早在汪精卫投敌之前，侵华日军就已在中国占领区南北各地扶植了一批傀儡政权。汪精卫投敌后想在日军占领区内建立伪政权，其首要条件是必须取得日本政府的同意，另外还得听从日方安排。日本方面不希望汪精卫集团简单地以“大鱼吃小鱼”的方式将原有伪政权吃掉，重新建立统一的傀儡政权，而是要他们互相合作，共同组织新政权；另外，为扩大新政权的影响与实力，还要求汪精卫与吴佩孚合作。1939年6月6日，日本五相会议决定的《建立新中央政府的方针》中明确规定：“新中央政府以汪、吴和已设政权以及翻然悔改的重庆政府等为其构成分子，应将此作为中国问题，适当予以协助，以建立其政府。”
为使政府的决定具体化，日本陆军经过研究，草拟了一份“汪工作指导腹案”，其指导方针是：“让汪同吴及已设政权合作，建立具有文武实力的强大政府。为此，首先应作好必要的准备，在此期间，特别应努力争取重庆政府的各种势力，尤其是其重要人物。”“腹案”中对汪精卫提出的首项要求是：“在成立新中央政府的准备期间，汪、吴和已设政权等应相互协力，并极力争取重庆政府的各种势力，特别是其重要人物，同时应建立基础地盘，以建立具有文武实权的强大政府。”
上述方案明确反映出日本当局希望利用各种有利因素，建立强有力傀儡政权的迫切心情，而并不是把汪精卫集团作为唯一的支持对象。汪精卫访日期间与板垣陆相等人交换意见时，对日本的立场表示赞同，并发誓要继承民国法统，纠合各党派和无党派人士，以便大力促进和平工作。访日结束后，汪精卫直接去北平，开始同吴佩孚及华北临时政府的头目进行交涉。
从已设汉奸政权的手中瓜分权力与地盘，其难度是可想而知的。对此，汪精卫有一定思想准备。在与吴佩孚合作这一问题上，他自认为具有较好的基础。早在访日之前，汪精卫曾通过互致电报及专人携亲笔信拜访等方式主动与吴佩孚联络，希望双方能够合作。对于汪的“和平”主张，吴佩孚曾一度表示赞同，称汪精卫提出的“非组织统一有力自由独立之政府，无以奠立和平，确为扼要之言，与鄙见亦正相符”，但双方具体政见并不一致。吴佩孚在给汪精卫的复函中说：“民意趋归，果以抗战为然，则任何牺牲，均可弗计。若民众厌战，相战之国复有感于穷兵黩武之非，即宜于矜恤同胞，戛然而止。”信中还强调：“诚知民为邦本，和与战同一为民，则应战应和，自不能不以民意之向背为准绳也。”
由此可见，吴佩孚的“和平”立场实际上与汪精卫有着原则区别。对此，汪精卫自己也承认，双方是“心事相同，而立场不无稍异”。
此时，日本华北方面军已根据上级指令，为汪、吴会谈做出周密安排：将日军总司令官的住宅作为会谈场所；计划让汪精卫先去拜访吴佩孚，然后吴再作礼节性回访；合作达成之后，由汪主持政治，吴主持军事。然而，吴佩孚却不买日本人的账，他拒绝华北日军做出的安排，提出要在自己住宅里与汪精卫会面，而且拒绝回访。汪精卫也自视甚高，不愿以低人一等的身份去拜见吴佩孚，双方直接会谈遂成泡影。随后，汪派代表陈中孚前往北平面见吴佩孚，商讨合作事宜。吴当即提出四项要求，即“一、吴氏对外发表政见汪氏必须采纳；二、汪氏登台后不得干涉军事；三、汪氏不得私自与他国签订任何条约；四、汪氏施政方针须得先征商吴氏同意”。这自然是汪精卫集团无法接受的。
为怕汪精卫不理解自己的主张，王克敏事后专门召开记者会，“宣布临时政府决不支持汪精卫的任何冒险事业”。在华北期间，汪精卫曾打算亲自与吴佩孚会面，但由于吴的“坚决拒绝”而未能如愿。同年10月9日，汪精卫又亲自写信给吴佩孚，称赞其风节“照映宇宙”，将来必成“旋乾转坤之功业”，并请求其参加新组建的“国民政府”。受国内巨大的反汪锄奸浪潮的影响，吴佩孚更不愿同汪精卫集团同流合污，于是直截了当地在汪精卫来信封面上批了这样一段话：“公离重庆，失所依凭；如虎出山，无谋和之价值！果能再回重庆，通电往来可也。”
吴佩孚的这一态度，打破了日方精心策划的汪、吴合作的蓝图。
6月29日上午，汪精卫在整修一新的“汪公馆”会见“维新政府”首脑，探询他们对合作的态度。上午先同行政院长梁鸿志、内政部长陈群、绥靖部长任援道会谈，下午又同立法院长温宗尧会面。与王克敏一样，梁鸿志曾在北洋政坛上翻腾多年，政治经验十分老到，他对汪精卫的警惕性比王克敏更高。双方一开口，即摆出互不相让的架势。在日本特务机关眼中，与王克敏会面在表面上还有“合作的气氛”，“而梁鸿志似乎不赞成汪的企图”。双方会谈时，梁鸿志曾问汪精卫：“阁下在东京会谈时，没有提出排除中国特殊化的问题吗？”汪反问：“所谓中国特殊化是什么意思？”梁说：“没有要求取消蒙疆委员会和临时政府吗？”汪答：“蒙疆作为防共地区，情况特殊；华北也作为特殊地区。因此，适应特殊情况必须有特殊机构。”梁又追问：“要成立特殊机构，不觉得影响中国主权吗？”
在此次各怀鬼胎的会谈中，双方都回避华中问题，汪精卫强调蒙疆、华北的特殊性，暗示华中地位并不特殊，“维新政府”将不再保留；而梁鸿志则一再否定华北、蒙疆的特殊性，示意华中应与华北同样处理，此次会谈最终没有任何结果。
汪精卫心里非常清楚，得不到梁鸿志等人支持，“还都”南京必然困难重重，因此要尽可能采用温和态度，积极争取对方的好感。7月5日，应梁鸿志邀请，汪精卫专程赴南京进行第二次会谈。会谈中，梁总体上表示“欢迎汪精卫出马，完成统一，收拾时局”，但谈及具体问题时则明确表示，只支持新中央政府“改组”维新政府。并向汪试探：“维新政府目前缺少财政部长和外交部长，要不要加以充实？”
其用意十分清楚，即希望新中央政府应以“维新政府”为基础，各部总长维持原状，自己当然仍担任行政院长。
然而与梁鸿志不同的是，“维新政府”其他要员最关心的是个人前途。温宗尧向汪表示：希望“勇敢排除许多障碍，为建立中央政府而迈进”；“和王克敏及梁鸿志等商谈毫无必要”；自己在中央政府建立后，“拟赴大连养老”，但如汪精卫需要的话，“任何方面都可工作”。他惟恐汪精卫不理解自己的想法，一再向汪表示：“我个人毫无问题，无需考虑”。维新政府内部意见不一，给汪精卫实施各个击破的策略提供了有利条件。
汪伪国民党“六大”召开后，汪精卫加快了“组府”步伐。为尽快成立伪“中央政治委员会”，他急于同“临时”、“维新”两政权首脑开展正式接触，商讨“合作”条件。在日本当局的安排下，汪精卫将与南、北两政权谈判的地点选在南京。9月18日，他带着周佛海、梅思平等骨干乘火车赶赴南京。次日，汪精卫、王克敏、梁鸿志三人各代表一派势力，在南京开始“三巨头会谈”。
会谈开始后，汪精卫即先发制人，要求王、梁等人参加“中央政治会议”，并决定于10月9日在南京成立新中央政府，届时将取消“临时”、“维新”两政府。汪精卫这一手，自以为得计，其实早在王、梁的意料之中。此前，他们已经打探到日本政府支持汪精卫建立统一伪政权的态度。他们虽不敢违背主子的意愿，但也不愿痛快地交出手中的权力，而准备讨价还价，尽量占据有利地位。
会上，汪精卫拿出《中央政治会议组织条例草案》和《华北政务委员会暂行组织条例大纲》，希望“临时”、“维新”两政府予以赞同。其中规定，政治会议在暂定的24至30名委员中，“临时”、“维新”两政府只有6个名额，且只能以“社会重要人士”名义参加；华北政务委员会的实际大权，也统统由中央政府掌握。对此，王、梁两人当然不愿接受，他们以事先没有从当地日军司令官那里接到有关提案的通知，所以无法答应参加中央政治会议为由，予以消极对抗。此后，会谈陷入了僵局。
此外，日本内部的不统一，也是非常重要的因素。当时，日本政府与军队的意见存在分歧。侵华日军内部更是派系林立，各地日军都想借自己扶植的傀儡政权扩充势力，并不希望出现统一的中央政府。王、梁的态度，实际上反映了华北方面军和华中派遣军的立场。
对于这样复杂的问题，汪精卫无法拿出有效的处理办法。为使日本政府的政策得以贯彻执行，影佐立即同原田、喜多两位最高顾问进行协调，使“三巨头”会谈能够继续下去。经讨价还价，汪精卫对中央政治会议的名额分配做出一些让步，于21日勉强达成一份《决议事项》，其要点是：以汪精卫的提案为基础，“首先召开中央政治会议，负责筹备建立中央政府”；“建立政府后，设中央政治委员会负责议政”；“中央政治会议人员的分配，国民党占三分之一，临时和维新政府占三分之一，余下的三分之一分配给蒙疆政府及其他各党各派和无党派人士”；“在中央政治会议中应讨论事项，是政府的名称、首都的位置、国旗问题等极重要事项”；此外，“如仍有须商谈的事项，可在以后三巨头再次相会的机会讨论”(79)。这份《决议》虽对设立中央政治会议做了原则规定，但对南、北两个伪政权如何加入新政权的具体问题则没有解决。
“临时”、“维新”两个伪政权公开表态后，从表面上看，汪精卫与华北、华中两个已有的傀儡的协调工作已经取得成果。于是，汪精卫集团又开始了与其日本主子之间关于组织新的伪政权的会谈。