运用经评审的低价中标法进行工程的招投标,降低了施工单位的利润,在一定程度增加了项目抵御风险的能力,因此发包人必须清楚地了解和掌握该方法的作用,正确评估和应对发包过程中的风险,使工程在施工中的风险得到有效控制,从而以最低的合理价格获得最优的工程和服务。
经评审的最低投标价法在工程建设领域已被普遍运用。从项目的实践情况看,取得了明显的经济效益和社会效益。但在推行经评审的最低投标价法的过程中也存在一些问题,并没有完全体现“优胜劣汰”的优势,取而代之的是低价低质、低中高索、偷工减料、非法转包等扰乱市场的行为。
发包人在享用经评审的最低投标价法带来的经济效益和社会效益的同时,如何全方位地识别和分析可能存在的各种风险损失,采取正确及有效的应对措施,是经评审的最低投标价法能否真正获得成功应用的关键所在。
一、经评审的最低投标价法的概念
经评审的最低投标价法是指“招投标时,经过对投标人资格审查,对最低报价进行必要分析后,确定报价最低的投标人为中标人的方法。”当然,在最低报价的投标人存在报价严重漏项或错误且投标人表示不能承担项目时,将把最低报价投标人否,此时再以同样的方法审查次低价。
二、风险识别
在经评审的最低投标价法实施过程中,发包人势必会遇到各种内在和外在的风险因素,对招标结果带来影响。发包人须对此进行全方位的分析和研究。其中内部风险主要指招标过程中发包人自身风险,而外部风险主要指投标人低价中标行为风险、经济风险和政策风险。
(一)内部风险
内部风险因素包括以下六个方面。
1.采用初设资料进行招标
为了缩短工程建设周期,确保提前开工,一些发包人采用初勘资料或初步设计图纸进行招标。由于技术要求编制深度不够,施工过程中大量的工程变更和图纸变化造成竣工结算金额和中标价相差较大,对发包人存在不可预见的风险。
2.工程量清单不准确
发包人或其招标代理机构编制的工程量清单不准确,造成合理最低价在评标时难以确定。
3.招标文件不规范
发包人或其招标代理机构编制的招标文件不规范,招标文件的质量、价格等条款不严谨致使招标存有潜在的质量风险和价格风险。例如有关图纸外增加工程如何结算的问题,如果招标文件没有明确,那么在竣工结算时就会引起增加部分是执行投标价还是定额单价的争议。
4.资格预审不严格
一些发包人对资格预审只是走形式,没有认真审查承包人的资格预审文件,从而导致无力承担项目的承包人也参与竞标并以最低价中标,损害了发包人利益。
5.组建评标委员会人员结构不合理
发包人组建的评标委员会人员专业结构不科学,非专业人员无法对投标文件进行评审和比较。
(二)外部风险
外部风险因素包括以下六个方面。
1.投标人的“买标、卖标、串标和恶意围标”
采用“资格预审”或邀请招标获得通过的潜在投标人的数量很有限,投标人之间“买标”“围标”的成本相对低廉。原本是竞争对手的施工企业,有时成了联盟关系,他们在投标时相互“串标”,这样一来,最低价中标成为一纸空文,甚至最低价也高出发包人的期望。
2.第一中标候选人放弃中标
当中标人的报价与第二中标候选人的报价相差较大时,为了使利益最大化,两个投标人利用法律空子相互串通作弊,共同谋取不法之财,第二中标候选人向中标人支付回扣或好处费,中标人主动放弃其中标资格,这样第二中标候选人因高价中标从而获利。发包人要注意投标人放弃中标资格不是一种偶然,有时“放弃”隐藏着某种交易。
3.直接转包或违法分包
投标人以最低价中标后,不得已将工程直接转包或违法分包给挂靠的无资质单位施工,从中收取管理费,以包代管,对工程质量、安全不过问、不负责任,为发包人工程项目的质量安全埋下隐患。
4.偷工减料、高价索赔
投标人低价中标后,无法通过“转包分包”获利时,由于合同价太低无法正常完成合同,为降低成本,会通过偷工减料来平衡低价中标带来的成本缺口,并在施工过程中高价索赔追加投资,甚至恶意拖欠工人工资,拖欠供应商材料款,给发包人带来诉讼风险。
5.经济风险
主要指金融市场因素。金融市场因素包括存贷款利率变动、货币贬值等,也影响着发包人的经济效益。
6.国家政策风险
国家对工资、税种和税率等进行宏观调控,都会给发包人带来一定的风险。
三、风险应对措施
应用经评审的最低投标价法的发包人,针对面临的各类风险,必须进行有效的防范。防范风险一般可以采取四种方式,即规避风险、降低风险、转移风险和消解风险(风险自留),针对不同的风险应采取不同的应对措施,以完善采用经评审的最低投标价法可能给发包人带来的损失。
(一)规避风险
规避风险并不意味着完全消除风险,要规避风险可能造成的损失,一是要降低损失发生的概率,二是要降低损失程度。此方式可以有效地降低内部风险发生的概率,主要应对措施如下。
1.保证招标文件质量
招标启动时,无论勘察还是设计都要达到一定深度和精度。招标文件的编写要十分细致周到。工程规模越大,技术越复杂,招标文件要求越精细。对标段的划分、工程施工的主要难点要求明确,以使投标人更准确把握工程实际情况,减少报价误差。
2.严格进行资格审查
发包人对投标人应进行严格的资格审查,确保投标人有能力完成工程。资格审查时,不能只专注于投标人报送的资料,还要对其进行全面考察,认真选取业绩好、重信誉、有实际管理能力的投标人。对于有不良业绩的投标人,应坚决拒之门外。
3.设定“最高控制价”。
作为发包人,应按工程量清单等其他要求设定合理的最高控制价,降低投标人“围标串标”带来的风险。
4.组建好评标专家队伍
5.认真分析投标文件
评标专家应对投标人的投标书全面剖析、分析其报价是否合理,对报价的解释是否符合实际,分析其报价是否存在“陷阱”或“预谋”,采用“不平衡报价”是否会在以后的变更或续签中对发包人不利,对那些不能自圆其说或有“预谋”的低价,应大胆给予剔除。
6.改善评标条件
7.建立信用档案体系
发包人应建立工程项目招投标活动当事人的信用档案系统,记载包括企业的名称、性质、营业范围、资质等级、业绩、曾经完成过的重大项目、企业的经济纠纷记录、投标人履行合同的情况、不良行为、项目获奖或被罚的情况等,并对投标人的信用情况进行星级评价。
8.合同条款编写科学严谨
(二)降低风险
降低风险主要分为风险分散和风险监测两种方式,可以有效地降低内部风险发生的概率,主要应对措施如下。
1.风险分散
(1)发包人可以选择资质等级高并有同类项目采购业绩经验的招标代理机构,以有效地降低风险。
(2)发包人可以委托具有相应资质且业务能力强的造价编制机构,编制详细准确的工程量清单,以有效地降低风险。
(3)发包人可以委托工程建设方面的专业知识和实践经验的人员组成的专业化的工程监理单位,代表发包人对工程的质量、工期、投资使用情况进行监督。
2.风险监测
建设工程是一个复杂的系统工程,施工合同的价款是一个动态的东西,如何确定一个最终的、对发包人有利的合同价款,需加强合同管理和履约管理,分析不可避免的风险。
(三)转移风险
风险转移可以将发包人无法避免的风险,部分转移给投标人或其他方,共同承担风险,采取的措施主要有建立工程担保和工程保险制度,可以有效地降低内外部风险带来的损失,主要应对措施如下。
《招标投标法》对履约保证金虽有规定,但远不能满足规避和转移风险的要求。因此,电力招标采购网认为,在工程执行中实行履约担保制度与低价风险担保制度并行,低价风险担保数额相当于中标价低于合理低价参考值的差额,但最高不超过合同额的20%,促使中标人严格履行投标承诺和承包合同,不至于因为造价原因影响工程及质量。
工程保险也是发包人风险转移的一种有效方法,如可以自愿选择保险的建筑工程一切险、安装工程一切险,以及目前推行的强制性保险——施工企业人员的意外伤害险,机动车辆第三者责任险,这些保险能够防止当事双方中的任何一方发生不可预测事件而使合同无法执行。
(四)消解风险(风险自留)
采用经评审的最低投标价法采购过程中,发包人面临的不可避免的风险,只能自己承担,或因转移风险成本太高而由自己承担。如对价格模糊的原材料,可通过甲供的方式消解风险。
四、结束语
施工建设项目工程招标采用经评审的最低投标价法符合《招标投标法》的立法目的,该办法促进了投标人不断提高企业综合素质,增强完善自身的竞争活力,同时也为发包人的施工建设项目节约了投资,提高了发包人的经济效益,对发包人的资金进行了资源优化配置。在现有条件下,发包人应该认真分析该办法的风险因素,正确评估和应对发包过程中的风险,从而以最低的合理价格获得最优的工程和服务。