对于历经了10年探索的国资管理体制变革历程来说，这是一个激动人心的时刻
和北京许多大机关的高院深宅不同，中共中央企业工作委员会（以下简称中央企业工委）的院落是简洁透明的。它不设围墙，四周只有一圈铁栏杆；站在车水马龙的安定门外大街上，透过一人多高的栏杆，可以清晰地看见约开外一片空地上那座17层的办公塔楼，白底红字的“中共中央企业工作委员会”和白底黑字的“国有企业监事会工作办公室”的牌子分挂在大门两边。如果你移步换景，视线还能从大门旁哨兵穿过，看见门厅内一块长方形的深红色绒质照壁上，隐约有20个字——“廉洁勤政，务实高效，开拓进取，中央放心，企业欢迎”。
不过，大街上来来往往的行人，却很少有人注意这个专司“对中央管理的国有企业的党的工作、领导班子和监管工作实行统一管理”之责的中共中央派出机构。自1998年7月成立以来，这个机构曾定名为中央大企业工委，后又于1999年更名为中央企业工委。虽然该机构设置“规格”甚高，由国务院副总理吴邦国亲任书记，但一向行事低调。不仅互联网上难以查询，甚至很少有人知道它具体设址于何处。
有消息表明，框架初定之后，春节前夕，筹建国资委的具体工作部署已经开始着手。因事涉人事变迁太过敏感，一切计划都在“绝密”的氛围内进行，“两会”时才会现出端倪。
改制三策
来自各方面的专家学者对国资管理体制改革的研究成为上层决策的先导和参考。
国资委成立事关重大，涉及企业工委、经贸委、财政部等多个部门的拆分与归并，其机构设置、职能、人员安排和未来的管理模式等一整套设计绝非易事。早在上层作出决策之前，来自各方面的专家学者对国资管理体制改革的研究便成为决策者的参考。
正是这些研究，为未来中国的国有资产管理体制勾勒出一个日渐清晰的轮廓。
据《财经》了解，目前关于国资管理模式的设计，有来自三个方面的研究。
一是以国务院体改办经济体制与管理研究所党委书记、副所长李保民为首的“创建国有资产管理新体制”课题组，该课题组成立于2001年12月28日，其课题报告为十六大报告国资改制的内容提供了最直接的建议；
二是由国务院发展研究中心企业所所长陈小洪、副所长张文魁负责的“国有资产管理体制研究”课题组，这是国务院交办的任务，国务院明示报告要细到“可操作性”的层次；
此外，长期以来作为政府中对国有企业管理最多的部门，国家经贸委也不愿意在这样的重大变革之期丧失发言权，亦拟定了国资委组建的方案上报中央。
据了解，在这几份报告中，体改办的报告主要服务于十六大，没有太多涉及国资委如何设置、管理范围等具体问题，字数不过万字。国研中心的方案因有“可操作性”的要求，因此较为详实；与国研中心的方案相比，经贸委方案的最大不同在于：国研中心在考虑中国目前国情的条件下，提出由于国资委的职能中需以管人为核心，因此，应由以往在具体操作中管人的部门——中央企业工委为主组建国资委。而国家经贸委则希望能够以自己为主进行组建工作。世行的报告则偏重于介绍国际经验并提出结论性意见。据内部消息，世行报告中基于国际经验而提出的对中国未来国资体制的建议得到了上层的重视和首肯。
1月14日，世界银行和国务院发展研究中心联合举办了“国有企业中国家股权的管理：十六大以后的改革议程”国际研讨会。此次会上，国研中心的报告和世行报告首次公布。由于此次研讨会涉及未来国资委如何成立以及国有资产管理体系如何构架等多项操作性内容，吸引了不少地方政府高层官员参与会议，以至于国研中心副主任鲁志强在拿到与会人员名单后戏称：“这几乎是一个小型的全国经贸工作会议。”
国资委机构设置方案的定局，可以说是国有资产管理体制改革在操作层面迈出坚实一步。但从另一方面来讲，这也仅仅是第一步。在机构设置之后，还有诸多现实的问题需要梳理和解决：新的资产管理体制到底如何运作？国家可以有效地治理多少国有企业？国有企业的主要目标应当是什么？国有资产管理机构的特点应当是什么？它应当如何运作？第二层次的股东应当起什么作用？……
面对如此众多问题，对中国改革而言，解题绝非一日之功。
“分家”难题
新国有资产管理机构的首要任务便是在中央政府和地方政府之间合理和公平地划分资产。“光这些事就够新国资机构忙上一年了”。
其实，早在国资委机构定局之先，从一些地方先行的做法中便可一窥国资委机构规格之高，以及其与企业工委之间的密切关系。
1月14日，在国研中心与世行举办的国资问题国际研讨会上，《财经》记者邂逅了宁夏回族自治区副主席马锡广。马称不久后将卸去副主席之职，专司自治区企业工委书记及国资委主任，由此亦可见地方对未来国资机构的重视。
企业工委归并入国资委，随之而来的问题便是企业工委负责管理的近190家国有大中型企业会不会随之纳入国资委管理，进而这会不会成为中央政府与地方政府划分履行出资人职责的界线？
这正是十六大报告提及的国资管理体制改革的一项重要内容。十六大报告中明确提出要由中央和地方政府分级履行国有资产出资人职能，这意味着中央政府和地方政府必须坐下来，算一算到底哪些资产归中央政府，哪些资产归地方政府。
在多年泛泛的“国有资产属全体人民所有”之后，如今中央和地方不可避免地面对着一个“分家”格局——新国有资产管理机构的首要任务便是：在中央政府和地方政府之间合理和公平地划分资产。
这一任务过于复杂和庞大。世界银行国企问题专家张春霖直言：“光这些事就够新国资机构忙上一年了。”
不过，早在国资委机构确定之前，国务院体改办经济体制与管理研究所党委书记、副所长李保民就曾对媒体表示，这个问题原则是很清楚的，可将由企业工委及中组部任命干部的近190家大中型企业划归国家的国资委履行出资人职责，其余则归地方履行出资人职责。李保民认为随着企业工委的并入，这些大中型企业一下就划过来了，操作起来非常简单，不会出现中央和地方坐下来重新评估、划分资产范围的情况。
但国研中心专家张军扩认为，中央政府与地方政府之间划分资产一定要考虑地区之间的利益平衡问题。目前我国的现状是，国有资产在各地区之间的分布格局很不平衡。如果简单按照现在谁管理谁就享有所有者权益，显然有失公允。不仅不利于缩小地区差距，而且会造成社会不稳定。从现实的角度看，平衡地区间利益关系有两种途径，一种是通过对存量的调整求得大体平衡；二是通过增量调整进行平衡。但究竟如何调整，如何保障地区之间在国有资产分布上的大体公平，是一个很难解决的问题。绝对的公平不可能，但大体的调整和平衡还是必要的。
在世行专家张春霖看来，十六大报告中的内容已经确定了划分的标准。按照十六大报告，由中央政府代表国家履行出资人职责的企业可分为三类，即：关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源。至于其具体内涵是什么，张春霖认为：“报告表述得不是很具体，但只有这样才更容易达成共识。具体到一个城市，该留哪些、放哪些企业，需要一一说清楚。这是很细致的工作，是省不了的。这项工作同时涉及中央和各地方关系的总体格局，一定是一个非常实际的平衡过程。”
按这种理解，意味着全国18万家国有企业涉及具体利害关系的，可能需要一对一的谈判。张春霖认为，按目前划分标准，17万家国有中小企业中，绝大多数都可以留给地方政府履行出资人职责。
将要成立的国资委在“分家”时还必须直面另一个现实问题：目前由中央企业工委管理的近190家国有企业中只有一部分属于战略性国有企业，还有相当一部分原属1998年政府机构改革前的冶金部等九大专业部委，这些专业部委撤消后，其属下的国有企业并未下放地方，而是交由企业工委管理。这些企业有相当一部分不应纳入国家国资委长期的管理范围。
另一个与之方向恰恰相反的问题是，在中央管理的近190家之外的企业，由地方政府履行出资人职责，中央是不是就完全不“管”了？
张文魁认为，在这一问题上十六大报告说的也很含糊，由中央和地方政府分别履行出资人职责，绝不意味着以后中央国资委对曾经下放到地方的国有企业什么都不管，“过去的企业下放到地方是‘分级管理’前提下的下放，不是‘分级所有’前提下的下放。而且，十六大并没有明确说是‘分级所有’，所以，这就存在一个明确地方政府行使产权的边界问题，对于这个问题不应该含糊，否则以后又会造成国有股转让、国有企业改革在失控和刹车之间来回折腾。”张文魅如果说。
“放”、“管”之秘
瑞典、新西兰这些国有资产管理做得较好的国家，无一例外是国有经济比重相对较低。如新西兰的国有企业为16家、瑞典59家、新加坡20家。
2月8日，春节假期后上班的第一天，记者在位于北京东二环边富华大厦内的世界银行中国代表处见到了国企问题专家张春霖。近一年来，他一直致力于国有资产管理体制的研究。如今，随着报告的完成，张春霖的研究基本上告一段落，记者发现有关国资管理的资料已被他很细心地捆扎在一起。下一个课题又将开始了。
张春霖并不知道高层对其报告的看法。“我们尽力做研究，希望能有价值。但报告做完发出去也就不管了。”他说。
张春霖对记者介绍说，他认为他们的报告中比较有价值的地方之一，是根据对国际经验的研究，明确提出国资委的工作重点是“专注于大型国有企业”。这其实也就是说，需要国资委长期管理的企业非常有限，只是那些大企业，其他的就放出去。因此，未来国家对国有资产的管理，其实是“放”与“管”两个任务，而现阶段，放的任务可能比管的任务更具挑战性。“在这方面，很多转轨国家走了弯路，付出了高昂的学费，我们应该尽力避免重犯别人已经犯过的错误。”
其实，如果从中国国企改革的历程来看，允许18.1万家中、小国有企业所有权在短期内实现转变，同时为9000家大型国有企业开发相适应的公司管理体制，应是国企改革逻辑发展的必然结果。1997年的中共第十五次全国代表大会和1999年的中共十五届四中全会，就倡导“抓大放小”、“国有经济的战略性调整”和“有所为，有所不为”。显然，倡导未来的国资管理专注于大企业，与中央既定的“抓大放小”、“有进有退”的原则是相一致的。
国研中心专家张军扩亦同意“放”比“管”更具有挑战性的见解。他表达了一种担忧：对国有企业继续实施“抓大放小”的方针，进行有进有退的调整，仍然是深化国有企业改革面临的重要任务。但是，符合整体利益的方针，不一定也符合地方国有资产管理机构的本部门利益。因为从本部门利益出发，显然是管的企业越多，管的资产越大，其权力也就越大，如果把国有资本从其所管辖的企业撤出，就会缩小国有资产管理机构本部门的权力范围。在这种情况下，如果没有很好的制度安排，他们就很可能利用其权力阻碍调整的过程。
在这方面，俄罗斯和东欧国家可以给我们提供借鉴。在其转轨历程中，为了加强对私有化和股份制改造的管理，独联体及东欧国家普遍建立了国有资产管理部门。如匈牙利于1990年4月成立了“国家财产局”，波兰于1990年7月成立了“所有制改造部”，俄罗斯也先后成立了“国有资产国家管理委员会”和“联邦国防综合体私有化委员会”，其主要任务便是领导私有化工作，以直接向国内外出售国有企业的方式实现私有化。
调准焦距
政资分开的关键：国资委所有权职能单一化和完全商业化。对社会目标的追求应与其他性质的资本一样，要靠政府的一般规则和企业的自愿机制来实现。
在十六大提出要建立“管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”之后，对于未来国资管理机构的职能，各方都认为它应成为国有资产的真正的“出资人”，统管资产、人、事，具体而言就是要把从前分散在财政部、大企业工委或金融工委、国家经贸委、国家计委、劳动部等部门的出资人职能统一起来，转交国资委统一行使。
但是，建立专门行使国家所有权权利的单一政府机构，是不是自然就能实现“政资分离”和“政企分离”的转变呢？恐怕不能这样乐观。在这方面，历史给予了我们太多的路径依赖。
从上个世纪80年代开始，中国国有企业便开始了种种改革探索，从承包经营到减员增效，从公司治理结构到现代企业制度建立，但结果却是每一步都费力颇多却成效不大。其中的关键正在于：尽管在对国企领导业绩考核中，总是高喊国有资产保值增值的目标，但实际上国家所有权职能追求的目标不仅是资本回报的最大化，而是多重目标，国有企业往往不得不过多地强调社会目标——如挽救困境中的公司或落后地区开发，解决社会就业、维护社会稳定等等。
在现实的例证中，国有企业过多地强调社会目标，可能会损毁国家股东的价值。记者曾在采访中获知，上世纪90年代，为完成世纪末脱贫的任务，宁夏回族自治区内几乎所有的大中型企业都被政府赋予了与西海固地区贫困村结对、包村扶贫的任务，为此一些企业不得不腾出岗位来安置来自西海固地区的劳动力。这些劳动力的技术素质几乎为零，结果，包村扶贫造成了企业资源的浪费，加重了企业负担，后来却并没有在西海固地区脱贫进程中起到太有效的作用。
为此，世行报告直言：世界上最好的国有企业都专注于资本的有效利用。“政府有许多社会和政治目标，但在行使其在大型国有企业的所有权时，国家股东应专注于资本回报的最大化。”
张春霖就此进一步解释说，这其中的含义十分清楚：只有国家的所有权职能与其别的职能分离并单一化和完全商业化，即以国有资本回报最大化被作为国家所有者的惟一目标，国有企业才会成为适应融入世界市场的现代市场经济要求的商业化经营实体。他提出具体的建议是，国务院和人大给国资机构定的目标就是实现国有资产的价值最大化，而不用管其他社会问题、就业问题、党的政策的贯彻等等。在一个单一的和商业的目标下，追求资本回报的最大化，来自资本的有效约束也许就可以阻止如今惯常出现的行政干预下的合并和收购交易，那种强迫盈利的国有企业接管亏损企业的旧事将不再重演。
张文魁也认为，单一目标并不意味着国有企业应置社会目标于不顾，而是说对社会目标的追求应与其他性质的资本一样，要靠政府的一般规则和企业的自愿机制来实现。
在追求单一目标的前提下，目前专家们对于国资委职能的预期是：制定国有资产营运战略方针、结构调整方向和投资发展规划，编制国有资产经营预算；选派和更换国有资产营运主体的董事、监事和财务总监；考核国有资产营运主体的营运业绩，决定国有资产营运主体的设立、分立、合并、变更等重大事项。
立规为先
目前国务院一个有关规范国资管理的条例正在制定中。
第一，确定国有资本的控制范围。国有资产目前分布的范围太广，以后肯定要进一步收缩国有资本的控制范围。但是应该由中央政府来决定国有资本不能从哪些领域退出，应该在哪些领域继续保持控制。在此之外，地方政府可以决定所有的退出事宜。
第二，确定国有股转让的规则、程序。中央政府应该制定统一的国有股转让规则、程序，确保国有股转让程序的透明度和竞争性，以防止国有股转让过程中的国有资产流失等问题。
第三，确定国有股转让收入的使用方法。即使地方政府在国有股转让中没有违背统一的规则、程序，中央政府仍然要统一确定国有股转让收入的使用办法。这种收入一般不应该被用于投资，而应该用于补充社保资金的不足、核销呆坏账等。
第四，确定统一的资本预算格式和程序。在新的国有资产管理体制中，资本预算有着重要的地位，应该通过资本预算来约束新国资管理机构、中间层公司、国有资产运营公司的行为。
“除了上述四项内容，中央政府对190家之外的企业不再行使其他权利，地方政府享有高度的产权。一句话，国家国资委必须承担起为国有资产管理定规矩的职能。”张文魁如是说。
经济学家、中国社会科学院经济研究所研究员张卓元作为十六大报告起草组经济组负责人，是国资体制改革设计的重量级人物。他在接受《财经》专访时表示，为了规范国资体制改革，使改革能够比较规范有序地进行，应尽快制定《国有资产法》。鉴于制定法律比较复杂，也较费时，可先由国务院制定行政法规，如国有资产暂行条例等，以利于更好地指导国企改革规范进行，防止刮风式的不规范的“改革改制”。
据悉，目前国务院一个有关规范国资管理的条例正在制定中。可以预计，未来的新国资体制建设，将有别于以往的改革“摸着石头过河”的方式，在法规的约束下自上而下地有序进行。
无疑，这是一条新的路径，同时也是中国改革理念重塑之路。
2：“强势”国资委的用武之地
未来国资管理机构的细节设计和安排，凸现国企建立有效公司治理仍然颇多为难。
“界面”冲突
如果能够严格按照公司治理结构的原则行事，三层架构中的“界面”冲突应可避免。
理论上的设计是清晰的，但在实际操作中，各地的三层模式少有成效显著者。因为在三层架构相互衔接时，会产生一个“界面”，界面上的冲突难以避免。
比如，如果在第一层次不将所有权职能与国家的其他职能分离，第二层的机构在处理与政府关系方面就很难与任何其他国有企业有所区别。由于第二层为第一层机构所有，假如新设立的第一层机构凭借其控制地位对下属企业甚至再下一级企业的具体经营事务进行干预，那么就很容易出现把企业“管死”的问题，情况可能会比没有统一的国有资产管理机构更为糟糕。而如果新的机构对其应该履行的出资人职责履行不够，不全面或不充分，又会出现内部人控制的问题。
上海的实践颇有教益。它在第一层建立了国有资产管理委员会，但这种国有资产管理委员会都是“虚”的。首先，委员会的成员均为党政部门现职负责人，而不是专职独立的专业人员。结果，委员会变得越来越形式化。在有些地方，这一空缺被各种党政机关所填充。例如主管不同部门的政府局、党委组织部、审计局、监察局、总工会以及国有资产管理委员会办公室在第二层和第三层公司行使所有权方面都发挥着作用。
在有些地方，人们把第二层机构称为政府的“漏斗”、“二传手”或“准政府”。现实中它们往往背离了它们本应遵循的路径，有些认为它们应该行使多种职能，包括充任不良资产的仓库以及社会稳定的卫士。有些机构响应政府部门的要求对一些显然不会盈利的项目和企业进行投资；有些成立了“直属子公司”，并牺牲其他子公司的利益向这些公司提供优惠待遇；还有一些机构向子公司征收30％的税后利润，但仍无法弥补其管理费用。
原则上说，新机构对下属企业的管理，应该按照《公司法》赋予出资人的权利进行管理。“这是和公司治理结构的精神相一致的。如果能够严格按照公司治理结构的原则行事，三层架构中的‘界面’冲突应可避免。”张春霖对记者说。
“两层”还是“三层”
国资委会是一个强势部委，权力很大，但也许“用不着太多的人，关键是一要专业，二要专注”。
在“三个层次”的国有资产管理体制中，中间层公司的设立最为关键。目前实践和学界的共识基本上认可三种方式：第一种是将原来的专业部门或行政性公司改造为中间层公司；第二种是完全新设中间层公司；第三种是以原来业已存在的集团公司为依托，将其改造为中间层公司，将原本不属于该集团的其他一些企业划归这个中间层公司管理。1998年国务院进行机构改革和实行政企脱钩、企业重组时，有些大型企业也承担了中间层公司的功能，接收了一些企业。
中间层公司并不是一般的企业，其设计功能不是从事一般企业所从事的生产经营活动，而是代表政府对企业行使国有资产所有权，以国有股股东身份对企业进行控股并对所控股的企业行使控股股东的权利，所以中间层公司基本上属于纯粹控股公司。
中间层公司的设立，对于解决国有企业所有者缺位以及遏制企业内部人控制和财产非法转移等方面会起到积极作用。但是这一模式也存在一些重大弊端——中间层公司政府色彩仍然强烈，它对企业的管理控制常常与公司治理规则发生冲突，因此也有专家提议，构建新的国资管理体制不一定要设立中间层公司。
如果不设立中间层公司，那么“界面”冲突就会在发生在国资委内部。国资委既有政府职责，又有行使股东的商业职能，其内部结构和运作方式不可避免会受到政府行政架构和行政运行方式的影响。张春霖的建议是，国有资产管理机构应当采用商业化和专业化的运作模式。“如果把国有资产管理机构作为直接向国务院总理汇报并接受全国人大的监督的“事业单位”，商业化和专业化的运作模式就比较容易建立。
张春霖的理由是，这样做，国有资产管理机构的薪酬标准可以灵活一些，不一定要受到政府序列中公务员薪酬标准的限制，以便于吸收专业人士。另外必须配备全职工作人员，以确保这些国有资产管理机构是“实的”，而不是像某些地方那样是“虚的”。“国资委要想独立和专业，像私营部门、专业投资机构那样行使自己的所有权职能，就必须从市场上吸引好的人才，公务员的报酬没有吸引力。”张春霖说。
国研中心研究员张军扩建议在国资委内部设立“董事及高管人员提名任命委员会”，按照市场化方式和市场薪金标准面向国内外公开选聘董事和总经理人选，经组织或人事部门审核合格后，派往下属企业。“这样我就可以出高价招聘全世界最的专家来管理这个行业的企业。要得到一流的人才，必须付出一流人才的价格。”他认为还可以通过国有资产管理机构的“审计考核委员会”实施不间断的监督和考核，评价体系要透明公开。发现问题及时处理，年终按照考核标准进行判定，对不合格者进行撤换。
关于国资委的强弱问题，在拟议中很多人就有了定论——它一定会是一个强势机构，因为其权力很大。但有专家估计它会是一个特殊的事业机构，主要的职责不过是两个，一是国有股股东的职责，另一个就是国有股股权出售的职责，这有些类似四大国有商业银行的资产管理公司。“这样国资委用不着太多的人，关键是一要专业，二要专注。”这位专家说。
权力归于董事会
内部消息确认，在世行报告得到高层肯定，而国资委即将组建时，通过董事会的方式管理国有企业、履行出资人职能已成为国资委组建者正在思考的重要内容。
财政部研究所副所长周放生曾参与体改办的“创建国有资产管理新体制”课题组，该课题报告直接为十六大报告中国资管理体制改革内容提供理论支持。做课题期间，周放生曾专赴上海调研，回忆起在上海看到的三层次国资管理架构，以及诸多代表国家行使国有股权益的控股公司，周放生不无感慨地对记者说，上海仪电集团通过董事会实现对子公司的管理，堪称国家对企业行使出资人权责的最佳方案（参见辅文《上海仪电集团：进退之间》。
对麾下众多子公司来说，由行业局翻牌而成的仪电集团很容易走回用行政手段管理下属公司的老路。倘真如此，实际上便意味着国资管理体制改革流于形式。仪电集团董事长张林俭的做法是：严格董事制度，即根据股权结构，从集团公司内部包括各子公司，或者到社会上选择有能力的人担任董事；董事主要对资产负责，而不是对大股东负责。也就是说，在企业具体决策过程中，当企业资产利益与大股东利益发生冲突，如果董事站到大股东利益上作出错误决定，仍需承担相应的责任——尽管其董事身份来自于大股东。
张文魁亦称，出资人通过董事会实现其股东权力，几乎是世界各国管理国有资产惟一有效的方法。
世行的报告在总结了全球范围内国资管理的经验后指出，适当独立的国有企业董事会能有助于企业创造价值，而软弱无力的董事会也许会导致企业在政治干扰面前变得十分脆弱。在现实中，这对于长期以来政资不分、政企难分的中国国有企业而言，无疑更具有警醒意义。
世行报告为此特别提出了具体建议：中国现存的大型国有企业董事会的组成需要在独立观点和国有股股份代表间取得适当的平衡。所有权机构可任命一名或多名董事，而任何“第二层”股东则按股份比例推荐代表。政府董事在增补后，同来自商业或其它行业的合格人士一道任命。外来董事能为企业发展提供独立的观点。
针对中国国情，报告又提出了其他一些值得考虑的“赋予董事会权力”的方案。包括：固定国有企业董事会董事的任期（如三至五年）；国有企业管理必须遵守公司法；通过向战略投资者、机构财务投资者和公众出售国有企业股权，鼓励所有权进一步多样化；要求国有企业董事对因其行为给企业造成的损失承担个人责任；接受全国人大的监督；在法律中将董事对股东的受托责任条文化等等。
为使董事会能够真正发挥作用，世行报告还建议，国有企业有效董事会的建立需要特别注重董事会的组织和程序，以及董事会任命和董事培训。
实际上，有内部消息确认，在世行报告得到高层肯定，而国资委即将组建时，通过董事会的方式管理国有企业、履行出资人职能已成为国资委组建者正在思考的重要内容。
管人之道
管事必须通过管人来实现
如果董事会制度在未来能够真正成为国资委履行出资者职责的惟一手段，对国资委而言，管好董事人选便显得至关重要。
国务院发展研究中心专家张军扩对此进行了非常直白的表述：“管事必须通过管人来实现。”
张文魁对就“管人”的重要性有着同样的认识。他对《财经》说：“国资委主要工作就是管人，具体体现在对国有企业董事的推荐和考核。但不能管到执行人员，就是总经理等其他人，这些人应由董事会去聘用。”
这就是说，对于将要诞生的国资委，“管人”就是通过在股东大会上行使自己作为股东的法定权利，选举董事，并对其履行职务的勤勉程度和业绩进行考核，从而给予相应的激励。
世行国企问题专家张春霖引述了一位瑞典专家的比喻：国资机构选择董事，就像皇帝选择领兵出征的元帅。皇帝给元帅的只是一个目标，比如消灭某某国的军队。如何实现这个目标？要由元帅负责制定战略。在企业，这是董事会的职责。战略制定出来以后，要有人去执行。于是元帅给将军们下令，谁带哪支部队去完成什么任务，真正在战场上和敌人见面的是将军。在企业也是一样，董事会确定了战略之后，具体执行是管理层的事情。这位瑞典专家说，这些原则其实是他从《孙子兵法》学来的。
在这样的制度安排中，对国资委而言，董事的重要性已不言而喻，这一职位实际将成为国资委与企业之间的惟一接口。
现实的操作却不会如设计中这么简单。实际上，对众多国有企业而言，国资委如何找到足够多且有足够水平的董事将是其面对的第一难题。
张军扩对此提出了自己的想法：由国资管理机构面向全社会招聘擅长资产经营的人才，但他们不带有行政级别，只是接受国资管理机构的聘用。同时国资管理机构对这些人设计一个严格的考核、评价体系和对资产运营的透明性要求。
考虑到中国国情，张军扩注意到了“党管干部”在新的国有资产管理体制中的存在的必然性。他认为比较可行的办法就是国资管理机构一个机构两块牌子，或者由中组部设立一个派驻机构。但他同时强调，党委部分的“管人”，只是从政治把关，负责对招聘来的经营人才进行政审等工作。
张春霖则认为：“管人当然也可以继续遵循‘党管干部’的原则，但标准不一样了。比如说，选一位董事，主要看他能不能赚钱，能不能带来资本回报最大化，而不是看他的政治思想水平等等。同样，这个董事犯了错误，没有履行受托义务，要承担个人的法律责任，这和一个党的干部在工作中犯错误也完全不是一个概念了。”
在改革前的体制中，国有资产管理中“管人”方式实际套用的是政府机构的管理方式。
一般而言，与其他政府机构官员一样，国有企业的管理层也是作为党的干部进行“管理”，并按同样的制度给予级别待遇。国有企业“隶属于”或由某级政府“主管”，即意味着由本级政府和党委行使任命、监督、激励和替换厂长经理的权力。如中央企业工委在1999年底时曾明确规定，163户大型企业领导班子交由中央企业工委管理。“其中39户涉及国家安全和国民经济命脉的国有重要骨干企业的领导班子列入中央管理干部的范围。这39户企业的行政领导职务，中央审批后由国务院任命。其他由中央企业工委管理的国有重要骨干企业的领导职务，由中央企业工委审批；这些企业的行政领导职务，中央企业工委审批后由人事部任命。"
这种沿袭于政府机构的人事管理模式事实上不合乎企业内部机制运行的需要。如企业董事长和总经理由同一班子任命，享受同样级别，实际使得二者之间关系复杂。按公司治理结构要求，董事会对总经理的各种约束、监督也随之几乎无法实现。
未来的国资委“管人”势必不能再承接这样的模式。张军扩认为，如果成立新的机构以后仍然沿袭过去那种由组织部门或人事部门考察、然后按照行政方式任命、考核和撤换的办法，那么对现行管理体制的改善效果可能会十分有限。
对这一现状的变革，就必须从行政管理主体着手，进行干部体制改革，实现国有企业经营者从政府官员向企业家的彻底转变。
但从政府官员向企业家转变，恰恰是目前一些地方政府国有资产管理体制改革中的一个难点。辽宁省国有资产管理委员会的周荣强处长曾告诉《财经》，在辽宁省属的一家国有企业集团中，董事长、总经理和监事会主席三人甚至还为各自的级别不同，在公司名录中应当怎样排序争执不下。
张文魁认为，更为重要的问题在于，国有资产的股东代表国资委将资产托付给董事负责，相应地要求董事必须承担受托责任，这是世界各国董事会是否能够发挥作用的根本所在。在瑞典等国资管理先进国家，董事的受托责任已形成一套受托体系，包括一整套的诉讼体系，这些制度是让董事爱护股东资产就如同爱护自己的财产一样的必要保证。而在我国，董事的受托责任如何界定尚无定论，更谈不上受托责任体系。
“中国的改革，总是一个脚先向前走一步。第二只脚再迈出去。”张文魁说。
3：进退之间的上海仪电集团
上海仪电集团以其10年来的改制历程对国资管理的“管”与“放”两个功能进行了生动的诠释。
上海是中国国有资产管理体制改革的前沿阵地（参见《财经》2002年11月20日号《上海：“婆婆”变“老板”》），在创建国资管理的三层架构方面是先行者之一。上海仪电控股（集团）公司在上海市国资管理三层体系中处于第二级。10年来，这家原本亏损累累的国有企业在国有资本退出方面实现了一次漂亮的转身。
1992年，现任上海仪电集团董事长的张林俭当上了上海市仪表电讯工业局局长，其时摆在他面前的局面是：全系统亏损面超过90％，其中账面亏损43％，实际亏损接近100％。资产负债率账面是93％，实际达到了160％，总体上已经资不抵债。
1993年12月，在上海国资管理体制改革的大潮中，仪表电讯工业局翻牌成了仪电集团。在随后的操作中，张林俭将200多家子公司、2000多家孙公司进行“关停并转破卖”。张林俭认为，国有资产和企业已经经营不下去的，就应该让它被动退出。而“关停并转破”需要花钱，仪电集团算过一笔账，一个1500人的中型企业停下来，一次性支出是50万人民币，每年通常性的支出是800万～1000万，主要用于支付离退休人员的各种保障金。
没有上面的资金支持，仪电采取的做法是一部分一部分地调整，把好的资源拿出来用好。“我在资源还没有被吃完的时候，就停下来，不让吃了，用剩余的资产来解决问题。”张林俭如是说。
从“关停并转破”前的17.3万人，到现在的几万人，仪电集团花了几十亿的资金。不让没有效率的国有企业继续消耗资源，是张林俭眼光长远的地方。
在被动退出之外，使仪电集团起死回生更重要的环节在于主动退出——对一些企业的优良资产部分进行民营化。这些年来，仪电集团将一些小企业或企业中具有发展潜力的部分，主动卖给经营者、职工和社会，“谁要就卖给谁”。
张林俭认为自己的目标非常明确：不好的企业“关停并转破”，稍微好一点的卖掉，再好一点的放到上市公司中去。“接下来就是等待。等国家把国有经济的战略布局研究清楚，定下哪些行业进，哪些行业退，这时我的股权都已经证券化了，进退都很方便。”
张林俭称现在仪电集团的目标是把企业从亏变成盈，再从盈利做到净资产收益率达到10％，之后进行重点扶持，等做到15％左右，就把企业卖掉。“母公司现在的业务讲到底就是买卖企业。”
实际上，在上海国有资产管理体制改革过程中，仪电集团这样的二级控股公司获得代表国家对下属企业行使国有股东的权利，无疑是仪电集团能够进行以上操作的关键。据一位曾前往仪电集团调研的专家介绍，在资产处置方面，孙公司的转让出售仪电集团公司自己就可以决策拍板，无需再上报政府有关部门批准。如今，仪电集团中企业总数已减少为目前的子公司八家，孙公司100家；与企业数量减少相反，全集团公司总资产上升150多亿，按财务并表后净资产为40多亿，账面资产负债率下降到了48％。
4：国资管理体制改革宜先定规后行动
这次国有资产管理体制改革牵涉面广，变化大，层次深，涉及部门、地方和一些人的切身利益，有些人可能会从局部利益出发，擅自行动，损害整体和他人利益。因此，这次改革，要求在总结实践经验的基础上，由国家制定法律法规，一切依法办理，严格执法，使改革能够比较规范有序地进行。
中国共产党的十六大提出了深化国有资产管理体制改革的任务。理论界和经济界普遍认为，十六大报告关于改革国有资产管理体制的论述，不仅是今后深化中国经济体制改革的重大任务，也是今后深化中国国有企业改革的突破口，因而是十六大报告的一大亮点。如何推进这次改革，关系重大。笔者认为，当前改革国有资产管理体制，要点之一，是稳步推进，先定规矩后行动，自上而下，有序进行。
牵涉面广，变化大，层次深远的一次改革
其次，目前的国有资产管理体制存在三个问题。一是由中央政府作为国有资产出资人的惟一代表，并由多个部门分割行使出资人职能，所谓“五龙治水”的办法，即计委管立项，经贸委管日常运营，劳动和社会保障部门管劳动与工资，财政部管资产登记和处置，组织人事部门和大型企业工委管经营者任免等，难以对全部国有资产有效行使出资人职责，也难以对国有资产全面负责。二是国有企业相当普遍地存在所有者缺位现象，“内部人控制”比较严重。三是一些地方仍然存在政企不分，政府仍然干预国有企业的生产经营活动，使企业不能很好地自主经营、自负盈亏。因此，必须对现行国有资产管理体制进行改革，完善国有资产管理、监督、营运机制。
十六大报告对改革国有资产管理体制作出了原则性规定，提出在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。这与原来的体制有较大差别。
第一，原来实行的是国家统一所有，分级管理，由国务院代表国家对国有资产行使所有者职能。而新体制实行的是国家所有，由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一。这样做，可以充分发挥中央和地方两个积极性，有利于企业清晰产权，形成多元投资主体和规范的法人治理结构。
为什么要在坚持国家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，这同地方政府代表国家履行出资人职责时享有所有者权益有没有矛盾？
我的理解是，在一般情况下，地方政府代表国家履行出资人职责相当于地方所有，享有所有者权益。但是，在特殊条件下，如发生战争、出现特大自然灾害或国家有特殊需要时，国家对地方履行出资人职责的国有资产有最终所所有权。这有利于加强宏观调控和促进地区经济协调发展。
这里说的地方政府，鉴于目前的管理水平，以包括省、市（地）两级为宜。有的经济学家主张，将要设立的国有资产管理机构应当放在对应的人民代表大会而不应放在国务院和地方政府。主要理由是，国有资产是全民所有的，因此应由人大行使最终所有权。这种主张是不现实的。在现阶段，只有中央政府（国务院）和省、市（地）两级地方政府有能力、有条件代表国家对如此庞大的国有资产履行出资人职责。目前正在对国有经济布局和结构进行战略性调整，资产重组任务十分繁重和复杂。这些事是人大无法有效承担的，硬要人大承担，则要另建立一套管理机构，人为提高管理成本。还要考虑到，中国没有由全国人大方面设立有行政权力的法定机构的传统。比较好的办法还是由人大加强对政府管理的国有资产进行监督，制定好《国有资产法》以规范国有资产管理。
第二，多年来实行的是管资产和管人、管事相分割的体制，容易出现多个部门都可以说自己是所有者的代表，对企业发号施令，而一旦出了问题，又互相推诿，不负责任。新体制实行管资产和管人、管事相结合，权利、义务和责任相平衡，有利于国有资产的保值增值。这一条很重要。以后国有资产管理出问题，包括国有资产严重流失，可以找到一个最终负责的机构，从而有利于建立合理的激励与约束机制。
第三，提出了由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的资产的范围。即关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。根据财政部材料，中国2000年经营性国有资产总量和结构情况如下表：
根据十六大精神，今后，新投资形成的资产，可能实行谁投资谁所有的原则，即哪一级政府投资形成的资产，即归哪一级政府所有。也可能实行对存量国有资产管理的办法，即地方政府投资形成的资产叫地方国有，在一般情况下为地方所有，只在出现特殊情况时，国家可以行使最终所有权。
从以上三点可看出，这次改革将使中国国有资产的管理体制带来较大的变动。
再次，这次改革层次深。国有资产管理体制改革是产权改革，即明晰产权的改革，涉及当事人的基本经济利益，大家都很关心，因而是一轮深层次改革。十六大提出的改革意见就涉及中央政府和省、市（地）两级地方政府的利益，涉及国有企业及其职工的利益，是对许多方面利益关系的调整和完善。
国资管理体制改革为什么要首先立规？
为什么要稳步推进国有资产管理体制改革，先定规矩后行动？
首先，这符合十六大报告的精神。十六大报告在谈到国有资产管理体制改革时，明确提出，“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的体制。”另一处又指出，“各级政府要严格执行国有资产管理法律法规”。
所有这些，都有待法律法规来规范，使改革有章法可依。这其中最重要的是要制定《国有资产法》。鉴于制定法律比较复杂，也较费时，根据过去经验，一些重要法律，由国务院提交人大常委会审议后，一般要经过三次常委会讨论才能通过，因此，可先由国务院制定行政法规，如国有资产暂行条例等，以利于及时推进国有资产管理体制改革。当前，各地国有企业改革正在深入进行，资产重组、产权交易活动不少，所以国有资产管理法规需尽快拟定出台，以便更好地指导国企改革规范进行。
其次，这是完善社会主义市场经济体制的需要。中国社会主义市场经济体制已初步建立。进入新世纪新阶段，深化改革的任务就是要逐步完善这个新体制，为经济发展提供强大的动力。完善新体制，而不是对传统的体制推倒重来，就要着力于制度建设，强调规范和法治。能否说，改革初期各项改革都要摸着石头过河的时期已经过去，我们已确定了社会主义市场经济体制的改革目标，也已明确新体制的基本框架，并积累了丰富的经验。一些国家和地区对国有或公有企业，都是根据法律设立和管理的，有的甚至是一个企业立一个法，依法规范企业的行动。这个做法也值得我们在改革国有资产管理体制时借鉴。今后，我们要继续探索有效的国有资产经营体制和方式，但是，这种探索应是在十六大报告确定的国有资产管理体制的大原则下进行的，是为了更好地完善已经确定的大原则，不是可以随意进行的。按照完善社会主义市场经济体制的要求，考虑到中国是一个发展中的大国，各地经济发展不平衡，管理水平也有较大差异，国有资产管理体制改革要自上而下，有序进行。
十六大报告提出关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。这当中，首先要确定由中央政府代表国家履行出资人职责的国有资产的范围，并先在中央政府设立国有资产管理机构。然后再分别确定省、市（地）两级政府代表国家履行出资人职责的国有资产的范围，设立地方政府的国有资产管理机构。
根据这一设想，地方国有资产管理体制改革在国家有关法规出台和中央政府国有资产管理机构设立后，按照统一部署进行。经批准正在试点的要努力按照十六大精神继续探索和完善，不要随便扩大试点的范围。
再次，这是解放和发展生产力的要求。改革是为了解放和发展社会生产力，促进经济发展。根据十六大报告的精神，这次深化国有资产管理体制改革，要达到以下三个目标：一是进一步搞活国有企业，提高市场竞争力；二是从整体上搞好国有经济，从战略上调整国有经济的布局和结构取得新的进展，增强国有经济的控制力；三是实现国有资产的保值增值。
改革国有资产管理体制，是要提高国有资产的效率。使国有资产向能够发挥自己优势的关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向大型企业集中，而从一般的竞争性行业和中小企业逐步退出。通过出资人到位和加强对国有资产的监管，完善企业的治理，提高企业的效益和市场竞争力。做到了这些，就能实现国有资产保值增值。
在这过程中，无论是资产重组、资产转让，还是出资人行使股东的权力、强化监管职能，都要有法可依，有章可循，不能自行其是，擅自动作，以免影响生产力和经济的顺利发展。历史的经验值得注意。1997年，党的十五大报告提出鼓励带有公有性质的股份合作制的发展。而在报告正式发表前，有的地方闻风而动，按照自己的需要解释股份合作制，有的强迫职工入股，有的折价变卖国有资产，搞得很不规范，遗留问题一大堆。看来，深化国有资产管理体制改革，要很好吸取这一教训，先定规矩再动作，不能再乱刮风，使改革能更好地取得推动生产力发展的实效。
国资管理体制值得进一步研究的问题
第三，国有资产三个层次管理的有效性问题。这几年中国一些地方在国有资产管理体制改革试点中，创造了三个层次管理的经验，即地方政府成立国资委，专司国有资产的管理和保值增值，下设若干个投资公司和控股公司作为商业性公司，专司国有资产的经营，然后由这些公司对企业控股、参股等，这些经验有待进一步完善，不但要保证国有资产的安全，还要不断提高整个国有资产的运营效率。在这三个层次中，国有控股公司如何有效运作，有重要意义。
利用国有控股公司营运国有资本，是一些拥有较多国有企业的市场经济国家如意大利、奥地利、新加坡等地通常做法。如新加坡的淡马锡控股公司是该国最大的国有控股公司，成立于1974年，是财政部的全资注册公司，直接向财政部负责。淡马锡控股公司下辖40多家子公司，这些子公司又分别通过投资建立各自的子(孙)公司，共有几百家。淡马锡控股公司在投资决策、资金使用等方面享有完全的自主权，不受财政部约束，但承担国有资本保值增值责任。它对子公司的管理和控制，是基于产权关系作出的。根据世界银行的一份研究报告，利用国有控股公司对国有资本进行管理的主要好处是：可以缓冲政府干预；有效协调决策、提供战略指导和完善财务纪律；集中稀缺管理人才，提高企业管理水平；可以得到合作的规模效益，如大量采购（参见阿尤布等：《公有制工业企业成功的决定因素》，中国财政经济出版社1987年版）。
这几年中国运用国有控股公司也积累了若干好的经验，例如，对全资或控股子公司行使出资人职责，包括推动企业的资产重组，基于产权的监管防止国有资产的流失和浪费等。今后，可总结我们自己的成功经验，借鉴国外境外的成功做法，完善控股公司这一中间层次的管理。
最后，为了概念的准确，今后凡是国有资产净值，建议一律改称为国有资本，以别于包括资本和负债形成的资产。国有资产的保值增值，实质为国有资本的保值增值。如果不是国有资本的保值增值，而靠借债使国有资产保值增值，就没有什么意义，还会混淆视听。还有，国有控股公司或投资公司经营的是国有资本，不是国有资产。国有资产变现，只要是公平买卖，就不是国有资本的流失，尽管资产是卖出去了，但资本收回了。