□侯博江苏师范大学公共管理与社会学院副教授
食品安全风险社会共治的必要性
据世界卫生组织估计，全球每年约222万人死于水源性或食源性腹泻。中国的情况更加不容乐观，三聚氰胺奶粉、苏丹红咸鸭蛋、病猪死猪等进入市场，由此引起超过5万中国人生病或死亡。当前，中国的食品安全风险存在于食品供应链的不同生产环节，食品安全风险与由此引发的安全事件已成为中国最大的社会风险之一。
作为一个国际性难题，食品安全事件产生的原因错综复杂，虽然一部分学者认为这些当代食品安全风险是食品生产技术风险不断增加的体现，但许多学者则将其视为我们需要完善传统监管实践的警示。随着新型食品安全风险不断显现且与传统风险叠加，风险的复杂性促成科学技术、政治和公众间需要形成一种新的沟通与治理方式。
当前，专业执法人员及检测分析设备等方面的短缺是阻碍中国食品监管工作效率的一个严重问题，根据国家市场监督管理总局2020年统计数据显示，中国食品生产经营主体达1500万家，面对如此数量庞大的监管目标，从事食品监管执法的长期员工却不足20万。这极大地限制了食品安全社会共治的治理效能，进而严重制约了食品安全治理体系现代化的建设进程，所以，从单一的政府管理模式走向食品安全社会共治模式是必然选择。
食品安全风险社会共治的理论内涵
食品安全风险社会共治是在传统意识形态中由政府负责制定和实施食品风险监管政策的做法受到了越来越多的批评和质疑的背景下产生的，其理论发展就是要回应中国当下特定的食品安全风险治理困境。食品安全在效用、消费和收益上分别具有不可分割性、不排他性以及非竞争性。因此，食品安全具有典型的公共物品属性。但是，食品安全问题又具有技术性和社会性相互交织在一起的特点，使得单凭政府力量难以化解种种复杂难测的食品安全风险，也显然无法完全应对至此导致的种种社会矛盾。
2013年，时任国务院副总理汪洋提出了具有混合形态治理特征的食品安全社会共治内涵，即在法治保障下政府监管、企业自律、社会和公众协同参与的概念框架。作为较早从事食品安全风险治理研究的中国学者吴林海等人在大量文献梳理和实证研究的基础上，将食品安全风险社会共治界定为政府、企业和社会等多元主体，在法律的框架下实现最优的食品安全保障水平和最大化的社会利益混合形态治理模式。该治理模式下多元主体间的合作策略采取的是政府监管、社会监督、市场激励、技术治理、信息发布等多种类别的组合。
与此同时，在中国特色的分散化、小规模的食品生产经营方式等的治理生态下，社会共治的食品安全治理体系还应是一个开放的、具有协同合作精神的治理系统。该系统是以法治保障为前提，在顶层设计上，中央及地方政府把拥有不同资源禀赋优势的政府力量、社会力量和市场力量统合成一个拥有保障最优的食品安全水平共同目标。既有效协同共治又合理分工的食品安全治理体系，也具有食品安全治理主体的多元性、食品安全治理结构的网络化、食品安全治理效能的多赢性、食品安全治理策略的多样性等基本特征。
食品安全风险社会共治的实现路径
实践中公共问题的治理路径通常被归为三种模式，即以政府治理为主的多层治理模式、以市场为主的市场治理模式，以及介于多层与市场之间的混合治理模式。食品安全风险的技术性、社会性和公共性相互交织决定了食品安全治理的艰巨性和复杂性，因此，建立混合治理模式就成为食品安全风险治理的可行途径。
在混合治理路径中，政府与食品企业的互补共治组合首先是食品安全风险社会共治的基本路径。但鉴于当前中国食品安全监管行政资源短缺和行业集中度低的基本国情，使得单纯依靠政府和企业间的合作和互动实现食品安全风险有效治理存在现实制约，且近年来频发的食品安全事件已严重打击了消费者对食品质量安全的信心，导致政府公信力严重不足已经引发信任危机。所以，在构建食品安全风险社会共治的混合治理路径时，政府和社会间的互信就构成了构建共治格局的前提。
在相对无限的食品安全监管对象与有限的安全监管资源之间基本矛盾日益深化的背景下，食品安全风险社会共治以健康为目标能够吸纳企业、公众和社会组织，强调自主管理的社会共治网络运行机制，从而达到协同效应。与此同时，食品安全风险的复杂特性也使得食品安全风险治理需要一个多主体多中心的质量管理体系，包括信息链、制度链与产品链在多主体间的协同。所以，政府、市场和社会间的协同共治路径是食品安全治理体系中社会共治的核心内涵体现。概而论之该体系下食品安全风险社会共治格局的构建是以互补共治组合为治理基础，以互信共治建构为治理前提，以协同共治模式为关键手段，以提高食品安全风险治理绩效为价值诉求，对实现食品安全善治、增进公共福祉具有重要的理论和现实价值。
有效社会共治的反思
在政治现代化的深刻变革中，食品安全治理体系现代化是国家治理体系现代化的重要构成内容。从政府一元单向治理向多元主体共同治理的结构性转变是积极的，可推动更直接的民主和更有效的决策进程。但还需要清醒地认识到，由于现阶段我国现代社会尚未发育成熟，多元治理主体介入后，中国食品安全的社会共治在实践建构上可能会面临诸如社会共治中多元主体对于食品安全风险治理成本的分摊比重问题、社会共治下的食品安全问题的责任归属划定问题、社会共治的参与主体规模往往与食品安全治理效率成反比等诸多难题。当然，这些责任困境、理性困境、效率困境等的存在，不管是理论上还是实践中，绝不意味着要否定当代食品安全治理体系现代化转型的巨大价值。食品安全风险社会共治已经成为应对当前全球食品安全风险和挑战的倡导模式，只是社会共治在中国食品安全治理实践中的困境破解，可能尤其需要重视跨界合作治理的问题。
由于食品安全问题的成因具有复杂性、多样性，往往是因为技术性、社会性和区域性等多种因素交织且不断发展变化，使得食品安全风险治理成为一个典型的跨界问题。因此，需要在平衡政府、企业和社会（社会组织、公众等）等各个治理主体利益与责任的前提下，重视研究社会共治体系中多元化的治理主体如何跨越原有的主体、地域、空间的界别限制，通过信息、资源、行动以及能力的互通与共享等手段，以较低的治理成本和公开、透明、灵活的方式来保障最优的食品安全水平。作为社会共治高级形式或者可视为社会共治的深化发展，跨界合作治理将不同时空的政府、市场、社会三方及其相互关系有机连接整合起来，是解决好包括食品安全风险治理在内的绝大多数公共问题的一个理论前提和思想工具。此外，政府、企业和社会力量在进行食品安全风险共同治理的同时，也不应忽视心理资本在其决策过程中的作用，如果政府、企业和社会不断培育希望、信心、韧性和乐观等积极的心理资本，可以预见，未来食品安全风险治理将能实现巨大成效。
（本文是2020年国家社科重大项目“食品安全风险社会共治与跨界合作治理机制研究”阶段性成果，项目编号：20&ZD117）