文/意见领袖专栏作家施懿宸金蕾李卓潼
公园城市概念的提出与发展
（一）公园城市的概念与内涵
（二）公园城市发展的政策支持
二、公园城市建设机制——以成都市天府新区为例
从城市层面的整体发展来看，天府新区于2011年5月国务院发布《关于成渝经济区区域规划的批复》后便开始规划建设。规划初期便对整片区域进行了自然状况摸底，完成土地承能力评价、生态能力和水资源承载力评价，明确划定了生态保护区以及非建设用地。自习近平总书记2018年2月首次提出要将天府新区规划好建设好，突出其公园城市特点时起，三年来，天府新区在理论上不断深化公园城市理论框架探究，在实践上加速推进公园城市建设，已经形成了一个可见、可知、可感的初步形态，确定了产城融合的设计规划路线，并在不断实践探索中总结了公园城市“1436”的总体思路和四大核心框架体系。
（一）“1436”总体思路
根据《天府新区公园城市规划建设白皮书》，天府新区公园城市建设总体思路为“1个发展范式、4个基本遵循、3个实践路径、6个价值目标”。其中，“1个发展范式”是指“整个城市是一个大公园，老百姓走出来就像在自己家里的花园一样”的生活场景，它是公园城市建设的根本遵循，既强调了城市的公园式空间布局，又突出了公园城市的便捷舒适性和共建共享的特点。“4个基本遵循”是指公园城市建设需要依照的理论思想，包括习近平生态文明思想、以人民为中心的发展思想、新发展理念和“一尊重五统筹”的城市工作总体思路。依照上述要求，天府新区提出了强化生态属性、优化空间属性和提升公共属性的“3个实践途径”，以及涵盖了生态、美学、人文、经济、生活和社会的六大“价值目标”。
（二）四大核心体系
1、规划体系
（1）城市特色
天府新区按照“一个城市组团就是一个产业功能区”，“一个产业功能区就是若干城市新型社区”的理念完善产业生态链，构筑产业生态圈，并设计了组团式分布布局。天府新区被划分成三部分——50.3平方公里的天府总部商务区，132平方公里的成都科学城，140平方公里的天府文创城，分别聚焦商务，科技与文创旅游。规划制定了严格的“三线”，人口总量控制上限为165万人，生态控制线为70.1%，城市开发边界为168.5平方公里。天府新区为压缩生产空间，城乡产业用地规划只占城乡建设用地的20.6%；为调优生活空间，城乡居住用地占城乡建设用地比重为34.1%；为扩大生态空间，蓝绿空间比例需达到70.1%。
（2）生态保护
规划强调要保留自然本底，严守自然保护地、生态敏感区，以及综合各种自然要素，构建山水林田湖城为一体的公园城市。依托生态资源禀赋优势，天府新区规划加强自然保护区、自然公园建设，以及大力开展生物多样性保护工作。其中龙泉山森林公园项目计划打造1000亩国家储备林，发展熊猫文化产业园，以及开发自然风光旅游景点。在保护生态的同时，要求落实污染防控措施和加强监督管理工作，以对自然生态系统最低程度破坏方式建设公园城市，最大限度发挥生态价值。
（3）绿色发展
成都天府新区的区域总体定位为我国西部地区的核心增长极和科技创新高地，因此主要聚集高新技术产业。这里坚持生态优先绿色发展战略，推动创新驱动的绿色产业体系建设，构建环保产业生态圈。为了实现定位目标，天府新区引入负面清单，限制“高污染高耗能”企业入驻，严格控制企业准入标准。同时鼓励高增值低碳排产业的发展，如总部经济、城市综合运营、文化旅游、人工智能、现代物流等产业。同时天府新区构建“1+3+N”的高质量现代产业体系，以最大化其经济价值。
图1：“1+3+N”现代产业体系
另外天府新区推出创新创造的绿色发展机制，掀起公园城市减排热潮，例如推出碳惠天府。这是一款结合成都公园城市优势和减碳目标，通过不同场景个人积分模式，激发公众自愿参与减排活动的小程序。用户以个人为单位，可通过使用新能源汽车，以公共交通或者步行代替驾车的方式获得积分。积分进入个人账户后，可投送参与生物多样性和湿地保护行动计划以及兑换绿色产品，进而形成一个减排固碳良性循环。
（4）公共服务
天府新区按照职住平衡、产城融合思路，力求实现现代产业、现代生活、现代都市“三位一体”协调发展。同时实践“15分钟生活圈”理念，通过合理的城市规划布局，增强各公共场所可达性。由此减少人们对机动车依赖，促进减少交通领域碳排放。
在天府新区的绿色网络中，综合游憩绿道体系作为核心骨架部分承担着串联各要素的功能，被称作覆盖全域的“绿脉”。它是专为步行或者自行车等非机动车通行设计的交通系统，串联起天府新区境内的生态区、公园、小游园、微绿地，规划修建1.69万公里，分为区域绿道、城区绿道和社区绿道三级，建成后将成为全国最长的城市绿道慢行系统。
（5）基础设施
在传统城市基础设施配套完整的基础上，公园城市还充分利用城市绿地和大面积水体区域，利用绿地渗水净水、湖泊蓄水功能，实现雨洪综合利用。天府新区推广“中水+湿地”模式，即使用附近污水厂达标处理中水打造湿地。一方面拓展城市水循环环节，达到节水节能目的；另一方面完善城市生态系统结构功能，通过湖、湿地、溪流等系统完成对雨水的渗、滞、蓄、净、用、排等过程，防止极端天气对城市造成负面影响。
在控制大气污染和碳排放方面，天府新区限制高排放企业进入。在《关于开展公园城市建设推进城市高质量发展的指导意见》中，强调要大力发展城市绿色交通，推广新能源车的使用，完善公园城市充电桩和公共交通系统网络建设。并强调要建设畅通、连续的自行车道和人行道，构建综合多维的立体交通系统。另外，规划建设清洁低碳的能源体系，实施清洁能源代替工程，加强污水再回收利用，并指出市政建设优先选用节能、节水认证产品。
2、空间体系
空间体系是公园城市建设的模式指引和管理划分单元，反映了公园城市的空间布局理念。天府新区构建了“城镇组团、公园片区、公园社区、公园街区”四级空间体系，每级体系的发展建设侧重点和衡量指标都有所不同。
公园城市与传统城市空间布局上有较大差别，提倡将生产区域和生活区域融合，形成一个组团就是一个功能区的布局，组团内兼具完整的公共服务、基础设施、娱乐游玩和生产生活全部场景。为实现职住平衡目标，天府新区合理分配产业用地和生活用地。同时力求维护生态底色，打开城市边界，引绿入城，打破公园以孤岛形态存在于城市的格局，呈现处处见绿的城市景象。并鼓励集约高效利用资源，运用智能化信息技术来规划废气废水以及固体废弃物统一集中处理路线，并在能源供给和城市交通上体现低碳智慧建设思路。城乡融合发展模式也是公园城市空间布局理念之一，将生态田园风光纳入公园城市生态体系中，并以蜀地特色文化为基础，充分利用乡村生态价值，创造经济增长新模式。
3、支撑体系
支撑体系是公园城市建设的技术支持和人才培养体系。在天府新区发展建设中成立了全国首个公园城市研究院，并建立“5+3+10+100”的高水平智库团队，包括总师、专设机构、一流高校及研究院所和国内外顶尖设计团队。公园城市研究院还联合多个研究机构包括清华大学、同济大学、国家发改委城市和小城镇发展中心、联合国人居署等开展重大课题研究，为公园城市规划建设管理提供理论支持。
4、指数体系
指数体系是公园城市建设的目标导向和成效评价体系。在实践探索中，天府新区不断完善指数体系框架，提炼、总结、深化形成了“1-5-15”的《公园城市指数（框架体系）》，其中包含一个目标、五大领域和十五个指数。一个目标是指创建和谐美丽充满活力的永续城市，五大领域分别为和谐共生、品质生活、绿色发展、文化传扬和现代治理，每个主题包含三个指数共同组成含有十五个指数的指数框架体系。在指数体系的指引下，天府新区将建成低碳智慧、和谐多元的可持续发展新型城市。
三、公园城市建设的可持续意义
公园城市作为一种新型城市发展模式，其优势能够从多方面得到体现。尤其在全球气候变化加剧，我国提出双碳目标背景下，公园城市顺应时代发展包含许多有价值的可持续发展理念。它在维护生态平衡、发挥生态价值方面具有较大优势，同时能够刺激绿色产业发展，促进城市经济转型，向公众传递绿色低碳生活理念，打造全民参与的节能减排社会环境。
（一）绿水青山的生态价值
公园城市深刻把握大生态与大安全的内在逻辑，探索了一条生态优先、安全永续、绿色发展新路子，构建出山水林田湖城生命共同体。其对于人口密度、绿色覆盖率都有一定的要求。公园城市强调处处见绿，建设中除了打造大面积绿地公园，还强调微绿地、生态区以及生态湿地场景构建。这些举措都增加了城市的碳排自吸收，拓展了城市的雨洪收集处理环节，增强了城市的生态自我调节功能。
公园城市还不断探索低碳节能发展新模式，在各种场景中融入低碳发展理念。鼓励引入绿色建筑，改进能源系统大规模使用新能源，并通过外形设计和建材选用降低建筑能耗；增加充电桩修建，引导大众购买驾驶新能源车；促进电能替代项目建设，最大力度实现节能减排目标。
（二）绿色低碳的经济价值
高水平生态环境保护行动是高质量经济发展的助推剂。公园城市贯彻绿水青山就是金山银山理念，注重环境治理、生态保护，并发掘生态价值和新的经济增长点，不断提高生态价值转化水平。构建出轻松惬意的消费场景、绿色便捷的生活场景和优美舒适自然的工作环境，能够创造新的绿色消费模式，并且吸引人才，提高劳动力素质，增加人均产值。同时公园城市理念倡导绿色低碳的产业结构，淘汰高消耗高排放业态，倡导高效绿色的经济增长模式，进而促进城市经济转型。
（三）和谐共享的社会价值
公园城市建设坚持以人民为中心，推进城市治理和社区发展，打造共建共治共享新格局，体现“构建人类命运共同体”的中国担当。整体上打造完善的社区组织体系，能够便于开展社区绿化行动，社区邻里协商会等。同时注重国际化社区的建设与治理，开展多类世界文明交流互鉴活动。
（四）健康宜人的生活价值
公园城市致力于让市民在生态中享受生活，在公园中享有服务，着力优化绿色公共服务供给，构建简约适度、绿色低碳、健康优雅的生活方式，形成自然，和谐，关爱的居住场景。同时科学布局高品质的生活圈，高水平配置基本公共服务设施。此外，力求建立普惠公平的公共服务体系，聚焦人群特征进行精准配套。
（五）诗意栖居的美学价值
公园城市以城市设计为先导，加强对城市形态、色彩风貌、夜景照面等方面的规划管控，并追求引领潮流。公园城市中大面积加入自然元素，能够增加城市景观层次和丰富度，创造新的城市风貌。在山水林田之境中，融入自然韵味，彰显各自然要素间的和谐之美，能够带给居民极致的审美体验，舒畅心灵，放慢城市生活节奏，丰富人们的精神世界。
（六）以文化人的人文价值
公园城市的建设也致力于弘扬中华文明，坚持文化自信，发展当地文化，构建体现自然禀赋，生活情趣，人文精神的公园城市文化识别体系，同时彰显出优雅时尚的城市文化。传统地域文化方面，要求保留历史根脉和重要文化遗址。同时创造新的文化符号，如建设体现公园城市特色的地标性生态景观，增强居民的城市认同和凸显城市魅力。
四、公园城市建设问题及不足
作为可持续发展城市新范式，成都市公园城市不断建设完善。但目前公园城市建设处于起步探索阶段，有一些问题还值得探讨。
（一）天府新区公园城市建设经验参考有限
由于公园城市与传统城市的形态有很大不同，改造或者开发需要足够的资金支持，建设周期和回报周期也都较长。我国各地区发展不平衡，对于还处在工业发展阶段的地区，公园城市的落地具有一定挑战性。并且部分城市受到自然条件和空间的限制，难以达到各种要素齐全、绿化覆盖率达高水准、人口密度适宜的水平。
现有的公园城市建设案例，如天府新区，其经验难以直接运用到老城区的改造中。成都天府新区属于新开发区域，相对于从无到有的新城区建设，老城区的改造面临更多挑战。老城区的空间布局已成定局，如何开放更多共享空间，注入绿色底色，修复城市生态环境，以及进行能源系统改造、排水蓄水和污水处理系统改造都值得更深入的研究。
（二）公园城市评估体系缺乏具体指标
目前，天府新区基于实践总结开创性得形成了公园城市指数框架体系，有利于明确公园城市具体工作如何系统开展。但其目前还处于初步阶段，仅有体系框架，没有确定具体的数据指标。因此缺乏对公园城市建设各个阶段效果进行评估的量化数据，以及反馈和激励机制，容易出现投资效率低、局部问题局部解决和问题显现滞后的问题。
（四）组团空间布局容易引发交通拥堵问题
组团布局有利于同型产业高度聚集，提高生产效率，产生规模经济效益。但同时组团之间和组团与外部通行对主干道的依赖性过强，公众可选择的通行路线比较单一，容易造成主干道拥堵情况。例如天府新区三大功能组团目前包含了大量办公楼群。而天府新区位于成都南部，与主城区有一定距离。在多数办公人员未迁居此地情况下，最便捷的路线是选择贯穿成都南北的天府大道。大部分天府新区的工作人员上下班会通过此主干道，这带来了道路的严重拥堵问题。
（五）城市绿道配套设施亟待完善
绿道串联起城市中的绿色空间，作为城市慢性系统，具有生态休闲意义。但目前公园城市绿道设计未考虑到一些特殊的人群需要。绿道上未设计盲道，常有自行车等非机动车行驶，这对于盲人群体存在较大安全隐患。其次，设计建设中容易忽视绿道旁基础设施建设，比如路段标识不清、配套座椅偏少和公厕相距远等都是常出现的问题。
（六）生态景观方面重建设轻管理
五、对于未来我国公园城市建设的建议
（一）始终将绿色低碳作为新型城市建设重点
公园城市作为一种新型发展模式在节能减排方面具有较大优势。其他城市如要借鉴公园城市模式不应是照搬照套，而应该因地制宜，把绿色低碳、突出生态价值和“以人为本”作为出发点，吸收成都天府新区将自然与城市完美结合的经验，走出自己的特色。城市不应该成为人类生存发展的累赘，而是辅助人类社会更有序运行的工具。想要走出城市病困境，不应指望通过从前的模板再制造一个更庞大的钢筋混泥土体，而是转变思路以可持续发展的经济增长模式来建设城市。
（二）善用绿色金融产品助力公园城市建设
（三）加快公园城市量化指标设计
现已发布的公园城市指数体系框架较为系统，涵盖了品质生活、和谐共生、绿色发展、文化传扬和现代治理五个领域，融入了ESG理念，即包含了对环境、社会和治理多方面的考量。下一步应该加快对量化指标的设计，例如绿色发展领域的绿色低碳指数可以加入绿色建筑、绿色交通、绿色产业和绿植种植等领域对减碳的贡献数据。另外还可以结合不同领域指数形成综合性指数，实现对公园城市整体发展情况的综合评价。
（四）多角度解决道路拥堵问题
（五）统筹规划构建丰富生态景致
参考文献：
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[1]根据《成都市美丽宜居公园城市建设条例》中对“公园城市”的定义。
(本文作者介绍：中央财经大学绿色金融国际研究院副院长，长三角绿色价值投资研究院院长，讲座教授，绿色金融产品创新实验室负责人)