空间再组织：城乡接合部闲置农房产权整合与社会有效治理
——上海农房再利用案例研究
魏程琳1,2钟晓华1,3
摘要：城乡接合部作为外来人口、非正规经济集聚的空间载体，面临着严重的空间利用负外部性失控难题。在农房出租、转租活动中，当地村民从村庄撤离、外来人口在城乡接合部集聚，推动农房产权离散化、空间社会去组织化，空间利用中的市场合约机制、社会自治机制渐趋失效。政府采取的空间治理活动，在租户的策略性抵制中亦难取得持久功效。上海嘉定区和浦东新区的村镇集体企业，通过整合农房使用权，集中并激活了长期缺位的农房利用管理权。通过利益共享机制，房屋所有权主体、使用权主体、管理责任主体被有机纳入空间治理结构，推动了城乡接合部社会共治机制的形成。研究发现，基于农房产权整合的空间再组织机制和将市场作为治理工具的协同机制，有效化解了城乡接合部农房空间利用负外部性失控难题。这为全国城乡接合部有效治理提供了经验借鉴。
关键词：城乡接合部空间治理负外部性产权整合农村宅基地
一、问题的提出
为化解城乡接合部不可控的社会风险，城市政府综合采用运动治理模式和常规治理模式对城乡接合部空间秩序加以整顿（魏程琳和齐海滨，2018）。然而，国家政策执行在城乡接合部空间治理中呈现出“碎片化”特征，社会精英或组织通过局部动员获得的社会控制，对国家法律与政策的贯彻实施造成障碍（乔尔·米格代尔，2013）。世界各国城市的政府倾向于通过“消灭空间”来消解问题，拆违、旧改、更新、征地拆迁等是政府常用的政策工具。然而，消灭空间的高成本治理方式并未从根本上消解问题，它只不过推动外来人口、低端产业向更远、更隐蔽的远郊地区转移，例如北京“废品村”的空间迁徙、广州垃圾猪场的空间隐蔽以及上海外来人口向远郊的迁移。
事实上，宅基地和农房作为私人产品的经济价值和作为公共产品的社会价值，并非不可协调。过度强调宅基地和农房的市场交易价值，将会进一步推动城郊空间的资本化运作，使得城市政策更亲资本而非更亲社会；而过度强调宅基地和农房的社会价值，无疑也会窒息资产资源的财富价值和城乡接合部的社会活力。当前城乡接合部空间治理失序，很大程度上缘于宅基地和农房的市场价值与社会价值在实践层面上的失衡。本文希冀通过对上海实践案例的分析，探索农房的市场价值与社会价值的平衡机制。上海嘉定区、浦东新区的部分城郊村通过整合农房屋产权并对之进行集中经营，实现了经济效益与社会效益的平衡，为宅基地制度的深化改革与城郊社会的有效治理提供了经验启示。
二、分析框架：负外部性与空间再组织
空间作为人们活动的载体，既是治理的客体，也是治理的媒介。外来人口通过物理空间、社会关系以及空间规则的再造，使城乡接合部成为与当地社会、地方政府相对隔离的灰色空间，空间利用的负外部性陷于失控状态。
（一）空间利用的负外部性
从产权角度看，国内城乡接合部空间治理失灵的原因是，房屋所有者与使用者分离所带来的空间利用负外部性失控。外部性的概念由亨利·西季威克和阿尔佛雷德·马歇尔率先提出，后经庇古完善而成（沈满洪，1999）。庇古从社会资源最优配置的角度提出，如果某厂商给其他厂商或社会造成不需付出代价的损失，就是外部不经济，这时，无法依靠市场解决此类损害，必须由政府进行适当干预（沈满洪，1999）。简言之，负外部性是指边际私人收益与边际社会收益、边际私人成本与边际社会成本相背离的情形。负外部性问题通常无法通过市场自由竞争来解决（徐桂华和杨定华，2004）。
科斯（1994）将外部性问题转化为交易成本问题，认为产权配置才是决定资源配置效率、交易成本高低的关键，只要产权清晰，私人之间的市场合约机制同样可以解决外部性问题。以科斯为代表的新制度经济学者主张，政府应当界定产权、保护产权，而非干预市场运行。交易成本理论揭示，市场交易中监督成本过高会导致市场主体将外部性内在化的激励不足。然而，交易成本为零的设想在现实中缺乏可操作性。如果让所有的被污染者与污染者去谈判，交易成本会无比高，而污染的水平也会超越人的生理范围，政府干预是必然的事情（徐桂华和杨定华，2004）。
从城市整体看，城乡接合部的交通堵塞、环境污染、居住失序、社会矛盾等社会治理问题，很大程度上是中心城区负外部性外溢的结果，部分城市人口在郊区生活、在中心城区工作、消费，导致了税收贡献给中心城区而成本由郊区承担的不均衡现象（张丙宣，2017）。从城乡接合部的空间实践看，无论是产权清晰的商品房，还是部分学者认为产权不够清晰的农房，在租赁市场中都遭遇到了房屋利用负外部性失控的难题，它表现为对房屋空间的违规改造、多人群租、噪音过大、占用公共空间、污染空气和地面以及增加消防安全隐患等问题。房屋空间的所有权人和使用者负有控制空间利用负外部性的责任。然而，现实中却因房屋所有权主体监管责任缺位、房屋使用权主体内在激励不足等，将空间利用的成本向社会转嫁。案例点留村居住的村民幸福感、获得感急剧减少，他们门口的巷道小路可能会被电瓶车、机动车无序占用，也可能被随手丢掉的垃圾污染，他们还可能半夜被吵闹的聚餐、娱乐、汽车鸣笛声或快递车装卸货的声音吵醒。本地人与外地人之间、租客与租客之间因抢占空间资源而频生摩擦。
在资本主义国家，空间的主要矛盾缘自私人财产造成的空间粉碎化现实与私人对空间可交换的碎片化需求（交易）和国家在巨大尺度上治理空间的科技能力之间的不匹配（亨利·列斐伏尔，2021）。产权私有化给空间利用、交易、治理带来了诸多负外部性困境。迈克尔·赫勒（2009）通过对多个国家土地、房屋产权制度的考察指出，“公地悲剧给人们的启示是，要避免资源被过度使用，应当划定资源的权利边界，而反公地悲剧则警醒我们，划分权利边界要适度，否则，产权主体太多，资源无法得到有效整合利用，每个产权主体的利益都无法实现”。城乡接合部的宅基地、农房等空间资源在房东、二房东和房客的分割利用中逐渐细碎化，房东、房客在最小化个体成本中规避了应承担的治理责任，导致空间利用的负外部性失控。
（二）空间治理的组织前提
在近代学术发展中，经由列斐伏尔、德赛图、苏贾、大卫·哈维等学者努力，“空间”在学术研究中的主体地位得以确立，空间社会、空间实践、空间生产、空间正义等概念应用逐渐普及。每一个社会都生产一个属于自己的空间（列斐伏尔，2021），空间治理成效在一定程度上由空间社会关系决定，而空间可治理的前提则是空间内个体、权利的组织化状态。
空间是任何公共生活形式的基础，也是任何权力运作的基础和重要通道（米歇尔·福柯和保罗·雷比诺，2001）。当前中国城乡接合部的混乱失序是空间产权细碎化破坏了空间原有组织基础所致，这具体表现为城乡接合部原有居民将房屋出租给外来人口，自己则搬离社区，既有的熟人社会组织逐渐失效。事实上，空间可治理的前提是空间的组织化，例如学校、工厂、医院等场所，不但有着明确的空间边界，而且有着清晰的组织结构和运行纪律。空间纪律的成功施行有赖于对一个明确“结构性”组织的符码化。比如，医院按照年龄、疾病将病人分类隔离，病人很快被特殊的建筑元素所固定。通过空间网格，医院对复杂情形人员进行空间隔离与分类治理。无论是中世纪的欧洲，还是新冠肺炎疫情仍未得到有效控制的当下世界，全球各地有效控制传染病的方式仍然是空间隔离。在特殊情况下，政府有权占用甚至拆除居民房屋，通过向空间植入权力组织，控制空间利用的负外部性蔓延（戈温德林·莱特和保罗·雷比诺，2001）。城乡接合部农房空间利用中的负外部性问题，有待通过新治理组织的有效运作予以化解。
图1展示了本文的分析思路。本文将沿着“农房产权离散化→负外部性治理失灵”和“农房产权整合（空间再组织）→社会有效治理”这条主线展开。在市场机制作用下，农房产权的离散化及其诱发的空间社会去组织化，使得城乡接合部空间治理失去了组织基础；外来人口对城郊空间的非正规利用及其对政府管制的策略性抵制，使得行政强制机制难以实现预期效果。在上海案例中，政府通过镇村企业整合细碎分散的农房产权，实现空间使用权和管理权的集中化；以镇村企业、村“两委”干部为结点，租客、房东等利益主体被有机纳入空间治理框架，实现空间社会组织和空间利用规则再造。
图1分析思路图
三、组织替代：城乡接合部空间治理何以失灵
截至2019年底，上海全市常住人口2428万，其中外来人口977万，在郊区的浦东新区、宝山区、嘉定区、金山区、松江区、青浦区、奉贤区、崇明区八个区常住的外来人口685万，占全市外来人口总数的70%。绝大多数外来人口因经济收入、户籍身份等因素无自有住房，租赁房屋成为其解决居住问题的主要方式。在上海郊区地带，由外来人口主导的城乡接合部逐渐变为一个非正式社会空间，面临着突出的空间治理失灵问题。
（一）空间治理失灵
除地区主导产业及外来人口类型不同外，上海嘉定区和浦东新区的城乡接合部的空间风貌也不相同。嘉定区的农房以20世纪80年代翻建的二层房屋为主，村庄空间风貌较旧，房租相对较低，一间15平方米农房的月租金在700元左右；而浦东新区城郊农房以2000年前后翻建的三层小洋楼为主，村庄空间风貌较新，房租相对较高，一间15平方米农房的月租金在1200元左右。房屋租金差异发挥了筛选潜在租客的功能，形成正规就业者和中高收入者居住在高房租区域，非正规就业者集聚于低房租区域的空间样态。
以上两区城乡接合部面临的空间治理失灵总体表现如下：第一，公共品供给严重不足。调查显示，上海城乡接合部地带“人口倒挂”现象突出，外来人口远超本地户籍人口，绝大多数村庄、社区外来人口超出本地户籍人口5倍以上，这些地区面临公共厕所严重不足、停车空间无序等治理难题。第二，违规改建和群租现象普遍。张江镇环东中心村的66个二房东承租农房99栋，他们将一套农房的房间从5~6个违规改建成10~12个，最多可住20人，超出常规空间承载量，消防安全风险随之增加。第三，人口治理信息更新迟滞。2020年底，张江镇实有人口25.9万人，其中外来人员14.8万人，境外人员6500余人，与上年同期相比，有30%的人口流动变化。在农房私人出租、二房东转租的背景下，外来人口信息更新不及时、遗漏或隐瞒的现象难以避免，加大了社会治理难度。第四，“土客”生活矛盾突出。外来租客群租、乱拉电线、乱停车等问题给周边居民带来了负面影响。由于担心被报复，本土村民一般不与外来人口正面冲突，但社会隔阂日益加深。村民说：“我们的房子又不会走，他们报复怎么办？”于是，越来越多村民搬离村庄，城乡接合部逐步成为以外来人口为主的社会空间。
城乡接合部作为外来人口聚集的实践场域，在为外来人口提供低成本生活设施的同时，诱发较为突出的空间治理失灵，给周边居民带来额外成本。下面从农房产权视角展示空间治理失灵的组织替代逻辑。
（二）空间产权离散化
随着就业机会、公共服务集聚于中心城区，上海城乡接合部地带的农村户籍居民逐渐到中心城区购房居住、就业、上学，农村空心化现象突出。上海城郊工业、农业对外来人口的巨大需求，使得外来人口迅速填补了居住空白，城郊“人口倒挂”现象突出。外来人口和二房东群体的出现，加剧了城乡接合部空间产权的离散化趋势。
城乡接合部空间产权具体表现为农房和宅基地的所有权、使用权和流转权。城乡接合部房屋和宅基地等空间资源经过出租和二次转租，占有权、使用权和管理权集中的状态被农房所有人（房东）、农房使用人（房客）和农房运营管理者（二房东）分别支配。房东或二房东虽应依照政府规定和房屋租赁合约主动监管房屋利用中的负外部性，但农房产权离散化导致房东和二房东的市场合约责任缺失。在走访租客期间，笔者看到房东和二房东在出租房屋时很少会对厕所、厨房等公共空间进行配套，十几户租客共用一个厕所，租客将卧室和厨房合为一体，成为常见现象；还有一些房东违规搭建简易棚屋或将危房以极低的价格出租给外来人员。
在房客与房东签订租赁合同、房屋又是私有财产的情形下，政府的公安、城管、安监部门难以对违规出租现象执法。因此，多地政府或村干部期待通过强化房东责任来降低城乡接合部的治理成本。现实情况是，房东要么早已搬离乡村，要么是留守房子的年迈老者，他们无力也不愿投入精力约束房客。上海浦东新区某村曾尝试收取房屋租赁管理费以进行统一的公共服务和社会治理，却在房东的反对中不了了之。
二房东群体使得农房产权结构更加复杂，农房空间利用的负外部性也更加难以控制。二房东从农户手中低价收储房子，并将房屋改造成具有独立卫生间的单间房屋，再配上从二手市场购买来的空调、洗衣机，通过自营的房产中介或熟人关系向外来人口出租。二房东的核心利益是赚取房租差价，以最低的投入获取最高的经济回报是其行为逻辑，且上海郊区的二房东通常不是本市人，几乎不在本地居住，更没有动力将农房空间利用的负外部性内部化。外来人口乱扯电线、乱停车辆、垃圾不分类等问题，由于房东（二房东）监管的缺位，最终被转嫁到在村村民身上，造成越来越多村民将房屋出租，自己则搬离村庄，城乡接合部的空间产权进一步离散化。
市场在房屋的租赁交易中发挥着主导作用，但无法有效控制资源利用的负外部性，导致社会公共利益受损、城郊空间治理陷入恶性循环。市场机制强调合约自治，但当私权结构日趋复杂——房屋所有权、使用权、运营管理权分属不同主体时，合约自治的成本随之增加，利益并不一致的房东、二房东和房客皆倾向于逃避责任，诱发空间治理的市场失灵。
（三）空间社会去组织化
每一个社会都生产一个属于自己的空间（亨利·列斐伏尔，2021）。以外来人口为主的城乡接合部空间利用者有意制造一个与当地社会有别、与地方政府保持距离的灰色空间。非正式群体组织对原有社会组织的替代是城乡接合部空间不可有效治理的关键原因。
随着城乡接合部新空间利用格局的形成，该地区的社会组织形态也逐渐凸显，此处的社会群体有两种类型。一种是以新市民“白领”群体为主的原子化社会，其成员在企事业单位或政府部门上班，他们在城乡接合部租房或买房主要是因为租金或房价便宜，他们是城市新中产阶层，生活方式、文化品味是城市取向的。另一种是以非正规就业的农民工为主的碎片化、弱组织的社会，其成员学历低、工作不稳定、高度依赖亲友熟人关系网络，在工作、生活中形成小型的老乡、亲友团体。第一类社会群体，通常是在城乡接合部短暂性停留，他们对此空间既无长远期待，也不做长远投入，但对影响其私人生活的负面事件反应敏感，是投诉举报的积极分子。第二类社会群体，对空间内社会关系依赖程度高，会进行有限的投入以维持“守望相助”，他们通常会自发塑造新的空间利用格局，例如开通往来家乡的班车、建立打工子弟学校、开设家乡菜馆等。
在城镇化拉力和农房空间利用的负外部性失控的双重作用下，越来越多的城郊居民选择将房屋出租，自己进城居住生活。在乡村空间利用上有规则共识、能够相互制约的熟人社会组织，逐步让位于一个弱规则共识、无法相互制约的陌生人社会，原有空间社会出现了去组织化。而城乡接合部非正规社会组织的生成，使得空间资源利用的负外部性在一定程度上被正当化、常规化和内部化——资源使用者（租客）在相当程度上接受了生活上的不便和环境上的低质量、高风险。房屋所有者的退场、非正规社会组织的无组织或碎片化状态，使得城乡接合部空间利用上的原有社会治理机制失灵。
（四）非正式社会空间的策略性延续
非正规社会组织的生成及其对原有社会组织的替代使得原有空间利用规则失效，加剧了城郊空间的非正规化利用。在城乡接合部地带，无论是部分合理的废品回收、低端制造业，抑或是不合理的垃圾猪养殖、违法违规经营活动，都会给周边村民带来额外的生活成本，引致社会怨恨、市民投诉，诱发政府整治行动。然而，城乡接合部空间治理基本处在“整治-失序-再整治-再失序”的循环之中。
集聚在城郊空间的外来人口的核心利益是低成本、高效率地使用空间资源，甚至为了降低成本而不惜过度、违规使用空间，遂使空间环境污染加剧、公共空间被私占瓜分、违规经营活动难以取缔。为消除积弊，政府常用运动式治理模式集中优势人力和工具资源，强行清除违规空间。运动式治理能够发挥即时的功效，然而，一旦正规力量离场，外来人口又会迅速返回空间重操“旧业”。此类场景下行政管控效果难以维系的主要原因有二：一是行政管控模式的内在局限使行政力量无法实现全天候、全领域在场，因此，外来人口能够通过耍花招、伪装、逃避等策略实现空间利用（DeCerteauM.,1984）。二是行政目标与部分社会主体利益相悖。驱离外来人口、拆除违建房屋与房东获取租金的诉求相悖，甚至与村集体收入、部分乡村干部的灰色利益相悖。这就弱化了行政管控所需的社会支持。
大城市经济发展离不开外来人口的现实在一定程度上软化了政府治理城乡接合部空间的力度。上海1000万左右的外来人口，几乎遍布各行各业，他们是城市物理空间的建设者、工业品的生产者、居民生活的服务者、市场交易的连接者、城市空间的清洁者、商品和服务的消费者。外来人口为城市经济社会发展作出重要贡献，但在政策与空间资源分配中却一直处于劣势地位。这种情况备受学界批评（叶裕民，2015）。长期以来，城市政府秉着功能上离不开、心理和政策上排斥的矛盾心态对待外来人口及其所在的空间社会。
当城乡接合部的治理问题影响过大或空间治理收益足够大时，城市政府会通过消灭空间来消灭问题。从理论上看，空间作为问题的承载者，其本身的消灭也即问题的消失。然而，被从城中村、城郊村驱离的外来人口并没有离开城市，他们在一轮一轮的城市更新中撤离到更远的郊区，城乡接合部的治理失灵问题也并未从根本上消解，只不过是被转移到了其他区域而已。
四、集中经营：城乡接合部闲置农房整合利用的上海实践
城乡接合部原有组织体系的弱化或被替换，削弱了社会自主控制空间利用负外部性的机制。空间的非正式利用者，利用隐蔽、迁移、伪装等策略，逃避、弱化、抵制国家正式治理，使得城郊非正式社会空间得以再生产。城乡接合部空间居住失序的肇因是农房产权离散化。上海案例显示，农房产权整合为城乡接合部空间治理的组织与规则再造提供了可能。
（一）使用权集中：闲置农房的整合更新
产权是一束权利，也是一束关系（周雪光，2005）。产权的行使受社会关系、社会规则、政治制度等因素影响，因而，“产权交易成本为零的情况”只在理论层面上存在。中国农村实行土地所集体有制，宅基地资源实行凭成员身份申请、无偿终身使用、一户一宅的分配规则。农民在农房和宅基地资源利用、转让、出租中，受集体土地制度和村社公共规则的约束（印子，2014）。农房和宅基地资源利用坚持不“以邻为壑”的原则，不得侵犯公共空间和四邻利益。而农房和宅基地转让的对象，以邻居和族人优先，且不得超出村民集体经济组织成员的范围。宅基地的集体所有制、农房空间利用的公共规则为农村租赁性房屋的产权整合提供了制度基础。
为缓解外来人口住房紧张、租房无序的状况，浦东新区张江镇镇属企业、嘉定区赵巷村村属物业公司，通过租赁收储农民闲置房屋并加以改造更新，集中经营管理，实现了出租主体单一化、承租主体清晰化、租赁约定规则化。闲置农房整合利用的张江乡村人才公寓模式与赵巷村安客模式的特征如表1所示。
表1闲置农房集中经营的乡村人才公寓模式和安客模式
乡村人才公寓模式
安客模式
区域背景
浦东新区张江镇辖区内有张江高科技园区和孙桥现代农业园区两个国家级园区，外来人口主要供职于高新技术产业部门和农业部门
嘉定区安亭镇以传统汽车制造业为主，外来人口主要供职于汽车零部件生产和配套服务部门，其中有相当一部分人口在赵巷村租房居住
服务对象
张江高科城白领人员
汽车城的蓝领工人和部分白领人员
房屋托管标准及年限
建筑面积不少于260平方米，无违建，首轮租赁期限为10~15年
无违建，符合安全标准，首轮租赁期限为5年
房屋更新成本
以建设现代公寓为目标更新农房，每栋房屋成本为100万元左右
以完善基础设施为目标更新农房，每栋房屋更新成本在3万元以内
运行主体
镇属企业（张江镇投资公司）
村集体企业（安赵物业管理公司）
运营收益
单间面积15平方米左右，租金1700元/间·月
单间面积15平方米左右，租金800元/间/月
农户收益
1元/平方米·天（租金）
0.47元/平方米·天（租金）
租户收益
统一物业管理，生活设施提升，交通接驳服务
统一物业管理，外来人口服务保障
社会治理特色
村委会组织租户社交类自治项目
村委会实行租户积分奖励和楼栋长代表制
模式特点
政府主导，高标准、高成本，单栋面积要求较高，与企业合作“定制”模式
社会主导，底线标准、低成本，农房涵盖面广，运营成本内部化
空间产权集中是空间规范治理的基础。截至2020年底，张江镇辖区共有人口25.9万，其中外来人口14.8万，境外人员6500余人，辖区供给租赁住房的能力不足，职住不平衡的问题突出。在此背景下，张江镇政府基于现有房屋资源，推出了乡村人才公寓模式。负责运营乡村人才公寓的张江镇镇属企业张江镇投资公司，在公寓选址时偏向于选择离高科城距离较近、交通方便且在未来二十年无动迁规划的村庄。该公司与村“两委”干部、村民对接，以农民将房屋委托给公司、公司统一出租的方式运作，托管合同期限为10年到15年。乡村人才公寓的服务对象是园区白领，租金为1700元/月·间。张江镇投资公司在改造农房时，重点在于提升居住者的舒适度，致力于将农房改造为高品质、现代化、兼具公私空间的青年公寓。在不改变房屋结构的前提下，张江镇投资公司不但对房屋整体样貌、内部构造和庭院进行了大幅度改造，还对周边道路、河流、花坛绿地等人居环境进行了完善。据测算，一栋260平方米房子的更新成本在100万元左右。受投资回报率的约束，人才公寓收储的农房单体面积不得低于260平方米，如此方能在合同租赁期内实现收支平衡。
相较之下，嘉定区赵巷村所探索出的安客模式主要面向嘉定汽车城的蓝领工人，租金为800元/月/间。安赵物业管理公司对房屋的修缮集中在房屋外立面、水管、线路、充电装置等基础设施层面，每栋房子的更新资金在3万元以内。它们在接受托管农房时，都要求无违建情形，还会主动帮房东消除违章建筑空间，并与房东协商增设厨房、洗手间、电动车充电装置以及会客空间等，以满足租客日常用电、用水、做饭、入厕等需求。
在相同区位，安全便捷、整洁有序的乡村人才公寓和安客农房成为市场上的稀缺品。高标准、高成本运营的乡村人才公寓模式，与保基本、低成本运营的安客模式，是在不同区位、面对不同服务对象的产品，也分别代表了农房整合利用的政府主导和社会主导两个类型。
（二）管服集中：闲置农房的统一运营
在空间负外部性治理和空间资源有效利用的问题上，单一的市场或政府都难以理想地发挥作用。张江镇镇企张江镇投资公司和赵巷村村企安赵物业管理公司（下文将二者简称为“镇村企业”）通过先期整合房屋使用权、置入空间利用规则，采用市场化运营模式，在农房租赁利用的负外部性控制上起到了良好作用。农户将房屋委托给镇村企业前后，房屋租赁模式对比如表2所示。
表2闲置农房租赁模式变化
房东
（或二房东）
房客
（信息模糊）
→
（镇村企业）
（信息清晰）
A
空间利用规则模糊，公共约束力弱
a，b，c，d，e，f，g……
G
空间利用规则清晰，公共约束力强
a
B
b
C
c
如表2所示，通常的房屋租赁模式是多个房东与多个房客进行市场谈判进而达成租房协议，房东不但负责筛选房客、提供房屋租赁服务，还负有监管、控制房屋使用负外部性的责任。街镇政府及村委会通常会明确告知房东在清查租客人口、及时上报租客信息、杜绝群租并劝导租客遵守村规民约等方面的义务。然而，房东因年龄、心力、责任心以及投入收益等原因，不愿在房客信息上报和房客行为负外部性控制上投入过多成本。房屋经由二房东转租后，城乡接合部空间实现有效治理变得更加困难。
在具体的出租流程中，镇村企业会对租客身份、工作信息予以识别，避免无业游民、违规经营人员以及流窜犯罪分子进入村社空间，保证了农房空间利用主体的正规化，为社区空间治理提供了基础信息能力。镇村企业有在地化、全天候24小时的专业工作人员，能够有效化解租客游击式的空间违规利用策略。房客若违反租赁合约中的负外部性控制条款，则会面临租金提升、解除租赁合同等风险。例如，安客模式中将垃圾分类列入房屋租赁合同条款，对违规租客第一次提醒，第二次警告，第三次则解除租赁合同。
与私人出租模式不同的是，镇村企业集中经营模式赋予村镇治理主体统一的房屋租赁权和监管权，将之前分散的、难以实施的房东监督成本内部化，实现服务与管理的集中化，强化了基层治理权能。
（三）抓住牛鼻子：农房整合利用的治理成效
城乡接合部空间边界的模糊性、集聚人员的匿名性和流动性，使之成为城市社会有效治理的难点和痛点。镇政府和村委会通过镇村企业，将闲置农房产权予以整合，抓住了城郊空间治理的“牛鼻子”。农房租赁的集中经营模式，降低了租赁性房屋利用的负外部性，提升了社区人居环境质量，大大降低了消防安全、社会治安及违规房屋的治理成本，提升了社会收益和居民幸福感。
截至2021年9月，赵巷村安赵物业管理公司共接受委托出租农宅122套，租客有600户1800余人。通过房屋产权整合，累计取缔无证经营商户20家，拆除违章建筑2359.72平方米，消除消防安全隐患2起，消除公共环境污染源8个，整治存量群租38家，违规诊所、网吧、餐饮场所也随之消失。赵巷村自2014年开启房屋委托出租模式以来，房东全部在第五年合同结束前续签合同。2020年，赵巷村有40户人家从城里搬回村与租客同住，充分说明城乡接合部空间生态与社会环境的显著提升，而非像美国的贫民社区一样持续衰败（威廉·朱利叶斯·威尔逊，2007）。
以中高端人才为服务对象的乡村人才公寓模式，逐渐扩散到上海奉贤、青浦等区。截至2020年6月，上海市共有浦东张江，奉贤南桥、庄行、奉城，青浦重固等3区5镇在8个行政村开展了这项改革实践，共计改造农房86栋503个房间，推动城乡接合部有机融入城市发展。
五、空间再组织：城乡接合部社会有效治理的实践机制
中国城乡接合部空间治理失灵的根源在于空间产权主体分离造成的空间去组织化、去规则化。经由农房产权整合的城乡接合部在三个层面实现了再组织：第一，农房空间资源产权由离散化、细碎化变为集中化、整体化状态；第二，农房空间管理权由私人所有、长期缺位状态变为镇村企业集中代为行使；第三，城乡接合部社会由若即若离、相互防备的不可治理性社会关系，变为利益共享、同处于一个组织平台的共治性社会关系。空间再组织为以市场为工具的政社协同治理提供了产权、组织和规则基础，推动了城乡接合部社会有效治理的实现。
（一）空间管理权集中化
城乡接合部空间作为中立客观之物，既能为政府所用实现社会治理目标，亦能被非正式社会组织利用以弱化行政效果。长期以来，城乡接合部因被外来人口所实际占有利用而呈现出与地域社会、政府若即若离的状态，物理空间与社会空间被割裂并陷入不可治理的情境。汉娜·阿伦特（2013）指出，相比于有组织的暴力，分散的暴力更为可怕，因为它是机会主义的，让人无法掌握其规律。空间社会组织首先表现为空间管理权的和正常运行。
既往监管宅基地和农房使用、流转、交易的公共权力，部分源自私权内在的自主管理权。内含于房屋私权中的管理权表现为房屋所有者、利用者对房屋空间及其结构所做的维护修缮、风险排除和负外部性管控。鉴于房东、房客在租赁性房屋利用中监管缺位的现状，上海浦东新区、嘉定区乡村组织探索出房屋产权整合机制，为城乡接合部空间管理权的回归和再组织提供了契机。镇村企业通过收储、托管农房屋使用权，对零散的房屋空间进行统一经营管理，租客在进入房屋之始就接受空间利用规则的约束。在此，乡镇基层政权经由镇村企业与房屋所有者（房东）、房屋使用者（房客）实现了有机连接，打通了长期被非正式社会组织所阻断的空间治理通道，激活了空间运维者的管理权能。
空间管理权的激活和再组织是空间有效治理的前提和必要条件，但非充要条件。政府对城乡接合部的管理权从未消失，但其治理效果有限，原因在于空间有效治理还需营造治理所需的信任关系与规则共识。
（二）空间社会治理关系再造
既往研究强调空间治理的组织化、技术化和知识化机制，却忽略了空间社会中可治理性社会关系的再造。农房产权集中化解了空间管理权缺位和管理者组织无序的问题，却未解决空间被管理者——租客等外来群体的组织性问题。只有空间管理者和被管理者在同一平台参与空间秩序维护，才能实现真正的空间治理。
表3空间社会治理关系再造
主体
利益共享
行动协同
房屋质量和租金双重保障，不再为招租、维修、收租金担心
消除违规空间，委托出租，参与治理
有社区公共事务的参与权，共享整洁有序的生活环境
遵守租赁合约，参与社区治理
镇村企业
相对稳定的经济收益，显著的品牌化效果
收储、改造和运维租赁性房屋
基层政权
消除消防安全隐患，降低社会治理成本
投入资源，注入规则，监管镇村企业
在村村民
生活环境和谐有序
监督租客行为，维护生活秩序
以外来人口为主的城乡接合部的空间社会关系，通常是基于个体的原子化状态或基于老乡亲友小团体的碎片化组织状态，外来人口与原住民、地方政府之间保持若即若离、相互防备的状态。城乡接合部的治理更大程度上是单向度的政府管理。外来人口既未被视为空间的正式主体，也无意愿为空间治理付出精力。
通过利益共享、活动吸纳及日常互动，镇村企业推动外来人口与本地居民逐步融合，形塑可信任的社会关系，将租客群体有机纳入空间治理的组织体系。在此，租客不再是沉默者，他们享有便利使用空间的权利，其在社区公共事务中的参与权和表达权亦得到了组织保障。
（三）空间社会的协作治理
城市治理能力维持的关键在于，能否将具有适当资源的联盟伙伴有效整合在一起，并在统一目标下与城市政府协作治理城市（Pierre，2014）。政府、企业、社会等不同部门间的合作，有利于打破政策执行中的孤岛现象。由镇村企业集中经营的房屋租赁模式，将市场作为空间治理的工具，化解了农房空间利用负外部性难题，形塑了政社协同的治理框架（如图2所示）。
图2城乡接合部空间治理的协作机制
在城乡接合部治理中扮演“组织者”角色的镇村企业具有公共属性，它们不但有参与市场竞争、获取盈利空间的功能，还有承担公共责任（如下岗职工再就业）、协助政府完成社会治理目标的组织定位，是具有中国特色、兼具政治和经济属性的企业组织。镇村企业作为市场主体，对农房进行收储、出租、管理，采用的是市场化机制；镇属企业在农房改造、村居环境改造中，又遵循政府公共财政的运作逻辑；在房屋租赁合同中，列入公共卫生、消防安全、公序良俗等行为要求条款，竭力控制农房空间利用的负外部性，发挥着社会治理的功能。
政府行政机制、社会自治机制、市场合约机制通过村镇集体企业实现深度协同，将细碎、分散、多方向利用和发展的城郊空间再组织并有效运营起来。如图2所示，在镇村企业搭建的组织网络中，政府、企业、房东、房客、村干部等多元主体进入城乡接合部协同治理结构。镇村企业作为组织的关键节点，从农房的收储、出租到服务、管理、运维，皆采用市场合约机制，推动房屋所有权主体和使用权主体有机融入空间治理结构中。
在既往的学理讨论和政策实践中，城乡接合部空间治理主要有两个面向：一个是政府管理面向，强调行政资源配置、组织技术改进及政策执行合力等议题；一个是被管理者面向，强调外来人口的社会关系、生存策略及生活权利等议题。上海案例通过产权整合的空间再组织机制，实际上解决了管理者与被管理者利益不一致问题，实现了空间管理权力集中、利益主体权利保障和政社协同治理关系再造。
六、结论与讨论
组织化是空间有效治理的前提。城乡接合部农房空间所有权、使用权的分离，导致空间社会渐趋去组织化，空间利用的负外部性逐渐失控。房东或二房东不积极承担或逃避房屋使用管理责任，而政府与基数大、匿名性强的租客对接的交易成本过高，最终导致城乡接合部社会治理失灵。因此，城乡接合部空间再组织在经验层面上有三层含义：第一是处于离散化状态的农房产权再组织，第二是处于缺位状态的农房空间利用管理权集中代为行使，第三是城乡接合部可治理社会关系的再造。
城市的竞争力取决于城市的高品质空间资源和人力资本积累的多寡（叶裕民，2015）。城乡接合部地带能否成为相对高品质的空间，取决于该空间的功能定位与治理成效，环境污染、治安不良、混乱失序的空间显然无法承担重任。不同于既往城市政府推行的拆违、旧改、规划调整和再开发等政策，“空间再组织”以较低的经济成本实现了较高的“空间提质增效”目标，对全国城乡接合部（包括城中村、城郊村）的更新和有效治理具有一定借鉴意义。当然，除产权整合机制、可治理社会关系营造和协同治理机制外，该经验的扩散需要多种条件支撑，例如积极有为的政府、积极配合的村民、有责任担当的企业以及较为雄厚的资金支持等。
从全国城乡接合部空间治理实践看，房屋租赁中房屋所有权主体的监管责任缺失是空间利用负外部性失控的直接原因。房屋所有权主体在房屋使用权整合中要价过高或拒不配合是空间再组织的关键梗阻。然而，在当前农宅“三权分置”改革的讨论中，部分学者认为宅基地和国有土地“同地同权同价”使得农村宅基地“聚宝生金”，是农民增收的新抓手（郑风田，2018）。但推动资源财产价值实现的宅基地市场化改革方向忽略了私权细碎化带来的资源低效利用锁定困境（魏程琳，2021）。目前，城乡接合部农房已充分参与市场并获得了可观的经济回报，正陷入农房空间利用负外部性失控的困境之中。宅基地“三权分置”改革应当注重化解资源利用的负外部性问题，实现空间资源有序利用和空间复合价值持续提升的综合目标。
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（作者单位：1同济大学政治与国际关系学院；2同济大学中国特色社会主义理论研究中心；3同济大学中国战略研究院）
SpatialReorganization：PropertyRightsIntegrationofIdleRuralHousingandEffectiveSocialGovernanceinRural-urbanFringe
——AnEmpiricalStudyBasedonShanghaiCases
WEIChenglinZHONGXiaohua
Keywords:Rural-urbanFringe;SpatialGovernance;NegativeExternality;PropertyRightsIntegration;RuralHomestead