一、《监察法》时代问责的新发展：实践依赖与应然逻辑
自1978年改革开放以来，问责制在我国的发展主要历经以下四个阶段：偶发问责时期（1979年—2002年）、常态问责时期（2003年—2008年）、理性问责时期（2009年—2017年）、法治问责时期（2018年至今）。[1]尽管问责正式成为我国为官的政治逻辑看似源自“非典”对政府治理能力特别是危机处理能力的深层次拷问，但其本身所蕴含的内在价值却恰恰彰显出这一举措在我国施行已是必然，“非典”仅仅起到了“催化剂”作用。此后，问责制在我国持续推进。一方面，应因于法治建设要为市场经济发展保驾护航的现实需要，在我国计划经济向市场经济转轨过程中，为有效解决政府缺位、越位和错位问题，法治政府建设不断向纵深推进，以问责制为依托的责任政府建设既构成法治政府建设的基本内容，又成为倒逼法治政府建设的重要助推器。特别是伴随着民众权利意识的增强，问责制的深入发展又为民众敦促政府切实贯彻为民服务的根本宗旨提供了突破口。可以说，问责已经成为我国社会的一个强大符号，彰显出党和政府推进责任政府和法治政府的决心，也体现出民主时代社会公众对政府官员和公共权力的期许。[2]
另一方面，我国政治体制改革也在持续推进。特别是党的十八大以来，强化廉洁政治，营造风清气正的政坛文化，一体推进“不敢腐、不能腐和不想腐”长效机制，已经成为执政党全力推进反腐败的基本目标。而以整肃吏治为宗旨的问责制正契合了执政党践行执政为民理念并切实做到“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的基本目标。监察体制改革以来，监察机关作为新型国家机构，由同级人民代表大会选举产生，并代表人民专司行使反腐败的权力，这就从体制层面切实回应了人民作为权力的授予者，可以通过代表人民专司反腐败的国家机构即监察机关，实现权力监督的美好期待。从人民授予国家机关公权力，到监察机关代表人民监督公权力行使，形成了有效的责任闭环。作为独立且平行于行政机关的国家机构，监察机关成为法定专门问责机关，特别是对行政系统内领导干部的问责，亦切实解决了以往系统内同体问责的弊端，实现了中国特色问责机构的专门化、专职化和法定化。由此，如果说反腐旨在根治公权力的任性和滥用，问责则要通过整肃吏治倒逼领导干部提升履职的效能性和使命感，旨在防止懒政、怠政等失职失责行为，确保公权力行使始终以契合民意为根本宗旨。
因此，《监察法》赋予监察机关问责权，既是践行“一切权力属于人民”执政理念的必由之路，也是实现领导责任法定化、解决问责机构专门化、提升问责决定权威性的必然之举。《监察法》的施行，对于问责制在我国的良性发展无疑具有里程碑意义：它为问责运转提供了最基本的法律依据，问责全过程必须在法治轨道上运行；与此同时，监察机关作为政治机关，通过行使问责权，亦切实解决了领导人员政治责任法定化的问题。在法治国家，“政治责任体现的是政府存在的根本理由和目标，是直接反映国家和公民之间契约关系及民主性质的，并直接体现主权所有者公民与治权者政府之间的委托—代理关系，故政府及其官员的一切活动和安排必须以政治责任为轴心和核心理念，政治责任在行政官员体系中占据着统领性的地位和作用”。[3]这无疑为实现“人民赋予的权力始终为人民谋利益”夯实了制度保障。
二、《监察法》实施以来的困境与难题
作为反腐败领域的基本法，《监察法》明确赋予监察机关问责权，这意味着问责权正式成为监察权的有机组成部分。监察机关行使的监察权本质上是治官、治权之权，与反腐权旨在根治权力和利益的不当连接问题不同，问责权主要针对领导权行使的低效能和不尽职问题。监察机关同时行使反腐权与问责权，意味着权力运行的全链条，包括作为、慢作为和不作为的所有权力运行的表现形式均已实现无漏洞监督的法治化。《监察法》实施两年来，地方问责立法频频出台，全国各级纪检监察机关办理了大量问责案件，监察问责、行政问责等议题再次成为学术研究热点。但问责实践与《监察法》规定的“貌合神离”，反映出问责法治化过程中的困境和难题，突出体现在以下三个方面：
（一）差异化的地方立法与《监察法》存在不一致
图1地方政府规章和地方规范性文件立法趋势
（二）大量问责案件有偏离监察法治轨道之嫌
（三）基础理论研究的创新性和回应度不足
图2以“行政问责”为关键词的发文数量
图3以“党内问责”和“监察问责”为关键词的发文数量
三、监察问责基础概念解析及功能阐释
问责在我国的发展具有鲜明的本土特色。自2003年多位高官因应对“非典”不力而被问责，问责迅速成为我国为官的政治逻辑。实际上，当普通民众甚至还没有来得及仔细品读其深刻内涵，顶层设计者亦未给出权威定义之时，问责就在以一种约定俗成的姿态发挥其整肃吏治、以儆效尤的功能。媒体争相以问责作为新闻标题的关键词，有关地方问责立法亦纷纷出台。
从我国近年来的问责实践来看，随着时代背景的变迁，问责也在回应实践需要中与时俱进。在问责制的早期，剑指政府高官的行政问责一度成为最流行的话语。随着我国反腐败全面深入推进，特别是党的十八大以来，党内问责先行，监察问责随着《监察法》出台一锤定音，中国特色问责发展轨迹已经非常清晰。实际上，不同语境中的问责反映了不同时空方位下其所承载的价值意蕴的发展轨迹。《监察法》出台后，监察问责已经成为问责最重要的表现形式。应当说，在我国，监察问责源自于行政问责，随着我国监察体制改革的不断推进，基于国情发展和现实之需，《监察法》明确赋予监察机关问责权，这意味着问责已经被赋予了新的内涵，并获得了权威性的边界厘清。《监察法》权力监督全覆盖的立法理念以及监察对象确定为所有公职人员、问责对象锁定为领导人员的具体规定，显然已是行政问责所无法涵盖。
因此，所谓监察问责，是指承担领导职务的领导人员因履行职责不力、失职失责而引发监察调查程序，进而承担否定性后果（谴责和制裁）的治吏机制。与行政管理框架下行政系统内上问下责的运行机制不同，监察问责是由监察机关启动，主要针对领导人员涉嫌不作为、慢作为等领导不力情形，通过启动调查程序，根据权责对等的基本要求，“以事实为依据、以法律为准绳”，在其法定权限范围内作出问责决定或者问责建议决定的一种监察处置形式。笔者认为，监察问责的特点主要体现为以下四个方面：
（一）民主性特质
（二）侧重于领导责任的追究
（三）互动性和回应性的有机融合
（四）多元功能的复合性
作为党和国家专门反腐败机构，监察机关专司问责权，充分彰显出《监察法》下问责所独具的多元功能。根据《监察法》，问责的核心意旨为对既定事故事件或者行为开展调查，并对存在失职失责的领导人员实施制裁。制裁面向体现问责针对领导人员未能尽职尽责，存在懒政、怠政等情形的整肃吏治、以儆效尤的基本功能，即通过严厉惩罚失职失责者来形成对每一位官员尽心尽力服务人民的倒逼与警示。与此同时，问责强调领导人员对人民所承担的岗位责任，这决定了问责在实现对综合性和灵活性较强的领导权力监督方面，特别是在促进领导人员积极担当作为、良好履职方面所独具的制约功能。按照人民主权原则的要求，作为权力授予者的人民，天然就享有对权力行使的合法性和合理性进行持续性监督的基本权利，故当实践中发生对人民生命和财产带来重大损害的个案时，问责就需要时刻以民意为依归，给老百姓一个交代，切实满足老百姓对政府及官员治理能力的需求。问责承载了人民对政府治理能力特别是危机处理能力的美好期待，这也正是问责所具有的捍卫人民主权的终极功能。其实，问责对现代民主政治的突出贡献恰恰体现于此。
四、构成要件的建构与展开
所谓监察问责的构成要件，是指解决个案所涉领导人员是否以及如何承担领导责任的理论建构。正如前文所阐释的，基于监察机关的政治机关定位以及问责制独特的多元功能，在当前全面从严治党和全面依法治国深入推进的背景之下，监察问责的构成要件应着力解决监察机关在实践中判断所涉领导人员是否要受到制裁的理论依据供给问题：既要充分考虑到政治维度和道德维度之下的领导责任本身所具有的抽象性和概括性，又要紧密结合《监察法》有关监察机关法定职责权限的基本规定，实现监察问责构成要件的普适性和无漏洞，并解决具体案件办理的个性化和正义性问题。基于此，监察问责的基本构成要件应当同时涵盖以下五个方面的内容，缺一不可：
（一）责任主体
1.行政正副职的差异性
我国早在1982年宪法中就明确规定各级行政机关适用“行政首长负责制”的基本体制。行政首长是所属机关的最高行政长官，基于岗位职责的规定，行政首长作为理论上唯一一个能对所在机关的所有活动实施控制或者监督的主体，“权力越大，责任就越大”，对其监督必然更加严格。行政副职则要在履行法定职责基础上，协助行政首长工作，两者是典型的上下级关系，下级服从上级领导是官僚体制的基本要求。故实践中，行政正副职之间的责任划分需要以其在个案中具体扮演的角色、发挥的作用、产生的贡献度来判断。正如有学者所揭示的，“行政首长和行政副职应当分别对自己行使裁量权的事项承担责任，行政副职对其分管的工作承担领导责任，行政首长对本机关的所有工作承担责任，而对于不属于分管领导负责，但确属本机关职责权限范围的事项，由行政首长依据行政首长负责制对外承担责任。”[25]
2.不同岗位职责的复杂性
为了区分不同领导人员在所属机构承担的领导责任，基于岗位职责的不同，现行问责制度做了类型化的区分。比如，《公务员法》将领导人员分为领导成员和领导成员以外的领导人员。其第87条规定，领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。为厘清引咎辞职主体，其第111条明确规定，领导成员是指各级行政机关的正副职，即各级行政机关的主要负责人，内设机构负责人则属于领导成员以外的领导人员。再如，根据《湖北省行政问责办法》第16条，分管负责人承担重要领导责任，行政机关主要负责人负主要领导责任，如果经过批准程序的，批准机关负责人承担主要领导责任。可见，不同类型的岗位职责决定了领导人员在问责个案中的责任，这种明确的责任划分对于推定其对最终损害或者损失的贡献度具有重要的参考作用。至于所涉领导人员的级别和人数问题，除了对事故或者事件负有直接责任的公职人员之外，具体后果的严重程度和辐射范围，特别是在引发问责个案的权力运行链条中的实际作用，均应成为重要考量。
3.监察问责对象和党内问责对象的衔接问题
党内问责和监察问责并行衔接构成我国问责制度体系的突出特点。2016年颁布、2019年修订的《中国共产党问责条例》实现了对党组织和党的领导干部实施政治问责的统一化和制度化。实践中，党政双轨制的运行体制以及部分领导干部身兼党内职务和行政职务的客观情况，特别是纪检监察机关合署办公的机构设置，决定了问责个案中党内问责和监察问责衔接竞合的必然性。理论上，同一问责事件中，党内问责和监察问责可能同时存在。党的领导干部（比如党委（党组）负责人）和领导人员（比如行政机关负责人），如果分别或者合力构成失职的，就要根据各自的贡献度承担相应的后果责任。这是实现纪法贯通、纪法衔接的必然要求。如果具体问责个案中，涉及党政双肩挑的领导干部，就可能会发生党内问责对象和监察问责对象重叠。党内问责和监察问责不能相互冲抵，前者主要针对党内职务和党员身份，依据是《中国共产党问责条例》，后者针对国家职务和国家公职人员身份，主要依据是《监察法》。两种问责决定要分别作出，不能互相替代。
（二）问责行为
问责行为侧重于从领导人员职责履行情况出发，解决启动问责程序的客观要件标准问题。根据《监察法》第11条，监察问责主要针对领导人员存在履行职责不力、失职失责之情形。《监察法》第45条又进一步明确为“对不履职或不正确履行职责负有责任”。这两条规定直接构成监察机关作出问责决定的法定依据，并可分解为以下三个方面：
1.关于问责行为的识别标准
按照语义学，“履职不力”是指履行领导职责不力，而“失职失责”则是指对本职工作未认真负责，未能履行好岗位职责，更多表现为思想懈怠、缺少担当的不作为和慢作为等问题。这里将两者前后排列充分反映出立法者希冀强化领导人员鞠躬尽瘁为民服务的基本初衷。强调对不履职或者不正确履职负有责任，则是指领导人员的失职失责并非导致问责事件或者事故的直接原因，而是基于领导人员身份和使命而承担的岗位责任和连带责任。因此，问责行为的这三个标准虽然表述方式不同，但具有共通性：一方面，领导权的行使必须符合岗位职责的底线性要求；另一方面，鉴于领导人员享有的权力是来自于人民，领导权力行使过程中必须要将保护人民生命权和财产权作为首要考量因素。故一旦发生对人民利益造成损害的事故或者事件，领导人员能否积极担当、勇于担责、全力以赴避免或者减少损害，必然成为评价问责行为的重要考量。实践中，敷衍塞责、疲沓拖拉、作风飘浮甚至临阵脱逃等情形，无疑构成问责行为最直接的表现形式。
2.问责行为与违法行为的区别
（三）过错要件
（四）损害结果
“无损害则无责任”。没有损害结果，问责启动就失去了逻辑基础，不同程度的损害结果既是问责主观要件客观化的显现，更是最终制裁方式符合个案正义性要求的重要评判标准。所谓问责语境中的损害结果，是指具体问责个案中人民权益和公共利益遭受的不利影响。而人民权益和公共利益本身又是较为抽象、复合程度比较高、难以精确化的法律术语，具有较强的开放度和包容性，实践中必须转化为客观事实来评判。正如有学者所言，“从归责上看，损害事实必须确定，才能对因果关系和过错问题作出判断，进而确定行为人的责任问题。”[27]故在问责实践中，只要发生了动摇人民信赖的客观事件，并给人民生命财产造成了实际损失，都可以划归到违背人民意志或者危害公共利益范畴。
尽管问责的民主性特质决定了领导责任是高于法律监督和纪律监督之上的、更深层次的监督，但基于权责对等的法治逻辑，如果领导人员承担无限责任，这种苛刻的要求必将严重挫伤领导权行使的积极性，过于频繁的领导人员更迭也会破坏管理的一致性和稳定性。因此，损害结果要件的识别应当受到约束，即损害结果必须达到相当程度才足以启动问责程序。当然，最终问责决定形式也要与损害结果所产生的恶劣影响和不利后果相匹配。参考《中国共产党问责条例》第7条有关问责范围之规定，失职失责情形的判断必须涵盖造成重大损失、严重后果甚至恶劣影响等因素。理论上，有关损害要件的判断标准，必须将“人民权益和公共利益”与“重大”“严重”“恶劣”等程度性要素链接起来。问责个案中，建立有关损害结果的多维度评价标准体系就变得非常必要，比如货币量化的财产损失、伤亡人数及程度、损害辐射地域范围、民众的反应和需求等，均应涵盖其中。
（五）因果关系
总之，领导责任因果关系的认定是将客观事实与法律价值充分链接并综合考量的结果。实践中，有关领导不力的失职行为与责任承担之间逻辑紧密度的判断，简单依靠理论逻辑可能无法充分解决多因一果或者多因多果的复杂问责个案。因此，时刻将“权为民所授、利为民所谋、情为民所系”的执政理念作为认定领导人员失职失责的判断标准，更容易契合问责要回应民众期待并获得民众满意的民主性特质。同时，考虑到因果关系理论本身的复杂性，问责实践中有关因果关系要件的识别，还需要结合包括损害后果、民意反应以及所涉领导人员参与度等因素综合考量。
五、结语：“领导人员问责法”呼之欲出
党内问责和监察问责构成中国特色问责制度体系的两大支柱。《中国共产党问责条例》的颁布施行意味着党内问责已经率先实现法治化。实践中，至少从各地纪委监委近两年办理的多个问责案件处理结果看，党内问责形式已经成为实践中最主要的问责形式。[30]监察问责亟需跟上，以实现党内问责和监察问责无缝衔接并合力整肃吏治的基本目标。《监察法》有关问责规定亟需强化、细化和补充。2003年“非典”疫情以来多年的问责实践，无论是《问责暂行规定》等中央规定的探索，还是数百个地方问责文本已经累积的立法经验，已经说明：作为《监察法》的配套性立法，监察问责统一立法时机已经成熟。“领导人员问责法”呼之欲出。
（责任编辑：彭錞）
*中国政法大学法治政府研究院副教授。本文是国家社会科学基金项目“中国共产党党内问责与行政问责衔接问题研究”（项目编号：17CFX062）和北京市哲学社会科学研究基地建设项目“行政问责立法研究”的阶段性成果。
[1]以问责事件和问责制度作为关键词进行梳理，问责在我国发展存在三个关键节点，故分为四个阶段。第一个节点为1979年，当年发生“渤海二号”沉船事故导致时任石油部部长引咎辞职，这是我国改革开放以后第一起高官辞职案件，随后又陆续发生几起；2003年非典疫情爆发，多名高官因防治非典不力而被罢免，问责正式成为我国重要治吏机制；2009年党中央和国务院联合发布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，首次从中央层面对问责内涵以及个案办理作出统一规定，正式开启我国理性问责之路；2018年《监察法》颁布施行，问责被赋予法定涵义，意味着问责在我国正式进入法治新时代。参见曹鎏：《行政官员问责的法治化研究》，中国法制出版社2011年版，第18-24页。
[2]韩志明：“当前行政问责制研究述评”，《云南行政学院学报》2007年第2期，第157页。
[3]王美文：《当代中国政府公务员责任体系及其实现机制研究》，人民出版社2008年版，第130-131页。
[5]罗华：“理性与正义：行政官员问责法治化的探索”，《政法论坛》2014年第9期，第152页。
[6]在《监察法》出台前，我国问责制的表现形式主要是行政问责。这里的“行政”强调行政系统内的自我问责，即同体问责。无论是已有学术成果，还是地方问责制度，均存在广义和狭义两种理解。前者针对行政系统内所有公务员，问责语境中的“责”是在泛化意义上使用，是行政责任、道德责任、法律责任和政治责任的统称；后者则强调行政机关的关键少数（即主要负责人，特别是行政首长），所“问”之“责”主要表现为领导责任，即政治责任和道德责任的统称。党内问责已经率先有了统一依据。根据《中国共产党问责条例》，党委（党组）履行全面从严治党主体责任，纪委履行监督专责，协助同级党委开展问责工作，旨在追究在党的建设、党的事业中失职失责的党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任、领导责任。
[7]梁妍慧:“问责制——深化党政领导干部监督管理的重要一环”,《中国党政干部论坛》2004年第9期，第7页。
[8]顾杰：“论我国行政问责制的现状和完善”，《理论月刊》2004年第12期，第5页。
[9]蒋晓伟：“要重视中国特色问责制度的建设”，《检察风云》2005年第6期，第30页。
[10]田侠：“行政问责机制研究”，中共中央党校2009届政治学理论博士学位论文，第17页。
[11]余凌云：“对我国行政问责制度之省思”，《法商研究》2013年第3期，第97页。
[12]钟毓宁、张七一、夏述云：“关于行政问责制的探讨”，《党政干部论坛》2005年第1期，第21页。
[13]赵素卿：“问责制：民主执政的重要方式”，《中共山西省委党校学报》2004年第6期，第23页。
[14]马怀德主编：《《监察法》理解与适用》，中国法制出版社2018年版，第45页。
[15]RichardMulgan,HoldingPowertoAccount:AccountabilityinModernDemocracies,PalgraveMacmillan,2003,p.19.
[16]中共中央编译局编：《马克思恩格斯选集》（第1卷），人民出版社1995年版，第78页。
[17]正如有学者所概括的，中国传统政治文化的核心就是“官本位”，具体表现在三个方面：一是万事皆下品，唯有做官高；二是一人得道，鸡犬升天；三是官进则荣，官退则耻。参见胡良俊：“浅议我国领导干部引咎辞职制度”，《学术探讨》2004年第12期，第15-16页。
[18]（法）卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2005年版，第132页。
[19]参见（美）特里·L·库珀：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，张秀琴译，中国人民大学出版社2001年版，第74页。
[20]王美文：《当代中国政府公务员责任体系及其实现机制研究》，人民出版社2008年版，第128页。
[21]李强：“贡斯当与现代自由主义”，载刘军宁等编：《自由与社群》，三联书店出版社1998年版，第295页。
[22]（英）弗里德利希·冯·哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，三联书店出版社1997年版，第99页。
[23]曹鎏：“美国问责的探源与解析”，《比较法研究》2017年第5期，第153页。
[24]AndreasSchedler(etal.),TheSelf-restrainingState:PowerandAccountabilityinNewDemocracies,LynneRiennerPublishers,1999,p.15.
[25]胡建淼等：《领导人行政责任问题研究》，浙江大学出版社2005年版，第92-95页。
[26]陈国权等：《责任政府：从权力本位到责任本位》，浙江大学出版社2009年版，第6页。
[27]王利明：《侵权行为法归责原则研究》，中国政法大学出版社2004年版，第169页。
[28]马怀德主编：《行政诉讼原理》（第二版），法律出版社2009年版，第243页。
[29]《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》中明确强调要建立健全容错纠错机制，要宽容干部在改革创新中的失误错误，把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。
[30]自新冠肺炎疫情防控应对以来，截至2020年3月3日，已经有包括湖北省委书记、武汉市委书记、山东省司法厅厅长等在内的百余位官员被问责，《中国共产党问责条例》成为多个问责决定作出的主要依据。