近年来，我国从关爱儿童成长、解决万千家庭实际民生问题、增强教育服务能力的角度，重视与鼓励中小学积极发展学校课后服务。2017年3月，《教育部办公厅关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）首次明确提出“充分发挥中小学校课后服务主渠道作用”。2017年9月，《关于深化教育体制机制改革的意见》将“建立健全课后服务制度，提供丰富多样的课后服务”作为完善义务教育均衡优质发展体制机制重要方面。2018年8月，《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》再次提及要“强化中小学校在课后服务中的主渠道作用，提高学校课后服务能力”。2018年12月，《教育部等九部门关于印发中小学生减负措施的通知》，将“建立弹性离校制度”“支持做好课后服务”列入“减负三十条”。2021年3月教育部印发《义务教育质量评价指南》，将“实现课后服务全覆盖，提高课后服务质量”列入“学校办学质量评价”重要维度。在多重政策驱动下，中小学发展课后服务的重要性与紧迫性不断提升。但对广大义务教育学校而言，学校实际面临较大的课后供给保障缺口与困难。
一、中小学课后服务供给保障的制度困境
保罗·J.迪马乔和沃尔特·W.鲍威尔等制度研究者从行为视角出发，将制度视为一种影响、指导行动者行为与秩序的意义框架，制度困境的产生既受制度结构因素制约，又受制度之下行动者行为选择的影响。当前，我国课后服务供给保障的制度化进程缓慢，广大中小学实际面临较大的供给保障压力。这既受制于现阶段课后保障制度不完善、配套设计不系统的结构性因素，又受课后多主体供给责任不明确的深刻影响。
（一）课后服务保障制度依据亟待完善
教育立法层面，学校课后服务的供给属性、保障内容不明确，学龄儿童的课后保障权益未纳入法律体系。《中华人民共和国教育法》第五十二条规定“国家、社会建立和发展对未成年人进行校外教育的设施。学校及其他教育机构应当同基层群众性自治组织、企业事业组织、社会团体相互配合，加强对未成年人的校外教育工作”，在此提及的是“校外教育”，而对新兴起的“义务教育学校课后服务”领域尚未提及，法律对课后服务供给属性、保障内容的空白，就会造成学校获得保障性条件的依据缺失。
我国《教育法》第五十三条规定“国家鼓励社会团体、社会文化机构及其他社会组织和个人开展有益于受教育者身心健康的社会文化教育活动”。而“社会文化教育活动”在性质上与“课后服务”又存在差别，教育法未对学校课后服务作出相应的规定与说明。课后服务具有社会化托管看护的功能倾向，是社会发展进步过程中，社会为参与职业劳动的双职工家庭提供的一项社会福利性家庭看护帮助，以解放更多社会劳动生产力、服务于社会有序运行和保障儿童健康成长权益。《教育法》作为我国教育发展的根本大法，有待对社会转型发展、学校教育服务功能完善过程中新兴的“课后服务”作出详尽的细则规定。
课后服务的非义务教育属性、准公共服务属性决定了其供给保障主体与功能是多元化的。就主体而言，包括政府、学校、家长、社区的多方参与；就功能而言，课后服务既包括基础性的看护功能，又包括儿童课后个性化发展等功能。其中，基础性看护功能是每一个儿童课后应该享受并获得的基本权益。但当前课后服务政策作为倡议性政策，并未对课后服务的属性、功能、主体责任作出详尽要求与说明，使供给保障的压力层层递增逐渐成为学校的“无限责任”，学校组织运行资源有限，进而导致课后服务功能不健全。
（二）课后服务配套制度缺乏系统设计
我国现阶段课后服务处于发展起步阶段，各地基础性设施、配套、资源存在较大差异，供给保障制度缺乏提供建立规制、组织服务、协调资源、质量监管等系统设计。尤其在经费投入、基础设施、整合资源等核心保障要素层面，我国对现阶段课后服务保障条件的系统性统筹不足。
在我国“省级统筹、以县为主”的教育管理体制机制与不同地区经济发展水平之下，省级指导方案通常赋予各地较大的自由裁量权，各地可根据财政实际确定成本分担方案，进而带来了我国课后服务经费多种筹措模式的复杂性，其对课后服务供给保障产生两项实质性影响。
一是课后服务经费稳定性问题。在经济发展条件较好的地区，政府通常较为积极地支持开展课后服务；在经济发展条件落后的地区，政府对课后服务支持的能力有限，导致农村、薄弱学校的供给保障压力较大。
二是课后经费的差距性问题。经费不足、条件薄弱的学校仅能提供作业辅导、看护等基础性托管，课后教育公平问题没有被解决反而被拉大。课后服务能否有效开展取决于当地的经济发展水平与教育财政支持力度，而没有成为一项面向全部儿童的权益保障服务。
当前我国学校课后服务基础配套设施处于“借助学校的人员、场地、资源”的初始化阶段。各地推进中，借助学校原有基础性设施导致了不同学校的课后服务质量参差不齐、功能发挥受限。尤其在经济不发达地区、农村地区课后服务的保障性条件并不成熟，学校课后服务基础性设施、艺体资源匮乏，亟待进行系统化评估与补充。课后服务鼓励发挥“学校主渠道作用”，但缺乏面向不同办学条件的学校进一步评估、提升基础性课后配套设施与资源的方案设计。
另外，当前课后服务的推进对学校资源依赖性过大，学校课后服务可利用资源较为单一。课后配套资源协调性不足，处于对学校过度依赖阶段。我国尚未建立起通过制度化管理规范吸引、吸纳社会课后服务资源的整合机制，缺乏稳定、丰富、充分的社会资源补充与供给。我国对于学校课后服务的资源引入、开展规范、质量标准缺乏相应监督与引导，不能有效规范课后服务的功能范围，进一步造成课后服务供给内容与形式单一。
（三）主体责任不明制约保障制度推进
德怀维迪曾指出，对于任何公共服务系统“责任是任何治理过程的基础”。由于当前制度依据层面，对课后领域的多主体供给责任规定不明确，政府、学校、家长、社区对保障制度建设的动力不足。统计数据显示，截至2020年10月，全国36个大中城市（4个直辖市、27个省会城市、5个计划单列市）66.2%的小学、56.4%的初中开展了课后服务，学校课后服务供给保障制度推进缓慢，供给覆盖面仍不足。
“政府推动课后服务能否成为惠民工程可能受多种因素的制约，其中明确自身的职能定位非常重要。”一方面，当前在我国多层级政府之间课后供给职能不够细化与明确，所要发挥的具体责任边界模糊。另一方面，学校面向社会职能部门调动资源的能力有限，而当前政府、教育行政部门对其他社会企事业单位、组织团体资源协调不足。
二、中小学课后服务“分类保障”的制度逻辑
图1课后服务分类保障供给逻辑图
（一）以基本保障确保课后看护功能全覆盖
当前，很多国家已将课后服务纳入国家福利体系及法制化进程，以保障学龄儿童的课后基本权益，集中社会资源为儿童提供安全、丰富、个性而公平的成长环境。例如，美国的课后教育项目、日本的课后儿童俱乐部、瑞典学童看护制度、英国的看护与教育一体化体系等。各国课后服务均以提供“基本保障”“底线保障”为思路，为学龄儿童提供安全有效的课后看护托管制度环境，确保儿童和家庭的基本福利权益。我国要优先实现课后服务“基本保障”全覆盖，健全课后服务基础性照顾看护功能。
作为“最低纲领”的课后基本保障，政府提供“保基本”责任在于保障基本权利、基本机会和基本质量标准。一是推进保障儿童课后服务基本权利，国家层面要加快健全我国儿童课后权益法制体系，完善公立学校社会服务职能。一直以来，我国尚未将儿童课后领域发展纳入公共服务范畴。我国需要以法律权益为基点为所有儿童提供成长保障，以解决实际民生问题健全教育服务功能。
二是推进课后基本机会均等，即保障任何有需要的儿童都能获得全覆盖、高质量的课后服务机会。在供给理念上凸显公益普惠原则，惠及更多有需要的家庭与儿童，尤其要面向乡村、城市的弱势家庭，面向不具备课后支付能力的家庭，提供具备基础性看护功能的课后服务。例如，郑州市学校课后服务空间上正在探索尝试向乡村小规模学校延伸。
（二）以多元保障丰富课后个性化发展功能
“现代学校功能由模糊泛化的全包型转向集中单一的教育教学功能，进而发展到现在的多样化功能的充分开展与实现。”我国由学校主导开展的课后服务尚处于发展起步阶段，仅能完成基础性的看护功能；我国课后服务功能健全亟待学校转变课后服务理念，从单向度的看护功能向多元化功能转变。“多元保障”是逐步健全课后服务个性化发展功能的必然选择。2021年7月，《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》再次要求：“提升学校课后服务水平，满足学生多样化需求。”伴随“双减”政策的落地，课后服务将面临“提质升级”的新要求。在课后领域，“学生作为独立的个体，对个人差异及禀赋的满足，才能拓展课后服务更高层次的教育功能”。因此，“提升质量”的核心在于以“多元保障”体系的建立与完善，拓宽个性化发展功能维度，提升课内外综合发展的规划性。
课后服务通过分类差异供给，创新服务形式、丰富供给内容，提高服务的有效性、精准化及规划性。
一是确保课后服务“多元保障”的有效性，我国需要加快建立面向家庭、社会和政府的多元保障体系以及成本共担机制，超出“保基本”范围和标准的服务成本，由具有较强支付能力的家庭分担，弥补政府供给的不足，从而实现服务对象和服务供给的有效对接。
二是鼓励学校课后服务从儿童现实需求出发，研判儿童课后发展个性化需求，提供高质量的多维学习体验与机会，为儿童提供良好的课后发展背景。深圳为中小学生提供“菜单式”服务，力求课后服务“一生一课表”。三亚市基于大数据开展校内课后服务与监管，启用“中小学校内课后服务平台”，提供课程设置发布、在线选课、排课设置、课程实施、课程评价、课程费用统计、课程监管等多种在线服务，推动课后服务供给的精准化和智慧化。
（三）以综合保障深化课后领域的深度公平
在课后教育资源分配中，学校课后服务需要运用罗尔斯的正义原则，构建综合保障体系，以保证每个儿童在课后资源分配中都能受到平等的对待。
一是遵循起点公平原则，以综合保障面向弱势家庭解决实际看护难题，维护课后服务的底线公平。伴随我国城市化进程加快，大量外来务工人员的子女在城市就读，其家庭无暇看护学龄儿童；农村课后服务要“全覆盖”面向广大留守儿童，这部分儿童的课后生活较为单调且存在安全风险，祖父母更是无力辅导课业。二是遵循差异发展原则，为不同发展需求的儿童提供适切的课后服务。联合国教科文组织倡导，“教育上的平等要求一种个人化的教育……教育的进度和方法是适合个人特点的”。三是遵循弱势补偿原则，面向弱势家庭儿童改善课后学习资源，缩小不同家庭儿童的成长差距。特别是通过优化弱势家庭儿童的课外成长环境，能够弥补家庭文化资本不足对儿童教育发展产生的不良影响。
按照2017年《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》对教育等基本公共服务体系建设作出的综合性、基础性、指导性规划，国家教育基本公共服务清单的建立要实现“动态调整”，“基本公共服务供给保障措施更加完善，基层服务基础进一步夯实，供给模式创新提效，可持续发展的长效机制基本形成”。政府需要按照社会发展需求对进入基本公共服务体系的教育服务项目进行系统考察，各级政府为其提供相应的供给保障措施及机制。
近年来，学校课后服务的发展兴起反映了社会发展的民生需求，未来能否将课后服务的基础性看护功能纳入“基本公共服务”范畴仍有待讨论与完善。以已经列入国家公共教育的8项教育项目为例，“免费义务教育、农村义务教育学生营养改善、寄宿生生活补助、普惠性学前教育资助、中等职业教育国家助学金、中等职业教育免除学杂费、普通高中国家助学金、免除普通高中建档立卡等家庭经济困难学生学杂费”均以“保障所有适龄儿童、青少年平等接受教育”为原则，为适应解决社会现实民生问题而设立，其保障的范围不仅涉及义务教育阶段，也涉及非义务教育阶段有需要的儿童与青少年群体。因此，未来我国需要重视课后领域薄弱家庭、特殊群体基础性看护问题，深化课后领域的深度公平。
三、中小学课后服务“一主多元”的制度选择
对于供给保障制度困境的破解，不仅要建构科学合理的制度逻辑，还要强调组织及其中的行动者对于制度构建的积极能动作用。课后服务的非义务教育属性、准公共服务属性决定了其供给保障主体是多元化的。从政治哲学的角度来看，“公共服务供给主体多元化是对公共权力的分解及公共责任的分工”。因此，为提升供给保障的制度效率，需要在政府主导下，引导和激励学校、家庭、社区和社会组织多主体共同参与课后服务的供给保障制度建设。“一主多元”重在强调以政府为主，构建多方参与的保障制度，规范平衡各方责任，发挥整体联动效应，保障课后服务有序运行。
（一）政府：保障课后服务有效供给的主体责任
新公共服务理论认为，“责任意味着负责任地行动，需要按照预定的合宜的标准来行动。负责的现代合成意义就是职责，不仅包含法律责任，而且还包括道德责任”。对此，对于“政府主导”的课后服务供给保障，各级政府应该清晰地界定自己的职责，在公共服务中动态地扮演安排者、培育者、监督者、协调者等多重角色。
在国家层面，政府不仅要担负起维护儿童课后基本权益的法律责任、履行维护课后领域公平的职责；还要担负起明确的保障适龄儿童课后权益的供给责任，统筹性跟踪与完善课后服务保障依据、经费支付依据等制度设计与安排问题。
作为学校课后服务供给保障的实践运行协调者，地方政府的行政责任在于协调运转课后服务供给保障的有序性。针对《指导意见》所提出的“要积极协调学校、社区、校外活动中心等资源，做好课后服务工作”，协调多方关系、引入共建共育的社会资源，对学校给予一校一案的资源配套，加快完善课后服务配套的多元功能体系。例如，上海市鼓励学校采取统一跨区选课机制解决优质课程的多元共享，借助不同学校资源优势实现学校课后服务利益最大化。杭州市充分整合群团资源，加强青少年宫与学校合作，开设拓展型课程197门；临安区整合辖区资源，区文化馆、博物馆、图书馆每周都为学校课后服务提供课程。
作为学校课后服务的监督者，“行政部门的职责是以专业知识和行为规范为基础”，教育行政部门要将课后服务供给保障实施具体化、专业化。
一是健全课后服务质量标准，健全课后服务质量评估制度，明确评价指标和评估方式，严格按照质量标准和评价指标对学校课后服务完成情况进行考核评估。深圳市将学生是否喜欢课后服务的学习与活动形式、内容，作为评判学校课后服务质量的重要标准。
二是对第三方服务机构进行质量把关，发挥好专业的监管作用，督促监管课后服务功能健全。深圳市对试点学校通过招标等方式，遴选有资质、非学科类的培训机构或公益组织，进校园提供高质量的课后服务。
（二）学校：引导儿童课后多元发展的行动责任
当前，我国处于学校课后服务制度建设关键期，由学校发挥课后服务的“主渠道”作用，也就意味着学校是多方供给保障资源的最终联结者、使用者。学校的供给保障责任在于学校要转变课后发展理念，充分发挥学校育人的行动主体作用，基于现阶段保障条件创新性地整合课后资源，探索课后服务供给模式，提升课后服务质量。
（三）家庭：积极关怀儿童健康成长的监护责任
家长作为儿童的监护人，在课后负有不可推卸的关怀、教育、监护责任。国外一项对课后计划进行追踪的研究表明，学校课后发展计划有利于儿童心理与社会化发展，但前提是孩子与家庭照顾者之间的关系是积极的，良好的家庭氛围和关系会提升孩子们在课外活动中的积极体验。这项研究强调了课后领域家庭教育与父母的不可替代性，家庭的作用不能“缺席”。学校对学生施加的影响是有限的，需要家校共同发挥作用。在学校课后服务的供给保障中，需要家长做合格的“合作者”“支持者”“参与者”。
其一，提升家庭对课后服务的支持理解与合作力度。课后服务中的家校合作是改进家校关系与方式、达成家校育人理念、减轻学业负担的有力桥梁。“合作”是一个意义丰富的概念，如联络、协调、联合、协作等。学校课后服务的开展，不能将课后的“看护、监管”衍生成为从一方到另一方的压力转移，学校课后服务需要学校和家庭双方合作达成共育与托管共识，共同探索课后育人方式。合作为课后服务供给保障的沟通、协作、联合等打开了多维空间，家校共同达成利于儿童课后发展的育人共识，进行更为科学化的作业管理以及活动设计，这是对适龄儿童课后成长效益最大化的有益探索。
其二，提升家庭的课后参与质量是学校课后保障释放压力的重要出口。随着家庭教育意识与观念的发展进步，家庭不再是儿童教育中的被动卷入者，而是必不可少的参与者，范德堡大学“家校关系”实验室的研究表明，要想让家庭积极参与学校，应该使家长们相信他们应该参与，他们的参与能够发挥作用，教师、学生和他们的孩子想要他们参与，而他们也有能力参与。学校课后服务的供给保障要集结更多家庭的力量，利用来自家庭的不同资源，以合理适宜的方式激励家庭参与课后服务，如志愿者家长提供看护帮助，各行各业的家长提供专业知识与服务等。
（四）社区：提供共建共享课后资源的协同责任
其一，社区可以统筹多方资源，围绕健康、看护、教育协助学校的课后供给保障。社区要积极通过多方力量吸纳可利用的资源，搭建多单位、多机构共同参与的共建共育的社会育人平台。美国马里兰州、伊利诺伊州和密歇根州等共计有三个学区的45所学校实施了学校发展项目，他们鼓励由社区整合多方面的服务资源，形成一种“环绕式”学校发展理念，尝试减轻学校供给保障压力。我国可以逐步尝试学校与社区建立对应帮扶关系，由社区根据对应学校在供给保障中的缺口问题，联合社区力量寻找解决问题方案。
其二，发挥社区的辐射作用，扩展学生课后活动空间。国外一项研究通过观察移民学生在学校表现发现，在社区课外活动中学习至关重要，学校只是传统的、“其中之一”的学习环境，学生要提升综合能力、优化学业表现，还需积极拓展其他具有体验功能的社区组织、博物馆、公园、图书馆、家庭等情景。社区需要帮助学校搭建更为多元的社区服务空间，联合青少年宫、科创中心、儿童活动中心等公益性校外活动场所，以服务于儿童及其家庭的需要。
其三，社区是有序组织民间力量、发挥公民志愿精神的有效组织。当前，我国尚处于课后服务发展的初步阶段，需要基于供给责任建立多主体课后公共利益观念。国外课后服务社区支持体系已经较为成熟，形成了较多可借鉴的经验，社区联合学校、家庭可以形成有利于儿童成长的外部环境。我国的社区组织发育比较迟缓，人们集聚于社区或共同体的服务意识、参与意识与责任意识还在发展之中，社区成员共同参与课后服务还没有成为一种实践层面的共识。但是在本次疫情中，以社区为单位的组织与家庭的联系更为紧密，社区志愿服务建设的必要性正在被更多家庭接受与认可，提供有序多元的社区课后供给保障将成为可能。