传统意义上，代开发票窗口通过受理纳税人资料、经审核资料齐全符合要求后满足其代开发票需求。但实际上代开发票窗口工作人员已越来越多地充当了税收风险管理者的角色。本文分析了窗口代开发票税收风险的不同表现形式，并提出了一些有效开展代开发票风险管理工作的建议。
一、代开发票现状
代开发票主要服务对象：小规模纳税人、个体工商户及临时经营的纳税人。主要开具发票种类：增值税专用发票、增值税普通发票（含免税票）。近年来，代开发票呈上升趋势，以我局本部为例，主要是代开增值税普通发票呈逐年递增趋势，08年代开普票份数较上年上涨22%。个体大额发票开具金额不断上升，有的个体户年度代开票额高达304万元，已远远高于一般纳税人认定标准。
二、代开发票的风险分析
目前涉税犯罪花样翻新，形式更趋狡猾、隐蔽。只要有利益存在，总有不法分子钻政策空子。目前税务部门代开发票的风险点如下：
1、假借税务窗口虚开大额发票，骗取税收优惠。根据增值税税法规定，对企业生产的原料中掺有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣的建材产品，免征增值税。据此少数从事石料经营的个体户与关联企业结成利益共同体，买卖双方利用政策管理的难点盲点，通过代开的“粉煤灰或煤矸石”发票，以达到骗取优惠政策，免征增值税和偷逃所得税的目的。
在工作中笔者发现，多数自产自销的农户，均承包鱼塘自行养殖水产或承包土地自行种植，但也有少数将其外购免税农户品混入自产自销中，存在虚开免税发票的税收风险。如某蔬菜养殖户在某地承包土地50亩，一年不到已代开90万的免税蔬菜发票，窗口在查看历史数据的基础上，认为存在虚开免税发票的风险，转管理科风险识别。经管理科实地调查，其在承包土地种植蔬菜之外，确实有外购蔬菜混入其中，根据其承包土地面积以及月供应蔬菜量的情况，管理科提出风险应对：从现在起每月免税限额不超过4万，超过部分开具应税发票，纳税人无异议，并补交了税款。上述情况主要是营业税纳税人如饭店，通过农户的免税发票多列支出，取得凭据，达到少缴所得税目的。
3、少数纳税人开票频度高，累计开票数额大。目前分局窗口认为存在疑点或代开金额较大的，存在风险的，均转管理科进行风险识别，提出应对措施，但少数为逃避管理科调查，采取分次开具的方式，但累计开票数额较大，其业务的真实性难以界定，依然存在一定的税收风险。因其申请手续齐全，无法拒绝开票，但其疑点又真实存在，窗口处于服务与执法的两难境地。目前只能对开具的大额发票且存在疑点的，转管理部门调查核实，以降低风险。
4、少数无证户不办理税务登记，涉嫌逃避个人所得税。有少数纳税人长期在窗口申请代开免税发票，尽管其提供的书面资料齐全，但长期申请开具发票，已不属于临时取得收入。有的水产养殖户，开具免税发票数额较大，窗口认为存在税收风险，目前对经常开具的要求其办理税务登记。
5、社会化征管中代开发票的风险。我们正在推行的社会化征管，将代开发票的部分权限下放至代征点，但由于代征点人员素质和执法责任的问题，其代开发票的质量难以保证，存在较大的社会风险。
三、加强对代开发票风险管理的对策与建议
纳税人恶意申请，导致代开发票存在税收风险，总体侵蚀了国家的税基，减少了国家的财政收入，扰乱了市场的经济税收秩序。为将代开发票风险降低到一个最低水平，建议如下：
1、对有证个体户，加强对其业务真实性的调查核实。加强对发票票、货、款一致性的调查。窗口只能对纳税人递交的书面申请资料审核，通过简单询问方式得出的纳税人生产经营情况也并不真实可靠。建议管理科加强巡查，对纳税人代开发票业务的真实性进行实质性的掌握。
5、自觉加强学习，增强风险意识。代开发票岗自身要努力拓宽知识面，及时发现代开发票的风险，加强风险的联动管理，对风险纳税人，分层分级进行风险识别，简易的自行排除和应对，风险等级高的如开票额大、内容异常的，转管理部门识别和应对，由此形成严密的代开发票风险管理体系。
6、重视个体社会化代开发票管理工作。随着我市个体零星税收社会化管理工作的全面实施，做到未雨绸缪，防范风险。要加强对工作站的政策辅导、严格操作规范，加强管理检查、明确代开限额，对超限额的要明确审核权限，对违反规定、擅自虚开的工作站人员严肃处理，不符合国税要求的工作站在教育后仍不改正的停止其业务。
在经历了全球的金融危机后,我们更要不断增强风险意识。笔者认为只有建立、健全并执行行之有效的代开发票的风险管理体系，其税收风险才能降至最低，国家的税基才能坚固，税政收入才能够持续稳定健康的发展，纳税人才能公平竞争，企业才能基业长青，社会才会和谐进步。