食品的企业标准是否属于食品安全标准呢？--从食安法条例第74条聊聊对“非食品安全指标”不合格的处置
作者系中国品牌与防伪/消费品执法打假协作联盟专家委员会专家
孔迪
现行2015版《食品安全法》专门把“食品安全标准”列为第三章共九条，分别规定了“食品安全标准”的制定原则、法律属性、涉及内容，制定单位的职责和层级，备案、公布和跟踪修订的具体要求。单从本章法条的明文表述来看，食品安全标准似乎只分为“食品安全国家标准”(第27条，由国务院卫生部门会同食品监管(农业)部门制定、发布)和“食品安全地方标准”(第29条，针对暂无食品安全国家标准的地方特色食品，由省级卫生部门制定并发布)两类，虽然第30条也写到“国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准，在本企业适用，并报省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门备案”，但却没有像第29条那样在后半段直接给出“食品安全企业标准”的表述，那么食品的企业标准是否属于食品安全标准呢
食品的企业标准是否属于食品安全标准呢
第一种意见认为属于，主要论据如下：首先，食安法专门将第30条涉及“食品企业标准”的内容放在第三章“食品安全标准”中，其意义已经不言而喻;其次，在原人大法工委行政法室主任袁杰、原食药监总局法规司长徐景和主编的《食安法释义》(中国民主法制出版社，2015年5月第1版)中对第30条解释到“本条是关于食品安全企业标准的规定”，使用了“食品安全企业标准”的提法，并细化解释“食品安全企业标准，是生产食品的企业自己制定的，作为企业组织生产的依据，在企业内部适用的食品安全标准，属于企业标准的范畴”;第三，食安法第31条还规定“省级以上人民政府卫生行政部门应当在其网站上公布制定和备案的食品安全国家标准、地方标准和企业标准，供公众免费查阅、下载”，在统一冠以“食品安全”的名义下，将国家标准、地方标准和企业标准按层级并列，按照语法逻辑自然可以理解存在有“食品安全企业标准”(释义中也如此认定)。综上该观点认为：只要食品经检验某项指标不符合其明示执行企标，同样可以适用食安法中“不符合食品安全标准”的条款处罚。
而持反对意见、认为不属于的主要依据有两点：一是虽然食安法把“企业标准”放到第三章“食品安全标准”中来阐述，并和食品安全国家标准、地方标准并列，但这主要是从关联性角度考虑，并不代表食品企标也属于食品安全标准;而从实践看，食品企标中往往还普遍包括不涉及食品安全的其他质量指标和企业内部管理规定，所以第三章各条中只有“食品安全国家标准”和“食品安全地方标准”提法，从未出现过“食品安全企业标准”的表述，这应当是立法者故意为之。二来从标准的法律属性来理解，食安法第25条早已明文规定“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他食品强制性标准”，但不论在旧版1988年或是2017年修订的《标准化法》所规定的我国标准体系中，“企业标准”都不是强制执行的标准，这与食安法规定的“食品安全标准”的强制属性不符。所以反对观点认为，食品的企业标准并不能直接视为(但部分包含了)食品安全标准。
如何区分食品的“企业标准”与“食品安全标准”
对生产经营的食品符合食品安全国家标准或者地方标准，但不符合企业标准该如何处罚
哪些情况不适用第74条进行处罚
第74条虽然解决了部分争议，但其将适用条件限定于“企业标准中的食品安全指标”又带来了新难题。以南方沿海地区常用的调味剂“鱼露”为例，同时有食品安全国家标准GB10133-2014《水产调味品》(无地方标准)和推荐性行业标准SB/T10324-1999《鱼露》，前者仅规定了原料要求、感官要求、污染物和微生物限量，而后者规定了理化指标(氨基氮、全氮和食盐含量)和标志。假如“鱼露”明示标注执行SB/T10324标准，经检验各项指标符合GB10133但“氨基氮”含量达不到SB/T10324标准要求，因为后者为推荐性行标并非企标，所以无法适用条例第74条规定;再假如企业根据自身需要或为了“官方背书”将GB10133和SB/T10324标准中的各项要求整合制定了一个企标，经备案后明示标注执行，经检验符合GB10133标准但“氨基氮”含量达不到企标要求，能否适用第74条呢关键看“氨基氮”是否属于“食品安全指标”，但水产调味这类产品的食品安全国家标准GB10133中未对此类理化指标作任何规定，也没有地方标准，所以没有依据将“氨基氮”认定为食品安全指标，类似于释义举例的“啤酒泡沫量”，同样不宜适用第74条进行处罚。
既然在食品法规体系中没有明确对应的罚则，“特殊法”无规定时不妨考虑下“一般法”，《产品质量法》第26条第2款第3项规定“产品质量应当符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准”，人大法工委版《质量法释义》对此条解释到“这是法律对生产者保证产品质量所规定的明示担保义务.在产品或者包装上注明采用的产品标准，是表明产品质量符合自身标注的产品标准中规定的质量指标，判定产品是否合格，则以该项明示的产品标准作为依据”。所以不论不合格项目属于明示执行的推荐性国标、行标或企标中的非食品安全指标，都可认定为“产品质量不符合明示标准”，对应罚则即第50条“掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品”，具体定性再个案分析。当然也有观点认为食品终归不宜适用质量法，仍应按照食安法第125条第1款第2项“标签、说明书不符合本法规定”处罚。
但不论适用质量法第50条或食安法第125条处罚，都会陷入一种“悖论”，同样是符合食品安全标准但不符合企业标准要求，如果不合格项目属于“食品安全指标”，按照食安法条例第74条规定首犯只是警告+责令改正;如果不属于“食品安全指标”反而变成了直接没收+罚款，从常识来看后者违法程度较轻但处罚更重，明显不合理。从第74条释义来看，立法者对于企业标准中的“非食品安全指标”项目不合格似乎更倾向于不予处罚，但条例本身却并未明确规定，如果办案人员作出不予处罚认定也没有充分依据;而且条例也没有规定推荐性标准中的“食品安全指标”或“非食品安全指标”不合格如何处理，所以这个“悖论”仍将持续，只能寄希望于今后修订食安法或食安法条例时予以解决了。