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社会养老保险体系是社会保障制度中最重要的组成部分，同时也是一个与全社会各个方面有密切联系的复杂系统。伴随着经济结构转型和日趋严峻的人口老龄化，中国的社会养老保险制度正处在逐步改革和完善的过程中。
基本养老金按退休前雇员历年指数化月平均工资和不同档次的替代率来计算，并定期自动调整。除基本养老金外，国家还通过税收、利息等方面的优惠政策，鼓励企业实行补充养老保险，基本上也实行多层次的养老保险制度。
1.社会养老保险制度的现状
1.1制度实施的方案
从2011年7月1日起，新疆开始实施城镇居民社会养老保险，90多万城镇非从业居民将被纳入社会养老保险范畴，这标志着新疆社会养老保险从制度上实现了全覆盖。
《自治区城镇居民社会养老保险实施方案的通知》规定，从7月1日开始，除在校学生外，凡年满16周岁、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，可以在户籍地自愿参加城镇居民养老保险。
城镇居民养老保险基金主要由个人缴费和政府补贴构成，个人缴费标准目前设为每年100元到1000元10个档次，参保人员可自主选择，多缴多得，自治区将依据经济发展和城镇居民人均可支配收入增长等情况适时调整缴费档次。
各级人民政府对参保人员缴费给予补贴，补贴标准每人每年不低于50元。对选择100元以上档次缴费的给予鼓励，按照每提高一个档次增加不低于5元的标准给予补贴，所需资金由当地政府负担。对城镇重度残疾人等缴费困难的群体，当地政府为其代缴最低标准的养老保险。
据自治区人力资源和社会保障厅介绍，城镇居民养老保险养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金构成，支付终身。其中，全区18.67万60岁以上符合条件的城镇居民可以按制度不用再缴费，直接领取基础养老金。
1.2筹与个人帐户相结合的概念
社会统筹与个人帐户相结合的基本养老保险制度是我国在世界上首创的一种新型的基本养老保险制度。这个制度在基本养老保险基金的筹集上采用传统型的基本养老保险费用的筹集模式，即由国家、单位和个人共同负担；基本养老保险基金实行社会互济；在基本养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人帐户养老金的激励因素和劳动贡献差别。因此，该制度既吸收了传统型的养老保险制度的优点，又借鉴了个人帐户模式的长处；既体现了传统意义上的社会保险的社会互济、分散风险、保障性强的特点，又强调了职工的自我保障意识和激励机制。随着该制度在中国实践中的不断完善，必将对世界养老保险发展史产生深远的影响。
1.3行社会统筹和个人医疗帐户相结合
基本医疗保险建立个人帐户和统筹基金。统筹基金是为了使城镇职工之间，通过社会共济分担风险，解决其患大病时的高额医疗费用，以体现社会公平。社会统筹的社会化程度高，有利于劳动力的合理流动，有利于减轻用人单位的社会负担。
实行个人医疗帐户，目的是建立职工个人自我积累机制，强化职工个人的医疗费用意识和自我保障意识，使职工在年轻健康时，就为自己年老有病时积蓄医疗费，并建立合理使用医疗费用。防上浪费的自我约束机制。
基本医疗保险制度实行社会统筹与个人医疗帐户相结合，实现了“横向”社会共济保障和“纵向”个人自我保障的有机结合，既有利于发挥社会统筹共济的长处，也有利于发挥个人医疗帐户激励和制约双重作用的优点。通过个人合理分担、统筹基金保障、供需双方制约等新机制，建立一个规范的，符合社经济发展水平的基本医疗保险制度，切实保障职工基本医疗。实帐率是指积累基金总额与记入个人帐户总储存额的比值。实帐率或称实帐程度与记入个人帐户总储存额之间有内在的联系，由于积累率的合理范围是6至18个月的支付能力，因此合理的实帐率区间可以通过以下计算公式得出：
实帐率的下限=[养老金月平均支付额×6（个月）]÷记入个人帐户总额×100%
实帐率的上限=[养老金月平均支付额×18（个月）]÷记入个人帐户总额×100%
只要实帐在此区间范围内，这样的部分空帐是完全合理的，在这个范围内基金的运行也是安全的。这就为实际工作者提供了一个可操作方法和基金积累限度，在保证基金安全运行的前提下，最大限度减轻企业、职工和国家财政的负担，克服以往基金运行的盲目性。
2.目前新疆社会养老保险制度存在问题
1.社会化程度低，国有企业负担过重
近年来，随着国有企业改革的深入，社会保障事业逐步发展，但国有企业依然没有摆脱应该由社会承担的保障责任和事务，如资金的筹集基本上来自企业，个人负担较少，财政投入有限，有些企业长期拖欠基本养老保险费。大部分社会事务还留在企业。
2.法律体系不健全
立法是依法行政的前提和基础，法律不健全，新的制度就难以确立，养老保险事务管理和监督也难以开展。社会保障法律体系建设的任务还相当繁重和紧迫。
3.管理体制造成政策差异过大，不利于劳动力的流动
在“条块结合，以块为主”的扁平化养老保险管理体制中，各级政府所属的社会保障职能部门是组织管理体系的核心，承担了政策制定、基金征收、基金管理、投资运用、养老金发放、争端处理等多项职能。从组织治理结构的绩效来看，它使高层管理部门摆脱了日常事务，成为有力的决策结构，并使各个职能部门充分发挥其管理的主动性和灵活性。在这种体制下，越往高层，在政策的制定中，越只能做原则性规定，缺乏操作性。各地在执行政策过程中，不得不根据本地情况制定具体的可操作的政策或者解释性的政策。
4.导致管理者之间的关系复杂化
社会保险管理工作相当繁杂。养老保险又是社会保险项目的重中之重，其长期性、积累性和计算的复杂性决定了管理体制必须统一，政策执行必须具有权威。但是，目前的管理体制却具有明显的分散性，上下级劳动保障部门之间的政策不具统一性，造成统筹层次不一、垂直管理与分散管理并存。下级政府在政策制定中权力逐步增加，导致上级政府权威性降低。
5.基金征缴脱节
目前，征缴体制主要有社会保险经办机构征收与税务部门征收。由于各部门之间渠道不畅，信息共享困难，中间环节多，造成数据、凭据传递不及时，账目、数据常有出入，导致基金安全性降低。
3.对新疆城镇养老保险制度的发展战略及政策
根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》要求，要把现行“单一层次”的养老保险待遇，改为“多层次”的养老保险待遇，即国家基本养老保险，企业补充养老保险，职工个人储蓄性养老保险，这是改革养老保险待遇的方向，改革和建立上述“三个层次”的养老保险待遇制度，首先应对现行的基本养老保险待遇进行改革，全力抓住待遇结构和计算基数这一核心问题解决，达到养老保险全面覆盖的目的。可采取如下办法：
1.改革基本养老保险的待遇结构
现行的基本养老保险待遇，是实行的“单一养老金制”的待遇，一律按百分比系数计算，只不过是高低不同而已。这样“单一养老金制”的待遇结构，有较大的局限性，缺乏灵活应变功能，不适应新疆多种经济成分、各种经营方式、多种用工制度的需要，影响到我国养老保险制度的全面覆盖。为了改变这一状况，可将现行“单一养老金制”改为“结构养老金制”，即基本养老金，由社会养老金、贡献养老金两部分组成。这有利于解决我国养老保险制度覆盖面不广的问题。
2.改革基本养老金的计算基数
现行的基本养老保险待遇，是以本人退休时的标准工资作为计算基数。随着企业内部分配自的确立，出现了分配形式的多样化，打破了标准工资为主体的等级工资制的分配格局，工资结构发生了很大变化，职工的标准工资占工资收入的比重明显下降，1978年为85.8%，1991年下降为53.2%，不能如实反映劳动贡献的实际工资收入，这不利于调动职工的生产积极性，并影响退休人员的基本生活。为了改变这一状况，可将现行以本人标准工资为计算基数，改为以社会平均工资与职工工作期间本人指数化月平均工资相结合的办法为计算基数，彻底改变以标准工资为计算基数的不合理状况。
3.改革基本养老保险的待遇水平
按照“公平与效率”的原则，养老保险待遇水平的设计，既要有利于保障退休人员的基本生活；又要有利于促进生产效率的提高。为此，基本养老保险待遇标准，可考虑按如下二个层次设计：
社会养老金，由国家立法，无条件实行。其社会养老金标准，可考虑退休人员一律按上一年社会平均工资的25%计发，解决其最低的基本生活。社会平均工资，以省为单位计算。
贡献养老金，有条件地实行，即：经济效益好的，可全额执行；经济效益差的，可减额执行。前者，参加社会全额统筹，享受全额待遇；后者，参加社会减额统筹，享受相应的减额待遇。或者，采取“统一比率，逐年过渡”办法，例如，缴费和待遇标准；在五年内分别逐年增加比率办法；在五年后，则一律按照统一规定的比率执行。这都可为养老保险的全面覆盖创造良好条件。其贡献养老金标准，根据企业和个人缴费的年限，缴费每满一年，按职工工作期间本人指数化月平均工资计发，正退1.5%，病退1.1—1.3%。减额缴费的，应相应的降低此标准执行。这有利于促进职工为社会建设和社会保险事业发展多做贡献。
4.实行基本养老金与物价指数挂钩的办法
现行的养老保险制度规定，退休人员的养老保险待遇，以办理退休时的标准工资作为计算基数，按规定比率计算，一次确定退休费数额，至此终身不变，严重地影响到退休人员的基本生活。为解决这一问题，可通过国家立法，实行基本养老金与物价指数挂钩的办法；基本养老金随社会平均工资的增长而进行适当调整，即可考虑在次年七月按上一年社会平均工资增长幅度的60%发给，使之不因物价指数上涨而影响到退休人员的基本生活。
5.建立“高有限额，低有保障”的制度
为了保障退休人员基本生活需要和避免分配不公的问题带到养老保险制度中来。对基本养老保险待遇，实行“高有限额，低有保障”的制度。对月工资收入超过上一年社会月平均工资二倍以上的部分，不记入职工个人缴纳基本养老保险费的基数，也不加入计算养老保险待遇；对退休人员每月领取基本养老金过低的；由国家规定最低保证数加以保证，切实保障退休人员的基本生活。
为了以上改革办法的顺利实施，还必须处理好新旧制度的交替过渡问题，诸如，对新制度颁布实施后五年内办理退休的，采取就高不就低的办法，新规定低于旧规定的，其差额部分给予补齐；对新规定实施以前退休职工，亦与新规定实行以后办理退休的职工一样，随上一年社会月平均工资的增幅进行调整；对企业职工在新办法实施以前，按照国家有关规定的连续工龄，视同缴费年限合并计算基本养老金待遇，等等。
4.结论
提高养老金社会化发放水平必须安排好资金，并建立基金预警制度。社会化发放初期，可能会出现征缴率下降的现象。社会化发放起动过程中，为解决收支不到位的问题，也需要准备一笔资金。因此，自治区和各地都必须事先筹集好足够的周转资金，以应付养老金社会化发放中资金上可能出现的问题。继续实行征缴目标责任制，把任务落实到每个工作人员身上，调动其工作责任心和积极性。继续采取各种形式做好宣传工作，提高企业依法缴费的自觉性。自治区社会保险管理局将该行业企业离退休人员的养老金全额拨付给原中央行业省级社保经办机构，由其按社会化发放办法发给离退休人员。这是实行收支两条线，规范基金管理的一项重要措施。可以预见，随着法律制度和政策体系的不断完善，中国的社会养老保险制度将会朝着公平与效率统一的方向迈进。（作者单位：新疆师范大学法经学院）
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一、农村社会养老保险制度是社会保障权的重要内容
社会保障权是现代社会保障人的生存和发展的重要权利，其中养老保险制度是社会保障权的重要组成内容。在获得社会保障权上，无论是城镇职工还是农村居民都应享有平等的权利。我国是一个农业大国，农村人口有7.37亿，占全国总人口的56%。农民作为我国公民的主体构成部分，理应享有基本养老保障权，在年老时也应获得基本养老保障。
二、建立新型农村社会养老保险制度的必要性
从1986年开始，我国部分地区开始探索建立农村社会养老保险制度。民政部在试点基础上于1992年出台了《县级农村社会养老保险基本方案》，许多地区参照该方案启动了老农保制度。它在资金筹集上采取以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，即个人交纳要占一定比例；集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付；国家给予政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付的集体补助允许税前列支体现。
老农保制度以县为单位进行统筹，属于储蓄积累性社会保险，国家财政没有直接投入，在实际运作中存在资金筹集困难的问题。1992年《基本方案》规定：“农民个人月缴费标准设有2至20元10个档次。”这一缴费水平明显偏低。自上世纪90年代以来，农村集体经济整体发展缓慢甚至衰落，大部分农村集体经济组织无力资助农村社会养老保险，加之政府财政也没有给与补贴，由此造成基金缴费水平过低，基金筹集总额偏小，养老金待遇水平无法满足农民基本养老需求，这使老农保制度已经丧失吸引力，处于停滞和萎缩状态。
政府在建立农村基本养老保障问题上负有不可推脱的责任。在老农保制度中国家财政没有直接投入，政府责任没有直接体现。从这种意义上讲，这种养老保险制度并不完全具有通过国民收入再分配来实施社会保障的功能。这与当时的经济发展水平和国家财政承受能力有着直接联系。
随着我国经济发展水平的提高，国家财政也具备了承担更多社会保障职责的财力。与此同时，随着工业化和城市化进程的快速发展，因征地而失地的农民数量也越来越多，而大部分被征地农民再就业能力较差，如何解决被征地农民的基本养老问题成为十分紧迫而又现实的社会问题。当前有条件的地区应当积极稳妥地推进农村社会养老保险制度，让广大农民享受到经济发展和改革开放的成果。这将有助于密切党群干群关系以及和谐社会建设。
三、农村社会养老保险制度的发展方向
从社会发展趋势来看，社会养老保险的最终目标应当是建立统一的、无城乡差别的养老保险制度。农村社会养老保险制度只是在城乡二元化经济存续期间的一种过渡性制度安排。这是由我国社会经济发展水平的不均衡以及政府财政社会保障支出承受能力所决定的。由于我国农村经济整体上还不够发达，农民收入水平还较低，政府财政收入还不能完全满足各项公共财政支出需求，现阶段的农村社会养老保险只能解决农民最基本的养老需要，是一种过渡性制度安排，还不能解决全部问题。在构建当前农村社会养老保险体系时，既要推进农村养老保险制度建设，又要发挥“家庭养老”与“土地保障”的作用，实现三者的有机结合。
在不具备在全省范围内建立统一的农村社会养老保险制度的条件下，中央政府有责任从政策上对新农保制度给予必要扶持，支持有条件的地区从实际出发积极稳妥地推进新农保制度。新农保制度以保障农民基本养老为目标，应采取“个人缴费水平与养老待遇挂钩”的原则，根据本地区农民收入水平以及最低生活保障标准合理确定缴费基数和缴费比例，同时政府给予适当补贴，以提高新农保制度吸引力。
在经济发达地区，可以建立无城乡差别的社会养老保险制度，将农村居民（外来农民工也可参加）纳入城镇企业职工社会养老保险体系；在集体经济相对发达以及政府财政有一定承受能力的地区，可以建立以农民、集体缴费为主，政府财政给予补贴的农村养老保险制度。在经济欠发达地区，当前主要是建立完善被征地农民的基本养老保险制度。
（一）政府应当发挥引导作用，并切实履行出资承诺。
政府财政给与补贴是新农保制度的亮点，是政府履行社会责任的直接体现。从有关地区新农保制度创建经验来看，县市区政府大都承诺按一定比例给与补贴，这对于引导参加新型农保制度发挥了积极作用。但是目前我国绝大部分地区仍然处于发展期，各个方面都需要大量投入，而养老保险基金管理要求“专款专用、封闭运行”。在财政支出需求庞大以及新农保制度启动初期基金支付压力不大的现实情况下，县市区政府可能将财政收入优先安排用于其它支出，这将影响新农保财政补助资金的落实。如果财政补贴资金长期不能落实到位，势必会产生基金支付风险，这不仅会损害政府信誉，还将影响到新农保制度的持续稳定发展。为此，有关政府应当切实履行出资承诺，将财政补贴及时落实到位。
（二）适时提高农村社会养老保险统筹层次。
养老保险制度以“大数法则”为基础，只有在较大范围内进行统筹，才能提高养老基金调剂能力，增强基金抗风险能力和支付能力。目前绝大部分农村社会养老保险制度还停留在县市区统筹层次，基金统筹水平比较低，这将影响社会养老保险互济功能的发挥。此外，各县市区分散管理基金也不利于提高基金管理水平，而且容易出现挤占挪用基金问题，甚至造成资金损失。在今后的工作中，有必要适时适当提高统筹层次，这有利于建立科学规范的农村养老保险制度，也可以避免同一地区不同县市区之间的养老待遇差别较大的问题。为体现公平原则，在提高统筹层次时需要考虑基金统筹较多的县市区的利益。在制度试点完善后，可先过渡到地市统筹农村养老保险基金。
（三）在确保资金安全的条件下实现农村养老保险基金的保值增值。
社保基金只有维持一定的收益率才能实现保值增值，才能抵消物价上涨对基金的侵蚀。目前农村社保基金保值增值差的问题十分突出。按照要求主要存入银行和购买国债，且国家没有向农保基金定向发行国债，基金收益主要是银行利息收入，收益率很低。
投资渠道狭窄是制约农保基金保值增值能力的重要因素。在保障基金的安全性和流动性得到保证的前提下，有必要通过安全合法的投资渠道增加基金收益。建议中央政府从政策和资金上对新农保制度给予必要扶持。如可以向农村社会养老保险基金定向发行国家债券。此外，在基金统筹层次提高之后，也可允许将一定比例基金用于经营风险相对较小但有稳定收益的长期投资，如国家大型基础设施建设，包括电力、供水、交通等垄断性行业投资，具体可通过BOT方式由政府提供最低收益保证。
（四）加强监管维护农保基金安全。
［关键词］农村养老保险制度
农村社会养老保险制度是全面建设小康社会的一项保障性措施，惠及农民和农村社会的文明进步。1993年开始，吉林省对建立农村社会养老保险制度予以探索性实践，2009年开始，吉林省成为国家确立的新型农村社会养老保险制度的试点地区。目前，吉林省对农村社会养老保险制度的实践已取得良好的社会效果，但仍需要进一步的调适和完善。
一、农村社会养老保险的涵义
在我国社会保障制度中，养老保险制度是有机组成部分。在养老保险制度中，具体到农村的社会养老保险制度又有其特质。笔者所议论的农村社会养老保险是指我国农民在国家机制各级政府的领导下，由个人、集体、国家三方面出资，共同进行储蓄积累，当个人失去劳动能力后，国家和社会按制度规定为其提供生活保障，使之能够以领取养老金的方式来满足基本生活的需要。这种性质的农村社会养老保险制度是由我国二元社会结构的现实状况所决定的。
二、吉林省农村社会养老保险制度形成的历史脉络
国务院1993年批准民政部成立农村社会保险司，由此，启动农村社会养老保险制度建设进入积极探索阶段。此后，民政部下发了《县级农村社会养老保险方案》，吉林省认真贯彻该方案的基本精神，结合本省的实际情况，制定和实施了《吉林省农村社会养老保险办法》，提出了以个人缴费为主、以集体补助为辅、国家给予政策性扶持的筹资模式与建立个人账户，储备积累保险金的保险模式。
国务院2009年出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，随之，吉林省启动全省农村养老保险调研工作，并依据国务院的批复，确定长春市的朝阳区、吉林市的磐石市、四平市的铁东区、辽源市的东丰县、通化市的东昌区、白山市的八道江区、白城市的镇赉县、松原市的宁江区、延边州的和龙市为试点，拟通过试点地区摸索经验，计划在2020年前基本实现对农民养老保险的全覆盖。对于保障范围的规定是：年满16周岁（不含在校学生）的农民，缴费标准设定为五个档次，即100、200、300、400、500元。对于试点县（市、区）亦有可多缴多得的政策规定。省及试点县（市、区）政府对参保人缴费给予补贴，缴费与补贴的比例分别为：100元/30元，200元/35元，300/元40元，400元/45元，500元/50元。养老金额由基础部分和个人账户部分两部分组成，终身享受。
从2010年1月初“新农保”启动至同年6月末，“新农保”试点工作取得了阶段性成果。期间，吉林省为13.6万名60周岁以上农村居民发放了基础养老金，累计发放3656万元。同年10月份开始，吉林省启动第二批“新农保”的试点工作。目前，“新农保”试点总规模达到全省县（市、区）总数的30%以上，至少32万名60周岁及以上农村居民已经从中受益。
三、吉林省“新农保”试点中存在的问题
（一）不具备社会保险的基本特征
中国社科院在2011年法治蓝皮书中分析了“新农保”存在的问题，其中有一条即不具备社会保险的基本特征。主要是因为“新农保”强调“自愿性”，体现的是商业保险的特性，而不是社会保险的强制性特征。这一问题也是吉林省“新农保”制度之使然。另“新农保”筹资水平低，国家只是补贴很少的基础养老金，不能起到实质性保障作用，不符合社会保险的“保基本”的根本原则。再者，“新农保”的社会性差，基本上是基础养老金加上个人账户内的钱，与城镇职工和公务员养老保险相比相差甚远。虽然《吉林省新型农村社会养老保险试点实施意见》中指出，基金的筹集中，鼓励农村集体经济组织及其他组织和个人进行补助和资助，但实际意义不大。
（二）保障水平低，缺乏吸引力
（三）统筹层次低
（四）与其他养老保险制度衔接上存在问题
一是与“老农保”制度衔接方面存在问题，如有的把“老农保”个人账户上的基金直接转入“新农保”的个人账户，其中涉及到管理费怎样合理计算、养老金系数怎样变化的问题。二是和城镇居民养老保险制度的衔接方面存在问题，将“新农保”转变为城镇养老保险，必定在制度上不可逾越，那么，怎样来与包医疗制度包括子女教育问题衔接也没有统一的制度规定。与此同时，关于非户口所在地者必须回到户口所在地办理新农保的规定也给农民设置了投保障碍。
四、解决吉林省“新农保”问题的对策
（一）逐步实现的强制性
既然《中华人民共和国社会保险法》确定农村社会养老保险制度属于社会保险的范畴，那么，“新农保”就应该具有社会保险的强制性特征，而不应该具有商业保险所具有的自愿性特征。所以，今后完善“新农保”制度的工作之一就是要逐步实现其强制性。当然，这有很大的难度，所以要经过一个漫长的过程。因为“新农保”工作目前也只是处于试点阶段。而且，对于农村居民来讲，他们不像企业职工那样，要由单位给其发工资，所以具有可操作性。但是这不意味着“新农保”的强制性不具有可行性。例如是否可以考虑从发放给农民的各种补贴中扣除，从根本上讲这毕竟是对他们绝对有利的事情。另外，也要注重提高“新农保”的社会参与度，提高其社会性。这一点可以通过鼓励、动员各地方的大型企业承担其社会责任这一途径来实现。
（二）提高保障水平，增强其自身的吸引力
通过调查发现，农民不积极参加“新农保”的一个重要原因是其保障水平过低。所以，下一步应该明确工作重点，一方面，根据我省的实际经济发展水平，适当提高政府补贴的水平，以增强“新农保”的保障作用，吸引农民参保；另一方面，我们可以鼓励不同年龄段的农村居民参保不同档次的保险：对于45岁以上人群，可以实行基本养老保险补贴，对于45岁以下人群，应再予以分类。40岁以上的家庭中子女正处于享受高等教育阶段，这部分人群要承担高额教育费用，因此，可鼓励他们缴纳100元标准，在子女毕业后提高缴费标准。对于40岁以下人群，应当鼓励他们缴纳更高标准的。再者，就是加大对“新农保”制度的宣传工作，使老百姓真正理解这一制度。
（三）尽快实现全国统筹
我国新出台的《中华人民共和国社会保险法》第六十四条第三款规定：“基本养老保险基金逐步实现全国统筹。”提高社会保险基金的统筹层次，这可以说是新的《社会保险法》的一个亮点。既然国家已经通过立法指明了方向，那么下面的工作就是要不断创造条件，争取早日实现这一目标。只有实现“新农保”的国家统筹，才能最大限度地实现农村社养老保险基金的保值增值。
（四）实现与其他保障制度的顺接
我国新出台的《中华人民共和国社会保险法》明确了社会保险关系的转移接续制度，完善了基本养老保险的领取条件，建立了不同制度的对接。可以说，这为“新农保”的实行提供了法律依据。但是如何具体操作，最终实现为广大农村居民提供可靠的养老保障，仍然需要不断的探索。
【参考文献】
从1986年民政部开始在富裕的农村地区进行农村社会养老保险试点以来，至今已有14年了。作为“民政部农村工作的头等大事”，民政部门为这项工作的开展花费了巨大的代价，投入了大量的人力和物力。这项政策的实施有其相当积极的一面：农村社会养老保险制度是中国历史上第一个针对农民的正式的社会保障制度，其意义已远远超出其对部分农民经济上的保障，而且有鲜明的社会和政治意义。
然而，不容否认的是，农村社会养老保险制度的确面临着诸多不容回避的难题，这里我们以“三个困境”来概括。
第三，保障水平低。由于农村的经济发展水平低，农民可支配的收入更低，所以在大多数地方现行的农村社会养老保险中，农民投保的保费很低，这样，农民老年时得到的保险金就少，少到无法满足农民老年的基本生活需要。比如我们在山东省平阴县（山东省平阴县1992年开办农村社会养老保险，农村社会保障工作在全国是做得最好的地区之一，在山东属样板县，曾受到省政府和民政部的表扬）调查时就发现，农民多数都选择了保费最低的2元/月的投保档次，按民政部《农村社会养老保险交费领取计算表》计算，农民缴费10年后，每月可以领取养老金4.7元，15年后每月可以领取9.9元，若再考虑管理费增加和银行利率下调或通货膨胀等因素，农民领取的钱可能会更少。这点钱对农民养老来说，杯水车薪也不为过。平阴县的情况在全国开展农村社会养老保险的地方具有普遍性，按1997年全国历年累计的8200万农民投保的120亿养老金计算，人均是146元，而这乃至是十几年的累计结果。由此，农村社会养老保险所能起多大的作用也就比较明晰了。
二、现行农村社会养老保险制度的本质缺陷
我们从社会保障的数理基础和经济理论上进行分析，可以得出结论，农村社会养老保险制度具有以下本质缺陷：
把农村社会养老保险的覆盖范围扩大到相邻的几个县是不是一条出路呢？一些地方试过，但在地方利益错综复杂、管理水平普遍较低的情况下，这种努力最终都浅尝辄止。
第三，保费筹集原则与参加自愿性原则的矛盾。这个矛盾虽然不是“致命”的，但它却会使集体经济力量弱地方从理论上退出农村社会养老保险制度。农村社会养老保险的《基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上要坚持“以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。这是由中国经济特别是农村经济发展的具体情况决定的；国家的财力有限，城市的社会保障尚且受困于资金紧张的局面，农村就更不能顾及太多了，因而资金筹集只能依赖集体和个人。当然这种筹资原则造成的结果也就很显然了；在乡镇企业发展比较好的地方，也就是说，农村工业能够使农村集体经济有一定的实力支撑农村养老保险的地方，或者农民家庭收入由于经营特色农业而比较高并且集体的经济力也因之而较强的地方（比如富裕的苹果之乡，大城市郊区的蔬菜种植区等），社会保障的开展就不会遇到太多的障碍，而对于一般的经济水平不太高，集体的经济实力又不强的中西部农村，就有很多难以解决的问题。
然而，农村社会保险的建立强调的是自愿性原则，没有国家和集体对保费的相应补贴，即在对缴费没有任何经济刺激的情况下，保费收缴成为农村社会保险最难解决的问题，高昂的收缴成本，没有法律依据的收缴，一年一度的筹集，经费管理上可能存在的漏洞等使任何人都望而却步，按国际惯例，强制性应该是社会保险所具有的本质属性之一，没有这一条作为基础，逆选择将会使社会保险最终陷入困境，因为不论是完全由被保险人个人缴费也好，还是由雇主与雇工共同缴纳也好，只要是自愿缴费的，风险小的人就不会有太多的积极性，他们从保险中退出，将可能引发使保险崩溃的恶性循环。
三、农村社会养老保险制度改革的思路
养老并非一个单纯的经济抚养的概念，而具有包括至少三个方面的更丰富的内容：一是老年人生活必需品（包括卫生保健支出）的供给，二是老年人生活照料所需劳务的供给，三是老年期所需精神慰藉的提供。所谓养老保障就是老年人所需要的这些商品和劳务由谁提供、提供多少以及如何提供，等等。
养老、爱老、敬老是中华民族几千年的传统美德，家庭养老一直是农村最主要的养老形式。在土地上劳作一生的老人与满堂子孙共享天伦之乐，这本身就是一种轻松自然的社会理想，与一些生活在水泥丛林中的空巢家庭的城市老人们相比，农村老人独有其悠然自在、幸福陶然的一面。然而，社会在前进，经济在发展，效率低下的农村自然经济正在一步步地被高效率的新的生产方式所摧毁。市场经济浸染农村，农民观念也在发生变化，农村家庭规模逐渐对中国农业形成更为强烈的冲击，农村几千年的家庭养老传统正在经受经济发展与观念变更的双重挑战。
农村传统的家庭养老体制已经不再适应社会经济的发展，农村社会养老保障的不足已经构成了制约经济发展的重要因素，而现行的农村社会养老保险又无法担当农民养老的重任，那么寻找新的出路便成了农村发展与改革的当务之急。
研究农村社会养老保险的思路如果仍局限于农村和城市社会保障制度改革和建设的两个独立的小圈子里，问题的答案也许终究会陷入一个死循环。但假如综合考试城市和农村的养老保障制度建设，眼界便会豁然开朗。笔者曾对中国城乡社会保障制度改革提出过“从城乡‘二元’到基本保障、补充保障和附加保险‘三维’的城乡有机衔接的社会保障制度”的思路。就农村养老保险制度而言，农村养老保障与城市养老体系衔接的“三维”式思路如下：
在基本保障中，农业劳动者通过税收这种最简单的方式，向全国统一社会养老保障机构缴纳社会养老保障税，社会养老保障税率应按各地农民的收入水平、物价指数和人口预期寿命而分别制定。社会保障管理机构按一定的比例把社会养老保障税收分成两部分，一部分记入农民保管，当农民超过一定年龄（比如说60岁）而且退出自己耕种的土地之后，国家开始根据农民个人帐户上的贡献，向其个人帐户按年或按月注入可提取的养老金，养老金数额除了农民个人帐户上的金额外，还要按当地的生活消费指数、人口的预期寿命，在一定的全国基数上进行加权计算，把社会统筹帐户中的一部分资金加入进来，以保证条件不同的各个地区的老年人的基本生活费用。社会保障费用中基本养老保障的部分收支应保持均衡，取之于民，用之于民，全国统筹，专款专用。
在附加保障中，农民可以以参加商业养老保险的形式或个人储蓄的形式获得附加保障。
为使在城市工作的农民乐于退出其耕种的土地，可以在国家新一轮土地承包期政策的约束内找到一个合适的办法。比如，规定到2030年，本轮30的承包期结束的时候，如果农民在城市里工作的补充保障的帐户中已经累积了15年的工龄，那么农民就可以获得其工作超过10年以上的城市的户口，同时，不再拥有农村土地的承包权。因为他已经有了15年以上的附加保障，再加上其本身的基本保障，养老应该不成问题了。
“三维”养老保障的制度安排直接针对现行农村社会养老保险制度中的本质缺陷，基本可以解决它所面对的三个难题。而且，这种城乡衔接的养老保障制度对于打破城乡壁垒，替代土地所承担的农民最基本的生活保障功能。促进农村剩余劳动力城市化，早日实现农业的规模化经营和农村经济的再次飞跃，加快城市化进程，最终取消城乡隔离的户籍制度，建立城乡统一的劳动力市场，稳定农民生活，刺激农村市场的需求等，都有其积极的意义。
如果以上设计能够成立，那么，农民养老中生活必需品等物质保障的供给就已经解决了一部分，剩下的还应发挥家庭养老的功能和老年农民自养的功能。
由于有国家给定的基本养老保险，老年农民在家庭中的经济地位将有很大的提高，这将有利于农民家庭代际关系的融洽，同时也为家庭乐于提供老年人生活照料所需的劳务和老年人所需的精神慰籍打下了一定的物质基础，劳务与尉籍这两个保障层次在家庭内就可基本得到解决。对农村的孤寡老人则通过农村其他的社会保障形式来解决。
此外，与城市养老保障体制改革遇到的问题相似，有一个问题就是目前接近养老年龄的人如何保障？城市里可以在国有企业股份制改造和中小企业拍卖的过程中，把国有资产划出一块来充实“老人”的个人帐户，使之与“新人”享有基本相同的保障，但对农村的“老人”（比如说45岁以上的农民）该如何处理呢？这的确是一个难题。但农村的情况毕竟与城市不同，家庭养老这么多年都过来了，而且农村的老龄危机并非产生于当前，而是出现在目前20—40多岁的年轻人成为老年人的时候，中国农村目前的养老压力并不太重，因而，把“老人”这一代排除在新的社会保障制度之外，似乎是不得已而为之的明智选择。当然，乡镇企业发展好的地方还可以通过以工补农的方式代农村“老人”补缴社会保险税费，从而保证他们进入新的养老保险制度。
四、“三维”养老保障制度的可行性分析
1、民意可行性。三维养老保障制度兼顾了社会发展“公平”与“效率”的原则，把长期被排斥于基本保障之外的农民划入社会保障范围，既缩小了城乡的不平等，又有利于城乡经济的发展。在原来“二元”结构下，占全国人口80%的农村人口的社会保障费用仅为全国的11%，而20%的城镇居民却占有89%的社会保障费。按人口平均，到90年代初城市人均享受的社会保障费是农村人的30倍之多，降低这一极端不公平的巨大反差有利于缓和城乡矛盾。农村福利水平的提高有利于社会的安宁和稳定，能得到绝大多数人的支持。
而且，“三维”中三个层次的保障都不会直接降低城市人口现有的养老保障水平，不会加大城市社会养老保障制度建设的压力，丝毫不影响其改革与发展模式。相反，由于保障覆盖面的加大，反而会使整个养老保障制度的稳定性增强，使之有更强的内部调剂和互补功能。
因此，在当前城乡抚养比例都较低的黄金时期，就着手逐步打破城乡二元的社会保障制度，建立城乡有机衔接的社会养老保障制度，是一种必须做出的明智选择。这样做，可以起到削峰填谷，城乡一体共同迎接人口老龄化的作用，使城镇在下世纪的养老压力都可得到极大的缓解。
3、经济可行性。在宏观上，对整个社会来说，不论是城市还是农村，老年人口的赡养负担总是存在的，区别仅在于这种负担是让社会的基本细胞——家庭内部承担，还是由整个社会通过更有效的社会保障制度来负担。显然，我们的整体经济发展到今天，已经能承担起整个社会的养老重任。
从另一个角度讲，“三维”养老保障制度中的基本保障费用通过开征社会养老保障税来收集，统筹面广故而税率极低，即使欠发达地区的农村亦有能力支付（6000万未脱贫人口可予以免税优惠或其保障金由扶贫款中列支）；收集的巨额税金也有利于缓解近三年城市机构与国企改革中职工“下岗”与社会养老保障资金不足的矛盾，从而促进社会稳定。补充保障费用由雇主与雇员缴纳且省内统筹，这与省际经济发展水平存在差距的国情相符合，从而保证了缴费率不超出企业与职工的经济承受能力。
4、技术可行性。颁发与居民身份证和出生证（16岁以前的公民）的号码一致的社会保障号码，以此号码开立公民社会保障帐户，由国家统一进行电子化管理，将使社会保障不再成为人才流动的主要障碍。1998年6月，由中国标准化与信息分类编码研究所、公安部户政局等单位联合起草修订的《社会保障号码国家标准》通过国家审定，该号码与将修改为18位数的居民身份证号码相统一，18位的号码消除了“千年虫”问题，使百岁以上的老人和新出生的人的身份证号码相重复的现象得到底消除，从理论上保证了公民获得了一个一生不变的法定号码。
关键词:农村社会养老保险;制度供给;分类保障
2007年8月,劳动保障部联合民政部、审计署《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》,要求对农村社会养老保险(以下简称“农保”)工作进行清理,理顺管理体制;对农保基金进行全面审计,摸清底数,并研究提出推进农保工作的意见。这标志着自1998年以来停摆十年的农村社会养老保险有“复苏”的迹象,探索低参保率的制约机制必将有利于农保的“复苏”。
一、农保低参保率的直接原因:制度供给不力
以什么样的制度规范农民参保会有不同的效果。以“新农合”和“农保”相比,前者得到了农民的普遍拥护,参合率达到90%以上,基本实现了全覆盖;而后者却始终在低水平徘徊。制约农民低参保率的原因是复杂的,但制度供给的匮乏无疑首当其冲。
第一,《基本方案》未充分体现政府的经济责任,制约了农民参保。当前我国农保实施的根据依然是1992年由民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《基本方案》),其规定“资金筹集坚持以个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持的原则。个人交纳要占一定比例,集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付,国家予以政策扶持,主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现”。也就是说农保缴费主体是农民、集体与国家,不过后两者作用的发挥都依赖于强大的乡镇企业经济体。但自市场经济体制改革以来,乡镇企业大多改制为民营企业,这就导致农保中“集体补助为辅”在许多地方成为空话,“国家予以政策扶持”也没了载体,结果农保成为农民的自我养老保障。这严重地阻碍了农保的发展。从现存5000多万参保农民大多具有集体补助也可反证,仅靠农民自身不可能真正实现农保的发展。
第二,《基本方案》未及时修订,制约农民参保。《基本方案》颁布之初具有可行性:当时高利息率可以保证在低交费、低物价的情况下确保资金的保值增值,乡镇企业等集体经济也可以适当交费,因此可以预见未来农民依靠养老保险金一定程度上弥补生活所需。但此后不久,我国的存款利息率不断下降,物价上涨,原有的乡镇企业也大多私有化,加之管理中的漏洞,资金难以保值,更遑论增值。在这种情况下制度未能与时俱进,最终导致绝大多数农民被排斥在了制度保障之外。
也许有人会说,制度一旦颁布不能随意修改。这无疑是正确的,但同时也要强调,当制度已不适应需要时就必须修订。这一点从政府对国有企业职工社会养老保险制度的不断完善上可见一斑,相对于8年内国有企业职工养老保险制度的两度调整,农村社会养老保险制度在农村发生较大变化的情况下17年却未见修改,不能不说是一种遗憾。
二、农保制度的新选择:分类保障
当前,农民已分化为纯农户、农民工和失地农民。正是基于农民分化的实际,《基本方案》已不能适应其变化的需求,根据农民的不同特点进行分类保障是较为可行的制度选择。
第一,“基础养老保险”+“附加养老保险”——纯农户社会养老保险模式。在我国,纯农户的收入水平总体上仍呈现出东、中、西部三大地区由高到低的趋势。假定农民收入构成中剔除工资性收入即为纯农户的收入,则东、中、西部纯农户收入分别为2522.2元、1903.96元、1704.39元,东部地区分别是中部和西部地区的1.32倍和1.48倍(国家统计局,2006)。这种差距就要求形成适合不同纯农户的保险模式:即在保障所有纯农户最低生活水平的基础上,鼓励经济条件较好的农民参加附加养老保险,这一模式可表示为:“基础养老保险”+“附加养老保险”。
“基础养老保险”的基本特点是广覆盖、低保障、强制性。保险资金的筹集由纯农户、地方政府、中央政府共同负担。在地方政府与中央政府的出资比例上,应是经济发达地区的地方政府多出资,中央政府少出资,甚至不出资;而经济欠发达,特别是落后地区的地方政府应该少出资,甚至不出资,完全由中央政府补贴。这种制度设计充分体现了各级政府在社会养老保险中的责任,也符合“国际惯例”,因为据对131个实施农村社会养老保险国家的统计,有129个国家由政府出大头,农民出小头,政府在其中的责任不可或缺。
“附加养老保险”的基本特点是不平衡性、自愿性。由于各地纯农户收入,以及集体经济发展状况不同,对于农民收入较高,或集体经济发展较好的富裕地区可设计出不同的缴费与享受水平档次的“附加养老保险”,以吸引不同收入水平的农民参保。与“基础养老保险”的强制性不同,“附加养老保险”的参保是自愿的,其筹资主体主要是农民自身,以及(或)集体经济较好的集体经济组织,且这种保险采取完全积累的个人账户,谁参保,谁受益。
第二,“个人账户”+“社会统筹账户”——农民工社会养老保险模式。由于农民工在收入、职业、居住方式等方面与城镇职工有相似之处,而目前,我国城镇职工社会养老保险(简称“城保”)采取的是“个人账户”+“社会统筹账户”相结合的模式,所以对于农民工,特别是进城农民工的社会养老保险模式的选择,可依然借鉴这种模式,但又有区别,其差异主要体现在缴费主体与社会统筹账户的层次上。
1.缴费主体的具体安排。事实上,随着就业的复杂化,农民工本身具体分化为业主层、个体劳动者层和雇工层。所以,与城保相比,农民工的“个人账户”与“社会统筹账户”的出资主体显得相对复杂。
农民工的“个人账户”可完全由个人(个体劳动者、业主)出资,或由个人(雇工)与雇佣者(无论是单位,还是个人)共同出资构成。之所以个体劳动者与业主的“个人账户”完全由其个人缴纳,是因为他们自身占有了全部剩余劳动成果;而雇工的“个人账户”由其本人与雇佣者共同出资,是因为雇工得到的仅仅是劳动力价值,其剩余劳动由雇佣者占有,因而雇佣者有必要以剩余劳动的一部分贴补雇工的“个人账户”。农民工的“社会统筹账户”则由政府出资(针对个体劳动者,因为他们已合法纳税),或政府与个人(针对业主,因为他们除纳税外,又占有了由工人创造的剩余价值)共同出资,或政府与雇佣者(针对雇工,因为雇佣者占有了雇工创造的剩余价值)共同出资。
【关键词】养老保险制度养老金养老保险体系
为贯彻落实党的十关于全面深化改革的战略部署，党的十八届中央委员会第三次全体会指出，将改革机关事业单位养老保险制度作为政府工作的重点，指出要建立更加公平可持续的社会保障制度。国务院决策部署，进一步推进机关事业单位养老保险制度的改革，印发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革，机关事业单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。这标志着存在了近20年的养老金“双轨制”的终结，机关事业单位人员将和企业职工一样缴纳养老金。
我国的社会养老保险主要分为职工养老保险和居民（农村）养老保险，这些养老保险制度共同构成我国社会养老保险体系，本文主要谈的是职工养老保险。总结和分析在企业养老保险制度实施中存在的问题和经验，对于机关事业单位工作人员养老保险制度改革有很好的借鉴作用。
一、我国的社会养老保险制度发展历程
我国的社会养老保险制度起步比较晚，上世纪80年代开始实行养老保险社会统筹试点，90年代随着改革全面展开和不断深化，养老保险得到进一步的完善，经过不断的探索和实践，到2005年养老保险才逐步建立起来，形成了适应中国国情的社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式。
1986年，国务院《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业招用工人暂行规定》，对国家用工制度进行了改革，招收的各类工人一般都是合同制工人，国家对劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度。1991年，国务院了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号），文件要求养老保险由国家、单位和个人共同负担。1995年，根据《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号），制定了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度。1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号），要求各地区有关部门在国家政策指导下大力发展企业补充养老保险。
我国机关事业单位现行的退休养老制度，是与传统计划经济体制相适应的一种养老制度。改革开放以后，也进行了探索、调整。1986年建立了劳动合同制工人的退休养老保险制度。1992年人事部下发了《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》（人退发〔1992〕2号），全国先后有部分省市开展了机关事业单位养老保险制度改革。2008年国务院正式了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（国发〔2008〕10号）旨在建立体现事业单位工作人员特点的社会养老保险制度，实现制度上的公平。2012年出台了《社会保障“十二五”规划纲要》，一些省市率先进行了机关事业单位养老保险制度与企业养老保险制度的并轨。2015年国务院印发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），决定对机关事业单位工作人员实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。
二、我国社会养老保险制度中存在的问题
1、机关事业单位与企业的养老保险制度没有真正的并轨
2、社会养老保险统筹层次不高
我国的社会养老保险是以市、县为基本统筹单位，社会养老保险的统筹层次低，保险基金社会互济功能不能得到发挥，使得保险基金的使用效率低下，容易酿成社会风险。另一方面，也不利于提高管理水平。改革开放以来，我国的经济发展相当迅速，可以用突飞猛进来形容，在市场经济条件下，人才的流动也在迅速增加，人才流动需要转移养老保险时，就会遭遇养老保险关系转接的困难，影响了人才的自由流动，不利于经济社会的发展，同时也影响了人们参加养老保险的积极性。我校在引进专业人才的工作中，只能使他们中断原来已经缴纳的养老保险或重新在我校所在的城市建立新的养老保险。
3、多层次的养老保险体系没有完全形成
社会养老保险制度是为保障广大退休人员基本生活需要的一种养老保险制度，作为补充养老保险的企业年金，它是由企业在国家政策指导下，按照自愿的原则为职工建立的一种补充养老保险制度，没有强制性，发展比较缓慢。企业为了减轻负担，大多都没有建立企业年金。仅仅靠国家的基本养老金，使退休人员的生活处于较低的待遇水平，必将影响职工的晚年生活，容易引发社会矛盾，并会成为社会不稳定的因素。
4、养老金计发因素不完善
由于机关事业单位的工作人员大多都是专业人士，受教育程度高，工作时年龄偏大，若按现在养老金的计发办法，不考虑他们退休前职级和工龄，势必会降低他们的退休待遇。如我校对参加社会养老保险的退休职工就是按照事业单位工作人员退休办法发放了养老补贴，即补足社会养老金与单位退休费的差额。
三、我国社会养老保险制度改革的措施
1、实行全民统一的养老保险制度
2、实现养老保险基金的保值增值
养老保险基金从开始缴费到待遇领取有较长的积累时期，积累期内面临巨大的贬值风险，养老保险基金保值增值是养老保险制度长期持续发展的基础。由此看来，保险基金的投资管理至关重要。由于有严格的投资限制政策，目前我国的社保基金主要是投资在安全稳妥、风险较小的项目上，如购买政府公债、存入银行获利等，其收益率难以跟上通货膨胀率。要探索养老保险基金的市场化管理模式，国家制订保险基金管理和投资运营办法，实现保险基金投资的多元化组合。参照发达国家社保基金的管理经验，让社保基金进入资本市场，也可委托专业性资产管理机构进行投资运作，实现社保基金的保值增值。
3、建立多层次的养老保险体系
为建立和完善多层次的养老保险体系，可采取多元化的社会基金作为养老保险的重要补充。要建立合理的养老保险法律体系，在国家政策指导下，把企业年金、事业单位职业年金规范化、制度化，要使企业将一定规模的企业利润直接转为养老保险基金，切实维护参保单位职工的利益，使单位的年金多少成为竞争优秀人才的条件之一。同时对个人账户养老金的缴纳采用激励因素和劳动贡献差别对待，在一定范围内鼓励个人缴费，多缴多得，提高单位和职工参保缴费的积极性。股份制企业还可以给职工发放部分股权作为奖励，使企业职工树立主人翁意识，把企业的兴衰与职工个人的利益紧密联系起来，这样既可以缩小企业与机关事业单位退休人员的养老保险差距，同时又体现同一单位中工作人员之间贡献大小差别。退休人员由于能够从国家和单位两方面获得养老金，提高了退休人员的生活水平。我校对退休人员发放的养老补贴，实际上就起到了职业年金的作用。
4、完善养老金计发因素
社会养老保险制度改革是事关国计民生的重要工作，涉及到每一位劳动者的切身利益，担负着维护社会稳定的职责。在进一步深化养老保险制度改革的工作中，要统筹考虑当前和长远的关系，要建全公平合理兼顾各类人员的社会养老保险制度，充分体现党和国家对广大退休人员的关怀，保障广大退休人员的晚年生活。
关键词：农民工；社会养老保险；城镇化
一、引言
建立适合农民工特点的社会养老保险制度，其目的在于通过提供一个有别于城镇职工社会保险制度的制度安排，逐步将农民工平稳地纳入社会保险制度体系，为城镇化的健康发展提供制度保障。
二、建立适合农民工特点的社会养老保险制度的必要性
（一）建立和谐社会的重要举措
建立农民工社会养老保险制度，是提高城镇化水平，转移农村人口，优化城乡结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重要制度保证，是推进城乡先进生产力发展的重大举措。以现代社会保险制度代替传统的土地保障，解决农民工的后顾之忧，有助于城乡精神文明建设和城乡社会稳定，是先进文化发展的必然方向。根据农民工亦工亦农、工作流动性大、收入不稳定且偏低等特点，创造性的建立适合农民工特点的社会保险制度，将农民工纳入社会保障体系，是最大限度的维护农民工合法权益，满足农民工利益要求的具体体现。与此同时，建立农民工社会保险制度，也是建立公平市场竞争环境的内在要求。
（二）推进城镇化的需要
在城镇化进程中，农民工开始放弃农业生产活动，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具备从事农业劳动的意识和技能。
据王奋宇等人对北京、珠海、无锡三个城市农村流动人口即农民工的典型调查显示：已经有19%的农民工没有土地，完全放弃了对土地的依存；有46.8%的农民工即使没有失去土地承包权也会继续在外务工，也准备放弃对土地的依存；16.5%的农民工处于不确定状态，只有17.7%的农民工会选择回家务农。这就说明，有近70%的农民工已经做出了城镇化选择，若为其提供社会保障或提供一定的经济补偿，做出城镇化选择的比例还会大幅度提高。
正由于农民工没有纳入社会保险体系，在面临失业、工伤、疾病、年老丧失劳工能力等问题时，没有任何社会保障的农民工往往只能自找出路或被迫重新从事农业生产，加重农村失业和其他社会问题，并延缓城镇化进程。因此，将土地保障作为农民工的最后避难所，已面临各方面挑战，而建立农民工社会养老保险制度，则是推进城镇化最重要的制度保证，也是顺应城镇化发展趋势的战略举措。
（三）从根本上解决“三农问题”的需要
从土地的承载能力及农村各项事业的发展角度而言，我国现有农村土地难以为包括现有农民工在内的所有农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱问题。实施城镇化战略，减少农民，使大批农村劳动力主动放弃土地这一根本依托而走进城镇、走进工厂，通过建立适合农民工特点的社会养老保险制度，促进农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过度，解决农民工的后顾之忧，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决“三农问题”创造宽松的环境。
（四）经济条件基本成熟
农民工一般有相对稳定和高于农业人口的工薪收入，具备了建立社会养老保险制度的经济可能性。而且，进城农民工与其建立劳动关系的企事业单位一般都已经纳入城镇社会保障体系，对社会保险有较高的认识。
从乡镇企业看，经过二十多年的发展，乡镇企业已经是“三分天下有其一”，许多乡镇企业在具备了一定实力后，也已着手考虑职工福利与保障问题，根据本地、本企业的实际制定了一些具体的保障措施，如对本企业职工建房、看病、子女上学等给予了一定数额的补助；对于在本企业工作达到一定年限，进入退休年龄的职工一次性或分月发放一定数额的退休金，或由企业出资为职工购买一定标准的商业养老保险，等等。这些措施对于保障本企业职工及其家庭的生活起到了较好的作用，然而由于其主要是在企业的范围内，因而只能称为企业福利，而非社会保险。但这些现象说明，许多乡镇企业已经具备建立社会保险制度的基本条件和愿望。缺少的是社会保险的制度安排，而将乡镇企业职工纳入社会保险体系，将给乡镇企业建立社会保险制度提供一个历史性的机遇，也可以为其实施产权制度等改革创造宽松的环境。
（五）政府的基本职责
三、完善农民工社会养老保险制度的安排
（一）出台有关强制农民工社会养老保险的法律法规
（二）改革户籍制度，放松对户口的管制
长期以来我国的城乡二元结构的存在，按照户籍来划分人与人之间界限，造成了进城务工人员在城市里务工而不能享有同城镇职工一样的养老保险制度。这不利于保护农民工的合法权益。另一方面，长期的户籍制度不利于劳动力的流动，不能实现劳动力资源的优化配置，阻碍经济发展。要实现由“农民”身份向“市民”身份的转变，进入城市的门槛应该降低，只要进城务工人员在所在城市具备一定的物业等资产，就可以申请加入所在城区。
（三）实施土地换保障，适当扶持农民工就业和参加社会养老保险
转让农村土地使用权的农民工，可直接参加养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5年以上的个人账户积累额，促进农民工从传统土地保障到养老保险的平稳过渡。对土地使用权置换出的土地换保障资金，直接进入农民工的个人账户，既可增加农民工养老保险个人账户的积累，又可促进农村土地经营规模的扩大、加快城镇化进程。
（四）优先发展医疗和工伤保险
城市农民工目前最害怕的是生病和受伤。看病贵、住院贵、工伤没有医疗保障是困扰城市农民工的大问题。因此，目前城市农民工最需要的是医疗和工伤保险。
建立和完善城市农民工社会保障制度，应立足现实需要，分清轻重缓急，优先发展医疗和工伤保险。要结合城市农民工特点，综合考虑需要和可能，适当调整现行保障制度，要避免不切实际的大而全，要减轻缴费负担，简化办理手续，适当降低医保起付线标准。
日前通过的《深圳市劳务工医疗保险暂行办法》就受到了城市农民工和用人单位的普遍欢迎。该《办法》规定，劳务工只要每月缴纳4元钱，就可既保门诊费用，又保住院费用。这种“低交费，广覆盖，保基本”的“深圳模式”无疑值得各地借鉴。
（五）逐步推进，将社会养老保险费改为社会养老保险税
开征养老保险税替代现行的缴费制度，把养老保险费以法定税赋形式固定下来。征税的筹集方式是养老保险制度走向法制化的表现，现行的征缴社会养老保险费的办法是行政化工作方式的体现，不是依法治理。
采取征税的方式筹资，更具有强制性和规范性，可以减低管理成本，提高效率。这样一方面可以增加征收的力度，为社会养老保险全国统筹打下基础；另一方面社会养老保险费以国税形式征收，便于全国统一管理，有利于实现社会养老保险全国统筹；同时能够保证企业主组织广大农民工参加社会养老保险，按企业规模和招收农民工数量征收养老保险税，能促使企业主无条件为农民工缴纳养老保险费，并且做到企业公平负担，有利于公平竞争，有利于市场经济健康发展。
四、结论
农民工是一个权益容易受到侵害的弱势群体。只有给农民工以稳定的、可预期的社会养老保险制度才能有利于和谐社会的构建。养老保险是社会保障中的核心内容和生命工程，21世纪我国社会保障的重点就是要解决养老问题。转型期分析构建我国农村社会养老保险模式的途径是完善社会保障体系、维护农民合法权益的重要内容，也是促进社会主义市场经济发展、保持社会稳定的重要措施。如何具体又彻底解决广大农民的养老问题，对我国社会保障体系建设来说还是一个未解的重大课题，还需要继续进行研究、探索和指导。还需依靠全社会的力量共同努力，建成具有中国特色的农村社会养老保险体系，为建设社会主义现代化强国而发挥应有的作用。
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关键词：社会养老保险制度覆盖面文献综述
纵观国内外研究文献，直接论及社会养老保险覆盖面的研究主要围绕制度“扩面”的必要性与多种制约因素展开。
一、扩大养老保险制度覆盖面的必要性
二、影响养老保险覆盖面的经济政策环境
三、影响养老保险覆盖面的制度因素
四、决定养老保险覆盖面的主体特征
从企业和职工角度分析，主要是通过从企业和职工的微观特征与参保行为反映我国养老保险制度覆盖面的现状。Nyland（2007）利用2234家企业审计数据实证研究了企业社会保险参保率的影响因素，并发现企业设立年限和企业规模对企业社会保险参保率有显著正向影响。此外，行业类型和企业所有制类型对企业社会保险参与行为也有一定的影响[6]。李雯铮、陈莹（2008）从成本理论出发，认为企业养老保险缴费直接关系到企业的盈利水平，降低了企业在市场竞争中的优势地位，因此企业不愿意缴纳社会养老保险费用。刘华（2006）则指出部分企业和职工对社会养老保险缴费行为具有认识上的误区，他们认为逃避养老保险缴费是维护个人经济利益的行为。YutakaHoriba（2002）和Luchak（2004）从企业角度分析了企业盈利能力、企业规模、是否有工会、行业类型、边际税率等因素对企业养老保U参与行为的影响，而ScottYabiku（2000）则从个人角度研究了婚姻状况、孩子数量、年龄以及性别等因素对个人社会养老保险参保意愿的影响。Gillion和Turner（2002）等指出，缴费能力、认识误区、对未来报酬的期望值、对现有社会保险制度的满意程度和偏好、政府的激励机制等都会影响个体社会养老保险参保行为。
[1]宋长青.关于我国社会保障覆盖面的探讨[J].统计研究，2004，（03）：17-19.
[2]郑成功.贫富分化后效率与公正问题的研究――从西方民主时代到我国社会危机的治理[J].产业与科技论坛，2008，（01）：138-139.
[3]阳义南.我国社会养老保险制度覆盖面的深度分析[J].人口与经济，2009，（03）：67-72.
[4]封进，张馨月，张涛.经济全球化是否会导致社会保险水平的下降：基于中国省际差异的分析[J].世界经济，2010，（11）：37-53.
【关键词】农村社会养老保险存在问题制度完善
一、概述
农村社会养老保险是社会保险的一个组成部分，它是指我国农村的非城镇人员支付一定的劳动所得，在丧失劳动能力时从国家和社会取得帮助，享受养老金，以保障衣食等基本生活需要的一种社会保险制度。农村社会养老保险是我国社会保障制度建设中最薄弱的环节，建立农村社会养老保险制度，对于扩大国内需求，拉动产业经济发展，解决三农问题，对于调节农村收入分配、缩小城乡差别、维护社会稳定、促进经济和社会的协调发展都有重要的意义。
二、我国农村社会保险制度存在的问题
（一）养老保险制度的法律保障缺失问题。
我国进行农村社会养老保险制度在2011年之前是没有法律保障的，农民的养老保障没得到应有的法律重视。农村社会养老保险应当是我国社会保障制度的重要组成部分，应当从法律上明确农村社会养老保险建设的法律地位。中国农村社会养老保险还没有制度化，农村公民在宪法中被赋予的在年老时从国家取得养老权利在现实中并未得到保障。
（二）养老保险参保率、保障水平低，地区发展不平衡。
目前，我国老龄化人口越来越多，而且其中绝大多数居住在农村。老年人参加养老保险的人数很少，占农村总人口的比例很低。养老保险实行的缴费都是自愿的，农村生活水平较低，农民收入较少，导致农民不愿意自己缴纳保险金。加之国家财政投入所占的比例比较少，致使农村养老保险金人均保费相对城市人均保险费较低。农村社会养老保险资金筹集主要集中在东南沿海发达地区，很多中西部地区的保险资金无法继续。东部沿海发达地区的农村养老保险无论是从参保率还是人均保费都远远高于中西部，然而西部的参保率最低，人均保费也低，西部的农村社会养老保险在部分地区是名存实亡，无养老保险这一说，造成这种现象的最主要的原因是东中西部经济发展水平存在着很大的差距。
（三）农村养老保障制度的运行存在缺陷。
1.基金管理混乱缺乏安全保证
全国各地养老保险基金的征缴、管理和发放均由当地民政部门一家负责，没有有效的监督和制约。因此，地方政府利用缺乏监督机制的漏洞，挤占、挪用，贪污、挥霍农民的养老基金，使养老保险基金的安全得不到有效的保障。
2.“保富不保贫”的倾向严重
“保富不保贫”的倾向严重，目标人群的养老问题没有得到根本解决。由于我国采取自愿原则参保，出于让一部分人先参保带动其他人参保的指导思想影响，各地将参保的重点放在有村集体经济给予保险费补贴的乡镇企业职工、村干部、农村义务兵、乡村医生等农村“富人”群体上，虽然这些群体参加了农保，但是并没有起到带动和示范作用。没有保险费补贴的广大农民对参加农保的积极性不高，多数参保这只是一次性缴费，没有连续缴费，农村养老保险制度在一些地方实质成了农村“富人”的保险，而真正面临养老困难的农民却无力参保，这种“保富不保贫”的养老保险制度，并未真正解决未来农村养老的难题。
3.农村社会养老保险存在制度上的不稳定性
我国农村社会养老保险制度的建立、撤消，费用的筹集、管理运用以及保险金的发放，不是按照严格的法律程序，不是农民与政府的一种规范性、持久性契约，而是按照地方政府部门制定的一些规章制度执行，因此具有很大的不稳定性。由于制度上存在的不稳定，导致地方民政部门、政府或领导挪用、贪污农村养老保险基金的情况时有发生，严重干扰了养老基金的规范管理。
在事实上，正是由于缺乏法律制度上的保障，政府对农村社会养老保险存在不确定性，从而导致制度的摇摆不定，让大部分农民不愿意参加农村养老保险。
三、完善我国农村社会养老保险制度的对策
（一）加快制定并完善社会保险法律。
我国于2010年10月28日通过《中华人民共和国社会保险法》，自2011年7月1日起施行，这将促进我国社会养老保险制度的发展。对原有的农村养老保险制度加以改进，以符合现阶段农村养老保险制度的发展。
（二）逐步做实个人账户。
我国于1997年明确建立了社会统筹和个人账户相结合的部分积累模式，这是一种待遇确定型的现收现付与缴费确定型的基金积累相结合的模式。个人账户基金实行基金积累制，由个人缴纳的养老保险费全部计入个人账户，实行基金积累，并在个人退休时用于养老金支付。如果是名义账户，可以参考职工平均工资增长率、物价指数等因素确定。由于实践中个地方的个人账户多为空账，所以我们要逐步落实个人账户。
（三）扩大养老保险覆盖面。
根据我们国家有关政策的规定，我国基本养老保险制度的覆盖范围主要是城镇地区的就业人员，即与用人单位建立劳动关系的个人，都应当参加职工基本养老保险制度。但是由于农村生产力低下，经济水平相对落后，很多年轻人进城务工，留下老年人，在农村家庭养老功能逐渐弱化的情况下，需要建立正式的农村社会养老保障体制作为其补充和代替，以便确保农村老年人在社会转变的过程中老有所依。因此，我国必须建立农村社会养老保险制度，将养老保险扩至到农村。
（四）养老保险基金的监督。
1.保险基金征缴监督。主要是监督企业缴费行为，有无少缴不缴费的行为。
2.保险基金支出监督。主要是经办机构是否按规定支出基金，有无多支、不支或少支的行为。
总而言之，随着我国社会主义市场经济体制的建立，经济结构的战略性转变，特别是国有企业改革的日益深化，非公有制经济的全面兴起，对建立和完善农村社会养老保障体系提出了迫切要求。加之，我国确立农村城镇化，全面建成社会主义小康社会的战略部署，更应该积极建立农村社会养老保险制度，使农民老有所养，老有所依。
关键词：退休年龄养老保险农村养老保险问题对策
1农村社会养老保险的基本内容
一个国家的养老保险制度一般包括:覆盖范围、基金筹集、管理，养老金享受的条件和待遇标准等。
年龄条件。在各国的养老保险制度中，享受领取养老金权益的年龄条件通常是法定的退休年龄，不过，人均预期寿命存在着差异，发达国家的退休年龄多为65岁甚至更高，且男女退休年龄相同，而在中国，不仅退休年龄偏小，而且男女退休年龄也不等同，这其中就存在着人力资源的浪费和性别的歧视，而且现行法定退休年龄导致高退休人口赡养率。有些国家规定了退休年龄的上限，如瑞典为70岁。有的规定从事艰苦的、有害的、危险的、不利于健康的工作的劳动者也可在65岁法定退休年龄前退休。
缴费条件。缴费条件是指参加养老保险的年限和缴纳养老保险费的年限。如德国规定享受养老金的条件社会年满63岁且投保35年，而像意大利则规定只要已缴纳保险费满35年均可领取养老金。
政府监督下的资质机构管理。采用这种管理模式的代表性国家有新加坡、瑞典等，政府承担主要的监督责任。中国则主要是通过专门的机制进行管理。这与我国的实际情况有很大关系，人口众多就必须要有专门的机构分类处理此类事务。
2社会养老保险和农村人口老龄化
随着我国工业化的发展，社会主义市场经济体制的形成，家庭的生产功能和保障功能随之弱化，同时，人口平均寿命的延长，农村人口进城务工经商的年轻人不断增加，农村中老龄人口比重不断上升，家庭养老不能满足老年人口养老的需要，社会养老保险就成了农村养老的现实问题。它对我国构建社会主义和谐社会具有重要意义。
国家应该在经济发展的前提下，有计划、分阶段地在全体公民中，逐步实现普遍、平等的社会保障。在城镇企业职工和国家机关、事业单位职员的社会养老保险制度已经基本建立的今天，社会养老保险制度建设应该扩大其覆盖面，及时将重点转移到农村社会保障制度的建立和完善上来，尤其是农村社会养老保险制度的建立和完善，这是时展的必然要求和趋势。
(2)农村社会养老保险是应对农村人口老龄化、老年人口贫困化的客观需要农村老年人绝对数量和老龄化程度高于城市。
家庭养老功能严重弱化随着工业化、城镇化和现代化的快速推进，我国农村社会结构也进人了快速转型期。随着农村劳动力转移就业，造成家庭空巢化的现象较为普遍。目前，我国农民虽然还是以家庭养老为主，但其家庭养老功能明显弱化。主要表现为:第一，市场经济的发展和传统小农经济的萎缩、分化和瓦解，动摇了家庭养老的思想、道德和经济基础。第二，家庭规模的小型化和居住方式的变革，减少了家庭对老人的照料。第三，城镇化和农村劳动力转移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成员互助功能。第四，农民收人提高缓慢，农村家庭养老难以满足农民的养老需求，使农民的养老问题可能面临既缺乏经济支撑，又缺乏家庭保障的“双重困难”。第五，土地养老保障功能难以实现。家庭保障功能的持续弱化要求以新型农村社会养老保险制度
化解农民养老的群体性风险。
3养老保险模式划分
养老风险的复杂性、普遍性以及各国的具体国情存在着很大的差异，尤其是我国人口众多，老龄化的群体较大，就决定了养老保险模式的多样性。
3.1政府责任型
政府负责型是由政府负责的一种养老保险制度，在此种模式下，企业与个人共同承担纳税义务，政府通过养老保险事务来为国民提供养老金，并且进行管理，监督等。它主要规定了是否到达法定退休年龄，是否属于本国公民，对于上班年限、是否参与社会劳动、是否缴付养老保险费并无限制。此种制度通常在福利制度较好的国家才能得以实施。此种制度一般是国家的财政作为经济基础，依据立法让每一个退休公民都能“老有所养”，但是此种机制也有很大的缺陷，首先是在人口基数较大的国家难以实施。众多人口会增加政府的负担，财政的开支用于养老占了太大比重，致使国防、教育等其他使国家国富民强的机构缺乏资金。
3.2责任分担型
责任分担型是社会养老保险制度的主要形式，主要由政府、单位、企业、个人等多方共同分担，此种模式有利于养老风险的分散和财务的稳定。在中国以国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担为主，并实现广泛的社会互济。
3.3混合责任型
现实中，许多国家在构建适合国情的养老保险制度时，在肯定责任分担机制的前提下，更鼓励让个人责任适当回归。此种多层次结构的养老保险体系为养老保险制度的发展提供了更新的发展方向。在中国则以国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担为主。
4我国农村养老保险存在的问题和采取的措施
尽管中国的养老保险制度改革取得了相当成就，但就这一制度亦面临着许多困难和问题。例如，人口老龄化是一种世界性趋势，中国虽然还是一个发展中国家，但以60岁及以上人口占总人口比重达到10%的标准计，已干2000年进人老年型国家行列，不仅如此，老龄化趋势的发展速度还非常之快。在人口老龄化加剧的条件下，随着社会的发展尤其是计划生育政策的推行，中国家庭的人口结构模式也已经发生了巨大变化，小家庭或核心家庭取代传统的大家庭格局，家庭的老年生活保障功能在持续弱化。而经济发展水平不高与地区发展差距很大也增加了基本养老保险制度改革的困难。此外基本养老基金的保值增值压力也在持续扩大。因此，中国的基本养老保险制度还面临着一些严峻的挑战。
4.1现行农村养老保险存在的主要问题
4,1.1以家庭养老为主要方式的传统养老模式的供给能力弱化
4.1.2农村集体经济整体实力不强，且有下滑趋势，导致了集体养老功能弱化
集体养老是一种借助明显大于家庭范围的集体力量养老的方式，通常指在较小的区域范围内，集体组织为区域内具备条件的老年人发放养老金或提供养老服务。根据《基本方案》，农村养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的原则。集体补助主要从乡镇或村企业利润和集体积累中获得。然而由于广大农村地区乡镇企业的发展极不平衡
，集体经济的整体实力不强，尤其是欠发达地区农村，发展公共福利事业的基金很难提取。
4.1.3缺乏法律保障，管理效率低下
一方面，由于没有建立农村养老保险的专门法规，地方政府在制定具体的实施办法时，难以找到有力的法律依据，现在的农保部门大都依据1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》。但由于社会状况发生了很大的变化，此法规已经落后于实践，各地方政府只好各自为政，确定暂行办法，大大降低了地方立法的规范性、长期性和稳定性。另一方面，农村养老保险从业人员整体素质偏低，许多中高层管理人员只能进行一些简单的重复性的工作，缺乏作为领导者的统筹能力和策划能力，而且由于经费不足等原因，缺少对职工进行业务知识的培训，团队的素质不能满足工作的需要，导致管理效率低下，不利于农村养老保险的正常运行。此外农村养老保险信息化系统建设滞后，没有建立完善的管理信息系统，不能利用现代网络技术高效管理养老保险业务
4.2农村养老保险应采取的措施:
(3)加强农村社会养老保险立法应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。国家关于农村社会养老保险的政策变化无常，不利于这项工作的开展。要尽快制定《农村养老保障法》，在《社会保险法》立法中加强新型农村社会养老保险的地位，通过立法达到政策稳定。