［摘要］新中国成立初期，为改变图书出版事业的混乱和落后状态，党和政府通过一系列措施加强对图书出版工作的领导，从加强党的集中统一领导、中央和地方出版行政管理体系、政企关系、行业内部分工协作关系、企业内部管理机制、社会监督机制等方面构建了与当时国情相适应的图书出版管理体制，使全国图书出版工作从无组织走向有组织、从无计划走向有计划、从无序走向有序，为推动人民出版事业的发展奠定了坚实基础，对当代中国图书出版管理体制产生了深远影响。
［关键词］图书出版；管理体制；体制建构
新中国成立之初，为改变当时图书出版事业（以下简称为出版业）的混乱和落后状态，党和政府通过一系列措施加强对图书出版工作的领导，构建了与当时国情相适应的图书出版管理体制，很快就使全国图书出版工作从无组织走向有组织、从无计划走向有计划、从无序走向有序，为新中国出版业的发展奠定了坚实基础，对当代中国图书出版管理体制产生了深远的影响。
加强党对出版业的集中统一领导
新中国成立后，党加强对全国出版事业的集中统一领导，党委宣传部门负责政治、思想和组织层面的领导和监督，在国家出版行政机关内设立党组，对于所在部门贯彻执行中央的决议、决定和指示等进行领导，重大事项向中央请示报告，推动了出版工作的健康发展。
中央和地方出版行政管理体系的建构
新中国成立初期，从中央到地方的出版业行政管理体系逐步建立起来，强化了对出版工作的统一领导。1950年5月30日，《出版总署新闻总署关于各级新闻出版行政机关的任务与组织暂行规定（草案）》发布，规定“大行政区设新闻出版局，或分设新闻与出版两局，重要省市设新闻出版处，一般省市有必要时设新闻出版室”。1952年，新闻总署撤销后，各地新闻行政机关和出版行政机关均合并设立新闻出版行政机关，不再分设。12月，《出版总署关于各大行政区新闻出版局改为新闻出版处的通知》下发，要求：“各大区新闻出版局（新闻出版事业管理处或新闻出版专员办事处），今后拟即改为中央建制，为我署在各大区设立的新闻出版行政管理机构”。然而，这一改动的弊端在于地方出版行政机关的工作本可以在请示地方党委或宣传部后及时处理，改动后却必须上报到出版总署，导致工作效率低下。1953年10月，政务院《关于变更大区高等教育管理局和新闻出版行政机构的领导关系的命令》下发，规定：“中央出版总署原在各大区设立的新闻出版局（处），其领导关系由中央出版总署直属局（处）改为大区行政委员会领导，并受大区行政委员会文化教育委员会指导”。
大规模经济建设开始后，为加强中央对出版行政和出版业务统一集中的管理和领导，1954年7月，《出版总署关于撤销大区出版机构和交接大区出版事业的计划和办法》下发，指出：“根据中央人民政府关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定，撤销大区出版行政机构，并将原属大区管理的出版事业分别地上交中央或下交省市接办”，以便减少组织层次，提高工作效率，在全国范围内更有计划地发展出版业。
这一时期，中央出版行政机关和地方出版行政机关在职责权限划分上，趋于向中央集中的同时积极探索地方适度分权以调动地方的主动性和积极性。出版总署成立之初的主要业务包括：“建立及管理国家出版、印刷、发行事业”；“掌理国家出版物的编辑、翻译及审订工作”；“联系或指导全国各方面的编译出版工作，调整公营、公私合营及私营出版事业的相互关系”。可以看出，当时出版总署的职能定位是以从编译一直到发行的全部业务为主体。
1952年4月，政务院试行《关于调整机构紧缩编制的决定草案》，各地纷纷将出版行政机关裁撤或将工作移转给当地文化教育委员会或文化事业管理处办理，地方新闻出版行政工作因而被削弱，出版总署进而向文化教育委员会请示报告，要求充实地方出版行政机关以加强对地方出版事业的管理，强调地方出版行政机关应主要负责公私营出版印刷发行企业的领导管理、纸张器材的供应、书刊进出口的统制等业务。报告提出：“向来地方新闻出版行政机构，干部配备，并不充裕，在此次调整机构人事时，应予以充实，而不应加以削弱”，同时强调“我署认为对于出版工作，今后必须由各地对出版行政机关加强领导和管理”。据此，9月，政务院《关于加强和充实地方出版行政机关的规定》下发，明确要求“在本规定颁发前，各地人民政府如已将新闻出版行政机关撤销或紧缩者”，按规定重新加以调整和充实。
1954年8月，中宣部发布《关于统一和加强国营、地方国营、公私合营报社、杂志社、出版社企业管理的指示》，“确定全国国营、地方国营和公私合营的报社、杂志社和出版社的企业经营，原则上均由中央人民政府出版总署和各级出版行政机关统一管理”。
新中国成立初期形成的从中央到地方的一整套出版行政管理体系，充分体现了出版行政管理系统内的权力纵向划分与配置关系，有利于强化出版行政管理机关对出版工作的统一领导，为发展人民出版事业提供了有力的组织保障。
出版业管理中政企关系的建构
新中国成立初期，由于实行高度集中的计划管理体制，出版企业的生产经营活动置于出版行政机关的直接管理之下。
1950年10月，政务院发布《关于改进和发展全国出版事业的指示》，要求“公私营的专业性的出版社应尽可能在出版总署的协助下与有关的政府部门或人民团体建立固定的联系”。1952年4月，出版总署党组《关于署的机构人事等问题向文委党组的报告》提出：出版总署所属公营出版社“均须有双重领导，除取得出版总署之领导外，必须分别紧紧地依靠各主管部门的领导”。除出版总署外，公营出版社通常都有一个有关的政府业务部门作为管理单位，如人民教育出版社由教育部领导，人民文学出版社和人民美术出版社由文化部领导。在社会主义改造中，私营和公私合营出版社都改造成国营出版单位，旧有出版单位的改制和新出版单位的设置，都规定有为谁所办所管，为其后出版单位主管主办制度的形成奠定了基础。
在出版行政机关同政府业务部门、人民团体在出版企业的管理权限划分方面，1954年8月，中宣部《关于统一和加强国营、地方国营、公私合营报社、杂志社、出版社企业管理的指示》明确规定，省（市）以上党委所直接领导的报社、杂志社、出版社的企业经营，包括出版、发行计划、印刷生产、基本建设、劳动工资、财务收支、物资供应、印刷成品的出售价格等，分别由出版总署和省（市）地方行政机关的新闻出版处（局）统一管理。各级国家行政机关的业务部门和人民团体所办的新闻出版企业的管理，除财务计划和基本建设原则上由各该业务部门和各该人民团体直接管理，同时受同级出版行政机关监督外，企业经营的其他内容也由出版总署和省（市）地方行政机关的新闻出版处（局）统一管理。
新中国成立后，出版总署将出版、印刷和发行单位定性为企业，1952年8月公布的《管理书刊出版业印刷业发行业暂行条例》规定：“本条例所称书刊出版业印刷业发行业系指有固定场所及设备，经营图书、期刊的出版、印刷、发行业务之企业”，并推动整个出版工作走向企业化经营。但是这里所指的“企业化”不同于现代意义上的“建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”，而是指出版企业健全管理制度，推行经济核算，贯彻政治和经济结合的思想，在保证完成国家计划的同时，降低产品成本，提高企业利润，达到厉行节约和积累资金的目的。出版委员会主任委员黄洛峰曾于1949年10月在全国新华书店出版工作会议上提出企业化问题，指出企业化的积极意义在于：“反对那些手工业小生产的经营方式”；“以科学化的管理方法来经营企业”；“以精密的核算制度来核算成本”，“以一定的有组织的积极精神，来求得自身的资金流通到可以自行进行不断的扩大再生产”，强调应从加强经济核算，明确定价标准，制定新的会计制度，取消供给制半供给制并实行薪金制四个方面加强企业化。
1952年10月，出版总署署长胡愈之在第二届全国出版行政会议上要求：“省市以上的新闻、出版、发行、印刷单位，应一律实行严格的经济核算制度。如因国家需要或客观条件限制，而非亏损不可者，也应制定预算，由国家有计划地补贴”。1954年8月，中宣部明确指出：“加强新闻出版单位的企业经营的管理的目的，在于保证这些单位完成自己的政治任务；同时，在于使这些企业能够尽可能地为国家节省和积累建设的资金”。
新中国成立初期，出版行政机关同政府业务部门或人民团体直接管理出版企业，这种管理方式体现在决定出版企业的生产经营、工资分配、基本建设、财务收支等各个方面，同时贯彻企业化经营原则，实行经济核算制度以督促企业改善经营管理，尽可能地为国家节省和积累建设的资金。各级党委不干预出版企业的具体经营，而是对编辑业务和干部工作进行直接领导，以保证在思想上、政治上和组织上的高度统一。
出版业内部分工协作关系的形成
1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“使各种社会经济成分在国营经济领导之下，分工合作，各得其所，以促进整个社会经济的发展”。1950年9月，第一届全国出版会议决定本着“统筹兼顾、分工合作”的原则调整公私出版业之间的关系，并逐渐消除出版发行工作的无组织、无计划的现象，以求有计划地充分供给为人民群众所需要的各种出版物。这一原则要求全国公私营出版机构在统一领导下，实现出版、印刷、发行三大环节的分工合作以及出版社的专业分工。
（一）出版业三大环节的分工协作
新中国成立后，为进一步发展国营出版事业，出版总署确定国营出版、印刷和发行企业应首先实行分工和专业化，分别成立独立的出版、印刷和发行企业，奠定了我国出版业的基本格局。
（二）出版社内部的专业分工
在明确地方出版社出书范围的同时，为推进地方出版物的发行工作，1955年6月，新华书店总店下发《关于改变地方出版物发行范围的批准办法的通知》，规定：“今后各省（市）地方出版物（不包括私营）的发行范围，各发货店请出版社自己决定，不再由我处批准”。对于哪些书应该扩大发行范围等问题，《通知》提出：“凡内容优秀的出版物一般可视对象不同向全国或邻省发行”。
新中国成立初期，出版业内部分工合作关系的建构形成了全国规模的比较完整的出版、印刷、发行体系，建立了三大环节独立经营垂直领导的基础；出版专业化分工成为我国出版事业长期遵循的基本原则；确定地方出版社“地方化、通俗化、群众化”的经营方针，规定地方出版社的图书出版范围；对私营出版社的出版范围做出限制。上述举措推动出版业沿着分工合作和专业化的道路前进，奠定了发展社会主义出版业的基础。
出版企业内部管理体制的建立
新中国成立之初，各地公营出版社机构不健全，缺少甚至没有较为严格的管理制度，以致出版物质量不高，甚至出现了严重的政治性和思想性错误。针对出版工作中的这些问题，1951年10月，中宣部在《关于出版工作向中共中央的报告》中提出今后工作的意见，其中就有“确立编辑制度。一切出版社必须建立编辑机构：中央和大行政区的出版社的编辑部应逐步建立专业编辑室或科”，“出版总署应公布关于公营出版社编辑机构及工作制度的规定”，并强调，“在建立编辑制度问题上，人民出版社应特别严格，作为全国出版界的模范”。
新中国成立初期，出版、印刷、发行的分工以及出版专业化的推行，为出版企业内部组织机构的设置奠定了架构基础，经由三大环节的专业分工，出版企业专做出版工作，承担的是生产任务，因此形成以编辑室或编辑部为中心的机构设置。人民出版社成立之初，组建起由正、副总编辑领导的总编室以及两个图书编辑室和两个期刊编辑室。1953年4月，出版总署批准试行《人民出版社组织条例》，根据其编辑出版政治及社会科学范围内书籍的任务，设立五大图书编辑室掌管该社出版物的编辑工作，并围绕编辑工作和任务设立办公室、资料室、出版部、计划财务室和行政处等开展业务性工作。这种以编辑室（部）为中心的内部组织结构，突出编辑工作在整个出版工作的核心地位，为出版界所长期坚持。
出版业社会监督机制的初步探索
（一）读者监督
又如，1953年由华东人民出版社出版的《北京》一书出版后，北京市人民政府新闻出版处收到许多读者对该书的意见：“主要错误是对北京今后建设计划和目前情况，作了许多歪曲的、不负责任的论述”。根据读者所反映的意见，出版总署致函华东新闻出版局，要求其转告华东人民出版社，将“该书停售，在未经全面修正前不要再版”。
除出版单位直接接收读者投诉和意见的来信外，与舆论监督相结合，如由报刊刊发读者来信也是一种重要的方式。1952年8月9日，《人民日报》发表读者来信综述和读者来信简评，要求新华书店纠正期刊发行工作中的混乱现象，13日，《人民日报》继续反映广大读者的意见，要求图书发行机构改进邮购代办工作。针对广大读者提出的批评与意见，新华书店总店要求全店工作人员认真阅读，“通过对这些文件的学习，普遍获得深刻的教育”。
（二）舆论监督
新中国成立后，党和政府通过一系列措施加强对图书出版工作的领导，改进与发展人民的图书出版事业。加强党的集中统一领导方面，全国出版事业形成以党委制和党组制为主要特征的党的集中统一领导体制；中央和地方出版行政管理体系方面，探索中央集中统一领导和地方适度分权；政企关系方面，推行行政管理部门对于国营和公私合营出版企业的领导分工，由行政管理部门直接管理出版企业的生产经营活动并推动其走向企业化经营，各级党委负责出版企业的编辑业务和干部工作；行业内部分工协作关系方面，实行出版、印刷和发行三大环节的分工合作，以及出版企业的专业分工；内部管理体制方面，以人民出版社建立的内部管理体制为榜样向其他出版社推广；社会监督机制方面，形成以读者来信为主的读者监督和书刊评介为主的舆论监督两种主要方式。这些举措，构建了新中国成立初期图书出版管理体制的基本框架，为推动人民出版事业的快速发展奠定了坚实基础，其中坚持党的领导、专业分工、内部管理体制以及社会监督等方面的基本原则至今仍然发挥着重要作用，对我国图书出版管理体制产生了重大而深远的影响。
［作者简介］周蔚华，经济学博士，研究员，中国人民大学新闻与社会发展研究中心；教授，中国人民大学新闻学院。张艳彬，博士研究生，中国人民大学新闻学院。
*本文为国家社会科学基金重大项目“当代中国图书出版史”（19ZDA335）的阶段性研究成果。
本文发表在《当代中国史研究》2023年第6期，注释从略，引用请参考原文。