文：华创证券研究所副所长、首席宏观分析师张瑜
联系人：陆银波、袁玲玲
事项
11月8日，国办转发国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（PPP新机制）。同时，2015年5月国办转发财政部、发改委、央行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知不再执行（PPP旧机制）。
报告摘要
对比PPP旧机制，此次PPP新机制的“新”主要体现在5点：包括PPP的管理责任分工、回报机制、项目类型及期限、参与方、政策保障及激励机制等。
1、管理责任：发改委、财政部等多头管理→发改委牵头
PPP新机制规定，“国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导”。PPP将由原先财政部、国家发改委等多头管理，转向由国家发改委牵头推进。
新机制规定PPP“全部采取特许经营模式”，国家发改委“牵头做好特许经营模式推进工作”，实际上意味着PPP各领域的工作或将由国家发改委统筹。此外，新机制还将PPP项目审批核准等职责统一到各级发改部门。
2、回报机制：三种模式共存→聚焦使用者付费项目
旧机制中提及的回报机制有三种：使用者付费、政府付费和可行性缺口补助，后两种回报机制涉及到政府财政资金的使用。
PPP新机制规定，“政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目”。当前，使用者付费项目投资额占全部PPP项目的10%左右。
与此同时，政府对PPP的补贴政策也相应收紧。2015年PPP旧机制允许符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理。PPP新机制规定，“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”。
但新机制允许在符合一定条件的前提下，“在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本”。政府投资支持的具体方式，新机制未明确，可能具有参考意义的是2019年国务院颁布的《政府投资条例》，“政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式”。
3、项目领域及期限：领域更聚焦，期限更长
一方面，旧机制允许“广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务”；新机制要求PPP项目限定于有经营性收益的项目、合理把握重点领域。
另一方面，新机制将特许经营期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长，此前基础设施和公用事业的特许经营期限最长为30年。
4、参与主体：各类型企业积极参与→优先选择民营企业
PPP旧机制提出，“鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务”。
此次PPP新机制提出要“优先选择民营企业参与”，并制定民营企业参与的项目清单。清单依据不同项目公共属性强弱，将项目分为三类，具体见图表4。
目前我国PPP领域由国有企业主导。根据明树数据，2022年，国有企业PPP全口径中标项目规模达2.4万亿元，在全部项目中占比95.67%。
一是土地要素保障，PPP新机制明确“两个支持”和“一个探索”：支持“利用地下空间进行开发建设”、“支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度”、“探索分层设立国有建设用地使用权”。二是融资方式创新，鼓励发行REITs。三是激励机制创新。详见正文。
（二）开放：1）10月31日，国务院印发《中国（新疆）自由贸易试验区总体方案》。2）11月5日，总理在进博会发表主旨演讲，“推进上海自由贸易试验区高水平制度型开放，并在上海建设‘丝路电商’合作先行区”。
（三）财政：1）11月6日，财政部通报8起地方政府隐性债务问责典型案例。2）11月8日，国办转发国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》。
（五）产业：1）11月2日，工信部印发《人形机器人创新发展指导意见》。2）11月6日，国家发改委等《促进户外运动设施建设与服务提升行动方案（2023-2025年）》。3）11月6日，国家发改委印发《国家碳达峰试点建设方案》。4）11月8日，国家发改委、国家能源局印发《关于建立煤电容量电价机制的通知》。5）11月13日，文旅部印发《国内旅游提升计划（2023-2025年）》。
风险提示：
PPP推进进度不及预期；政策更新不及时。
报告目录
报告正文
一、PPP新旧机制的5点比较
11月8日，国办转发国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（简称PPP新机制），规定“2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行，不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》”（简称PPP旧机制）。
对比PPP旧机制，此次PPP新机制的“新”体现在多个方面，包括PPP的管理责任分工、回报机制、项目类型及期限、主要参与方、政策保障及激励机制等等。
（一）管理责任：多头管理→发改委牵头
PPP新机制规定，“国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导”。PPP新机制发布后，PPP工作将多部委分工管理，转向由国家发改委牵头推进。
新机制带来的管理责任变化，主要体现在以下两方面：
1）国家发改委将统筹各领域PPP工作，此前由多部委共同负责。
新机制出台前，PPP领域工作由国家发改委、财政部等多部委分工管理。此次PPP新机制规定“全部采取特许经营模式”，而国家发改委“牵头做好特许经营模式推进工作”，实际上意味着PPP各领域的工作或将由国家发改委统筹。此前主要政策脉络如下：
2016年7月7日，国常会听取了政府和社会资本合作模式推广情况汇报，“会议厘清了有关部门职责”。
2016年8月，国家发改委出台《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》，“各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作”。
2016年10月，财政部出台《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，“各级财政部门要聚焦公共服务领域……在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作”。
2017年4月，国务院批转国家发改委《关于2017年深化经济体制改革重点工作的意见》，其中“大力推行政府和社会资本合作（PPP）模式”这一改革任务，明确由“财政部、国家发展改革委按职责分工负责”。
2）各级发改委统一审批核准PPP项目，旧机制未直接明确。
2015年PPP新机制未直接明确PPP审批核准部门，仅指出“建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务”。
此次新机制将PPP项目审批核准等职责统一到发改部门，“地方各级发展改革部门要发挥综合协调作用，严格把关项目特许经营方案等有关内容，依法依规履行项目审批、核准或备案职责。各级财政部门要严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理，加大财会监督力度，严肃财经纪律”。
（二）回报机制：三种模式共存→聚焦使用者付费项目
PPP旧机制中涉及的回报机制主要有三种：使用者付费、政府付费和可行性缺口补助（后两种回报机制涉及到政府财政资金的使用），且允许符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理，“创新资源组合开发模式，针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划”。
PPP新机制规定，“政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目”，且“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”。但“政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本”。文件并未明确“有关政策规定要求”的具体内容，可以参考的是2019年国务院颁布的《政府投资条例》，“政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式”。
当前使用者付费项目投资额，占全部PPP项目的10%左右。根据财政部PPP中心《全国PPP综合信息平台管理库项目2022年11月报》，2014年至2022年11月，全国PPP综合信息平台管理库累计使用者付费类项目投资额1.6万亿元，占管理库的9.5%；累计可行性缺口补助类项目投资额11.7万亿元，占管理库的69.6%；累计政府付费类项目投资额3.5万亿元，占管理库的20.9%。根据明树数据《2022年中国PPP市场年报》，“2022年底，我国PPP存量项目规模为20.92万亿元，其中使用者付费项目规模2.67万亿元”，计算出的占比为12.7%。
（三）项目领域及期限：领域更聚焦，期限更长
一方面，新机制对项目领域更具聚焦、细化，要求PPP项目限定于有经营性收益的项目，要求合理把握重点领域。PPP旧机制明确“广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务”，新机制要求“政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目”。在具体领域上，旧机制更宽泛，新机制更为细化。旧机制指出“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式”；新机制明确了重点包括交通、园区、市政、生态保护和环境治理、水利、社会、新型基础设施等领域的部分项目，如“具有发电功能的水利项目”、“智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目”等。
另一方面，新机制将特许经营期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长。PPP旧机制未提及项目年限问题，可以参考的是2015年国家发改委等部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年”。
（四）参与主体：各类型企业积极参与→优先选择民营企业
PPP旧机制提出，“鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间”。
PPP新机制明确要“优先选择民营企业参与”、“最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目”，并制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023版）》。根据国家发改委投资司有关负责同志就《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》答记者问，清单“采取了不完全列举形式”，“根据不同项目公共属性强弱，结合实际情况，将政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目分为三类”：
1）市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；
2）关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；
3）少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。
当前，我国PPP领域由国有企业主导。根据明树数据《2022年中国PPP市场年报》，“2022年，从社会资本性质来看，国有企业（包括地方国企、央企和央企下属公司、其他国企）在市场中仍占据较大的份额，全口径中标项目规模达到2.40万亿元，在全部项目中占比95.67%。自2014年来，民企在PPP成交市场中的数量与规模份额，呈逐年下降趋势”。
与旧机制相比，此次PPP新机制在政策保障方面，有以下三方面亮点：
一是土地要素保障。PPP旧机制提出“实行多样化土地供应，保障项目建设用地”。PPP新机制明确“两个支持”和“一个探索”：“支持在不改变项目地表原地类和使用现状的前提下，利用地下空间进行开发建设”、“支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度”、“探索分层设立国有建设用地使用权”。
三是激励机制方面。PPP旧机制更多强调“补偿成本、合理收益”。PPP新机制明确“通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有”。