作者：蒋清华，法学博士，中南大学法学院副教授；湖南省法学会宪法学研究会常务理事；湖南省人民代表大会制度研究会会员。
说明：本文由“法学学术前沿”公众号2020年5月4日首发，后被人大复印报刊资料公众号、“创壹智库”公众号转载。应北大法律信息网转载要求，笔者将文中有关数据调整到2021年。
如今，政府工作报告是全国人大会议上的一项重头戏。那么，从历史来看，政府工作报告是否每次大会的必备议程？政府工作报告的主标题是否就是“政府工作报告”？政府工作报告是否都由国务院总理来作？对学生提出的这些有趣的小问题，笔者草查资料、略作梳理，以供教学参考并进一步研究。不当之处，敬请批评指正。
一、截至2021年，有11次会议无《政府工作报告》议程
1954年9月20日，第一届全国人大第一次会议通过了新中国第一部宪法。1954年宪法第五十二条规定国务院对全国人大负责并报告工作。
在一届人大一次会议上，政务院总理周恩来于9月23日代表中央人民政府作《政府工作报告》。不过，这时的中央人民政府还不是一届人大一次会议选举产生的国务院，所以，这个政府工作报告议程并非1954年宪法第五十二条的实施结果。1955年、1956年召开的一届全国人大二次、三次会议上，没有安排政府工作报告议程。到了1957年一届人大四次会议上，又出现了政府工作报告议程。
从1954年至2021年，共召开55次全国人大会议，其中，有11次会议未安排政府工作报告议程。
（一）改革开放之前，第一届至第四届全国人大，共召开11次会议，其中，有5次会议未安排政府工作报告议程。
这一期间，政府工作报告的有无，未见明显规律。《政府工作报告汇编（1954-2017）》一书把无专门《政府工作报告》的会议上的五年计划报告、年度国民经济计划报告视为政府工作报告编入。严格来讲，这些报告不是政府工作报告。不过，从这些报告的内容来看，也可以视为广义的政府工作报告。但该书（页284-299）把1960年二届二次会议上时任副总理谭震林作的《为提前实现全国农业发展纲要而奋斗》视为政府工作报告，是否恰当呢，农业工作仅是政府工作中的一项内容。
（二）改革开放之后，1978年五届全国人大一次会议至2021年十三届全国人大四次会议，共44次会议，其中，有6次未安排政府工作报告议程。
这一期间，政府工作报告的有无，体现出一个规律，即五届全国人大五次会议，以及第六、七、八、九届全国人大的第四次会议上都没有安排《政府工作报告》。据陈家刚教授（页243）的解释，是因为这5次会议都有五年计划报告的议程，它取代了《政府工作报告》的位置。按上文笔者的看法，五年计划报告从内容上讲，确实可以视为广义的政府工作报告。而且更重要的是，上述5个五年计划报告都是由总理来作的。但《政府工作报告汇编（1954-2017）》（页826-846）把七届全国人大四次会议上时任国务委员邹家华作的年度国民经济计划报告，而非总理李鹏作的五年计划报告作为政府工作报告编入，应属不妥。第十、十一、十二届全国人大的第四次会议，则既安排了《政府工作报告》议程，也安排了专门的五年规划报告议程。由此，《政府工作报告》正式成为每年全国人大会议的必备议程。
另外，这一期间还有1次会议（1980年五届全国人大三次会议）没有政府工作报告议程。有学者分析，这可能是因为总理人选发生了变化（陈家刚，页243）。即指该次会议接受华国锋辞去国务院总理职务。不过，似也可以在接受辞职议程之前安排总理作政府工作报告（华国锋于1978年2月、1979年6月在一次、二次会议上均作了政府工作报告）。
二、截至2021年，有5次报告的主标题不是“政府工作报告”
这5次分别出现在1978年、1981年、1985年、1989年、1990年，纵跨第五、六、七届全国人大。其中，1978年、1989年和1990年这3次政府工作报告的主标题是号召性的主题式语句，例如，1978年报告的主标题为“团结起来，为建设社会主义的现代化强国而奋斗”；另两次报告的主标题只是中性的短语，例如，1981年报告的主标题为“当前的经济形势和今后经济建设的方针”。这5次报告的标题详见附表2。
大概是由于政府工作报告是一年一度的，很难每年都概括提炼出不重复的新的主题式语句，所以，从1992年起至今，政府工作报告未再设置专门的主标题。
三、每一份《政府工作报告》都由总理来作
从狭义的政府工作报告来看，迄今每一份《政府工作报告》都是由总理亲自向全国人大会议作出的。其中，1988年七届全国人大一次会议上，当时总理一职空缺，代总理李鹏作政府工作报告。
对于可视为广义的政府工作报告的五年计划报告而言，也只有1次不是由总理来作的。即1955年一届全国人大二次会议上，时任国务院副总理兼国家计划委员会主任李富春作《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》。
由总理来作政府工作报告，具有宪法根据。1954年宪法第五十条规定总理领导国务院的工作。1975年宪法未作规定。1978年宪法第三十一条规定总理主持国务院工作。1982年宪法第八十六条规定国务院实行总理负责制。按照学界通说，行政首长负责制的核心要义在于首长对其法定职权范围内的工作有最终决定权，并为之承担全部责任（浦兴祖，页137）。所以，除非是有极为特殊的情况，在全国人大会议上作政府工作报告的，必是国务院总理。
由此想起了教学工作中遇到的提问：既然现行宪法规定了总理负责制、地方各级政府首长负责制，那么，为什么宪法第九十二条、第一百一十条仅规定国务院、地方各级政府对同级人大及其常委会负责并报告工作，而是不规定总理、地方各级政府首长对同级人大及其常委会负责并报告工作呢？
四、小结
从2003年十届全国人大一次会议起，专门的《政府工作报告》正式成为每年全国人大会议的必备议程。从1992年七届全国人大五次会议起，专门的《政府工作报告》不再另起主标题。从1954年一届全国人大一次会议起，《政府工作报告》均由总理来作（其中1次为代总理）。总理在每年全国人大会议上作政府工作报告，是现行宪法第九十二条的生动实施，也构成了对宪法第九十二条具体内涵的制度化阐释。
附表2“政府工作报告”位于副标题的会议一览表
【参考文献和资料】
1.本书编写组：《政府工作报告汇编（1954-2017）》，中国言实出版社2017年版。[出版社网站对该书的介绍附有完整的目录：
2.肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版。
3.浦兴祖主编：《当代中国政治制度》，复旦大学出版社1999年版。
4.陈家刚：《中国根本政治制度的运行轨迹：历届全国人大会议比较研究（1954—2008）》，中国社会科学出版社2019年版。（该书编制了第一至十届全国人大历次会议完整议程，见第143-166页。）