本文从市场经济属性要求角度，分析了政府主导安责险的经济学依据及必要性，研究了我国安责险采取保险经纪人主控的原因以及经纪人介入的优势。最后提出以八大要则为基础的“管办分离、经纪人主控”专业模式，供各界讨论和作为政府统推安责险时的操作选择。
保险业介入安全生产领域，是国际上的一条成功经验。2006年9月，国家安监总局和中国保监会联合发布了《关于大力推进安全生产领域责任保险，健全安全生产保障体系的意见》，2009年7月，国家安监总局颁布《关于在高危行业推进安全生产责任保险的指导意见》，要求把发展责任保险纳入安全生产工作规划中，引导、鼓励生产经营单位投保责任保险。根据国务院、安监总局和中国保监会的文件精神，近几年在全国各省市高危行业广泛开展了安全生产责任保险（以下简称“安责险”）的试点工作，取得了不少成功的经验，但把安责险纳入政府安全生产管理与事故救助机制的工作刚刚起步，探讨适合中国国情的安责险运作机制、运作模式，大有必要。我们认为安责险应当实行“政府主导、经纪人主控”的政府统推安责险模式。
一、政府主导安责险的经济学依据及必要性分析
（一）安责险具有正外部性和准公共物品性质
从微观上看，安责险具有准公共物品性质，所谓准公共物品，是指在消费上具有某种非竞争性和非排他性性质，而安责险产品具有消费上的非竞争性，一个投保人的消费不影响其它人的潜在投保人在该产品的消费，而且，从最终被保障的受害人而言，通常保险总额较大，比如吉林省安责险每人死亡和伤残保额分别为20万和10万元，而一个单位总保额则分别达到800万和400万，那么只有不发生特别严重巨大的群死群伤事故，受害人都可以从安责险按标准得到应有赔付，他们对安责险的消费不具有竞争性。
而从宏观角度，安责险制度具有一定的正外部性效应，如果企业缺乏赔偿能力，即损失超过其资产水平时，这些超过其财富水平的损失将会被抛向受害者和社会，从而导致其风险成本外部化，即产生“判决无法赔偿问题”，从而导致现实中经常发生的“老板发财、职工受害、政府买单”的不正常现象。因此，法律界和政府都希望将强制责任保险视为保证向受害人提供有效赔偿的工具，而政府主导的强制安全责任保险则可以将这种负外部效应内部化。
（二）安责险“市场失灵”需要政府的介入和干预
市场经济是人类迄今为止最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段，它具有任何其他机制和手段不可替代的功能优势。但是另一方面，市场经济也有其局限性，其功能缺陷是固有的，光靠市场自身是难以克服的，完全摒弃政府干预的市场调节会使其缺陷大于优势，由于安责险具有正外部性和准公共物品性质，因而其运行面临部分程度的“市场失灵”，因而必须借助于政府这只“看得见的手”来纠补市场失灵。目前，我国各地安监局统推安责险的工作，其实质就是政府对市场活动的一种必要干预。
（三）政府与市场结合是政府推进安责险的指导思想
2009年国家安监总局颁布的《指导意见》指出，要采取政府推动和市场化运作相结合的方式，在高危行业积极推进安全生产责任保险，充分利用保险的风险控制和社会管理功能，加强事故预防和安全管理，建立安全监管部门、保险机构、企业和职工个人多方共赢互动的激励约束机制，有效促进安全生产状况的持续改善和安全生产形势的稳定好转，最终实现根本好转。
（四）政府统推安责险宜委托保险中介机构协助承办
市场失灵为政府干预提供了基本依据，但是，政府干预的范围和力度不应超过弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要。如果干预的时机和手段选择不对，或过多地运用行政指令性手段干预市场内部运行秩序，其结果都非但不能纠正市场失灵，反而会因抑制了市场机制的正常运作而遭市场“用脚投票”。
因此，就需要规范政府干预职能及行为，保证政府干预的公正、超脱；把竞争机制引入政府调控的某些领域；对于安责险制度而言，政府应当推动，但不宜由政府直接经办或指定，具体而言，对于安责险的运作及保险商的遴选事务，可以委托专业保险经纪公司加以具体办理。
二、我国安责险采取“保险经纪人主控”的原因分析
我国各地安责险的政府统推工作目前还是艰难探索之中的新生事物，笔者认为对于安责险的具体运行应当采取保险经纪人主控模式。
（一）政府缺乏专业化及局部利益博弈需要中立经纪人的介入
政绩考核等因素可能使安监局的动作变形，更有个别“就坡下驴”者想借此工作谋取局部或个人的不当利益。握有公权力的人，多少会受到来自部门利益、小团体利益、个人利益等私欲诱惑。在公权利和不当私欲面前，不能光靠政治道德和个人品格的自我约束，惟有严格、规范、科学的工作制度和监督制度，才能从根本上加以治理。
因此，在设计构建安责险工作架构时，也需要做到过程尽量公开透明和机制化，以尽可能地限制人治因素，而引入中立的专业保险经纪人可以避免弊端。
（二）安监局普遍缺乏运用社会中介机构达成施政目标的认识和经验
市场经济讲究资源配置效率，专业的事应由专业机构完成。我国政府转型的目标是实现“由管制型政府向服务型政府、由单一的经济建设型政府向公共治理型政府”转变。政府不是全能的，而应学会善于和各种社会中介组织打交道。其次，在市场经济条件下，政府担负了社会公共治理职责，而政府不能也不应自己成为各个领域的专家，这也从客观上要求对一些专业性强的政府工作项目，政府必须通过驾驭、管控、遴选中介组织的市场活动来达成政府自己的工作目标。
然而，现实情况表明，很多省（市）在统推安责险时，由于缺乏专业性，没有站在一定的理论高度，对关键问题进行广泛深入地讨论研究。实践上就表现为有些省（市）要么消极应对，只做简单的宣传号召，要么又过于强势，采取政府“管办一体”模式，责权不清。
三、我国安责险采取“保险经纪人主控”的优势分析
从直接与保险公司打交道（传统做法）到引入保险经纪人制度，对投保方（包括作为统推人的政府和应保企业两者）来说，其意义远不只是方法或工具的简单替换，而是一种机制的革新和优化，对政府和企业行为将产生深刻影响。
（一）保险经纪人的介入能有效保护投保人的利益
在没有经纪人参与之时，由于专业限制和信息不对称的原因，容易产生保险合同的先天“缺陷”而投保方往往长期对此“无意识”。
在实务中，保险合同有缺陷，并不一定能马上导致对被保险人的现实损害。投保人和保险人签订保险合同后，在保险期间如果发生一些普通的保险事故，在索赔金额不很大的情况下，一般都能顺利完成理赔，保险人也不会严格依据合同缺陷而“发难”，尤其是一些保费规模大、赔付率偏低的老客户和大客户，保险人考虑到维护客户关系和市场竞争的压力，最终都能完成普通的赔案，甚至还“作秀”，为一些可赔可不赔甚或不该赔的“个案”进行通融赔付，以笼络客户感情。此时，客户往往就天真地将其视为“优质服务”。但一旦面临重大赔付时，部分保险公司就可能会主动“点”出当时预埋于保险合同里的“先天缺陷”而发难，此时客户此时只能打掉牙往肚里咽，对企业（投保人）的损害后果往往很严重，企业和经办者个人将不堪其责。
反过来，在保险经纪人制度里，为投保方设计投保方案和审核保单是经纪人应尽的专业职责，一方面，这可有效减少或杜绝保险合同缺陷，另一方面，万一出现缺陷且造成了企业损害时，也是由保险经纪公司担责。
综上，引入保险经纪制度，“操作风险”实现外部转移，改变了“问责机制”，在提高效率的同时，既直接保护了企业内部管理保险事务的部门和经办人，也间接保护了要求企业投保的安责险统推人——政府。
（二）保险经纪人介入使投保人损失的追偿变为可能和可行
如果企业自主安排投保，因保险合同缺陷引致损失，企业很难追究自己员工（经办人）的经济赔偿责任，就算是追究到底，责任人（员工）最终通常也是无力支付。
反过来，如果企业委托保险经纪公司安排投保事项，则有本质的不同，此时如果因合同缺陷造成企业损失，企业就可以依据《保险法》第128条向保险经纪公司索偿。因为保险经纪公司为投保人（企业）提供的是有偿专业服务，它同时就负有严格的“职业责任”，这一点，目前在我国已经有相应的制度安排给予保证。
首先，从主体（保险经纪公司）来说，我国法律规定：保险经纪公司成立时需按注册资金20%照监管要求缴存保证金，以此保证经纪公司向客户（企业）提供保质保量的服务。其次，保险经纪从业人员都是取得了“保险经纪人资格证书”和“执业证书”，并有多年保险服务实践经验的专门人才，这是技术保障；第三，按政府监管要求，保险经纪人普遍参加了保险经纪职业责任保险，进一步把职业责任事故的支付风险又再加了一个保障。
我国目前执行的上述三项制度，说明了一旦发生经纪人的职业责任事故，作为委托人的投保方向经纪公司追偿是可能和可行的。
（三）有助于安责险制度的规范运行，避免暗箱操作
引入保险经纪人是各国保险市场多年实践经验和教训换来的共识。如果按传统做法，投保方就需要自己联系多家保险人经办承保事宜，经办人要和若干保险公司业务人员直接周旋，有些合同细节还需要反复谈判拟定，在人手和专业上力不从心的时候，如果缺乏有效监督，投保方经办人容易被诱导滑入“权利寻租”陷阱，损害企业利益和声誉。
此外，根据国际惯例和我国目前操作规范：保险经纪人为客户提供经纪服务时，只向承保的保险公司收取佣金，并不增加政府和应保企业的任何额外开支。
因此引入保险经纪人制度，符合投保方利益。而且，越是大型而复杂的统保项目、越是发达的保险产品市场，就越能体现经纪人的独特价值，并最终施惠于投保方，而安责险专业性强，关系社会公共利益和社会稳定，其制度运行需要经纪人的介入。
四、“政府主导，管办分离、经纪人主控“安责险模式的八大要则
按照“既合实际又具前瞻性”原则，笔者在此提出政府统推安责险“政府主导、管办分离、经纪人主控”的专业模式。它可总结为“管办分离、政府保障、专业主控、准入控制、市场运行、信息公开、依法合规、循序渐进”八大要则。
（一）管办分离
“政府之手”和“市场之手”两者的属性和价值取向截然不同。作为社会公共治理者的政府，其价值取向是追求整体公平；而作为市场主体的保险企业，受资本逐利本能的驱使，追求的是个体公平。政府统推安责险时，必须清醒认识到各主体的本质属性，明晰各方工作边界。在此，尤其需要提醒政府的是，不应奢望作为市场主体的保险机构不顾自身经济利益，而替政府承担某些社会公共义务。
（二）政府保障
作为“管”者的安监局根据法律、政策和管理手段，对辖地应保企业提出统一的投保要求，包括保什么和保多少，而不干涉企业在若干家入围保险公司内选择保险人。
政府是本模式得以推动的保障者，具体包括两个方面，一是安监局通过行政许可和日常监管手段的合理运用，引导（甚至半强制或强制）要求应保企业投保，这是本文所指政府保障的主要方面；另一方面是保监局对参与此工作的保险经纪公司和保险公司进行监管，指导其工作并规范其市场行为。这样，安监局和保监局双管齐下，构成本模式得以平稳合规运行的“保障”。
（三）保险经纪人主控
根据《保险法》第118条对保险经纪公司的定位，其应是政府统推安责险的适格中介组织。
成熟保险市场各主体的分工是：企业出需求、经纪公司出解决方案、保险公司出满足需求的产品。在本模式里，有四个主体：政府部门、应保企业、保险经纪公司和保险公司。其中，经纪公司在系统设计和方案实施过程中（整个操作层面）均居核心和主导地位。
保险经纪人居主控地位，这对经纪人自身的服务能力提出了很高要求，远不是只要挂了经纪公司牌子，就有能力为安监局统推的安责险项目提供真正符合要求的经纪顾问服务。这属于保险经纪人为项目提供风险评估与风险管理控制的高端服务范畴⒁。在目前国内三百多家经纪公司里，应只有部分具此能力。
管控者（安监局）对保险经纪公司的选择、评价及满期更替，尤显重要与迫切，是对管控者自身能力的首要挑战。这需要作为决策核心的管控者（政府部门）事前拟定出《经纪公司准入要求》，公诸于众。在操作时，严格把关，公开透明地办理。
（四）准入控制
选好的经纪公司开展工作以后，制订针对承保人（当地合格保险公司）的选择及管理方案。应只选择小部分按单独承保方式入围展业。确保保险公司有序竞争，形成“既有吸引力，又有压力”的态势。在每个承保年度结束时，根据各保险公司当期表现再取舍更迭下一个年度的入围者。这样既能使整个系统的运行保持弹性，也保护了保险公司和应保企业市场交易的选择权。
（五）市场运行
根据系统设计，在两局（安监局、保监局）监控下，经纪公司、入围的少数保险公司、众多应保企业三者是平等的市场主体，其投保、经纪服务、承保、理赔等都是完全的市场行为，在《民法》、《经济合同法》、《安全生产法》、《保险法》等调整下，相对自由地交易。在买卖双方具体交易时，只能遵守市场法则，切忌用行政手段强迫或指定。包办婚姻必酿苦果。
（六）信息公开
（七）依法合规
（八）循序渐进
五、结语
政府统推作为商业产品的安责险，是政府之手借助市场之手达成某种施政目标的过渡性辅助手段，是介于普通市场交易和立法强买方式（例如交强险）之间的一种中间方式。如果若干年后我国能实现立法强制购买安责险，则目前这种行政干预方式就自然消亡。那时，购买安责险就转为一个执法问题。而过渡期的长短很难预计，三五年、十几年或更长，都有可能。其过渡特性不应减低目前采用“政府统推”方式的重要性和必要性。在目前立法强制缺位的情况下，政府统推是尽快把安责险纳入政府安全生产管理与事故救助机制的必然选择。而安责险制度的尽快建立已刻不容缓，它能利用经济杠杆缓解因生产安全事故带来的一些经济社会问题，促进社会经济的和谐、健康、可持续性发展。