在此背景下达成的“脱欧”协议，沿袭了契克斯庄园计划的基本思路，其主要内容包括：建立主要涵盖货物贸易的英欧自贸区；在过渡期内，英国退出关税同盟，适用本国关税，实施独立的贸易政策，寻求谈判建立新的“便利化关税安排”；终止人员自由流动；在服务贸易、金融等领域虽无法完全享受共同大市场的权利，但将努力通过规则、监管框架的协调，实现深度合作。此外，为解决北爱尔兰边界问题，“脱欧”协议还设立了边界保障机制议定书，英国政府做出妥协，同意在找到该问题的解决办法前，英国整体留在欧盟关税同盟内部。英国政府和欧盟领导人都宣称，该协议是现有条件下最好的可行方案。但该方案实质上是保守党政府做出的实用主义妥协，在移民、关税同盟具体安排上采取了模糊处理的方式，给未来留出了试错和修正政策的空间。特雷莎·梅强调，这一协议可以确保实现民众公投的意愿，“夺回英国对自身财政、法律和边界的控制权；结束人员自由流动；保护就业、安全和国家的统一；避免无协议“脱欧”或“脱欧”逆转的情况出现”。
然而，“脱欧”协议在英国议会审议过程中遭遇巨大阻力。保守党主流虽支持该协议，但强硬疑欧派和少数亲欧派的不妥协立场使该协议失去了获得批准的基本保障。硬“脱欧”派认为，协议未能实现退出单一市场和关税同盟的“脱欧”根本目标，模棱两可的安排为未来英国走向软“脱欧”留出了空间。英国内阁决定接受协议草案后，包括“脱欧”事务大臣拉布在内的多名内阁成员和国务大臣辞职。而软“脱欧”派认为，这一复杂方案给企业界的经贸活动带来风险，背离了英国自由开放的经济传统，也放弃了在欧洲的领导地位。此前辞职的亲欧派交通大臣乔·约翰逊等明确反对“脱欧”协议，要求举行二次公投。
主要反对党的一致反对使英国政府批准“脱欧”协议的努力面临更加复杂的局面。此前，英国工党在“脱欧”问题上一直采取“建设性模糊”的立场，提出了是否支持“脱欧”协议的六项标准，在人员流动、与欧盟合作关系、国家安全与跨国犯罪、工人权利和就业、各地区利益、享有当前共同大市场内的全部利益方面提出了要求。“脱欧”协议达成后，工党领导人科尔宾明确表示，协议未能达到上述标准，工党将在议会表决中投反对票。总体来看，工党领导层仍坚持2018年工党党代会确定的立场，即反对“脱欧”协议和无协议“脱欧”安排，并将提前大选、与欧盟重新谈判作为优先选择。如果工党提出不信任案，且无法在议会通过，那么工党将启动推动二次公投的选项。英国议会另外两个主要反对党——自由民主党和苏格兰民族党都主张英国留在欧盟。
“脱欧”进程被称为英国战后政治史上最动荡的阶段。“脱欧”协议辩论启动后，英国政治呈现更加混乱的局面。英国议会认定政府拒绝公开关于“脱欧”协议的法律咨询意见属藐视议会的违法行为，同时通过议案拟在协议未获通过情况下由议会接手“脱欧”谈判。2018年12月10日，在议会下院表决不足一天前，英国政府宣布推迟“脱欧”协议表决。12月12日，保守党议员提出党内不信任案，特雷莎·梅虽获保守党三分之二议员的支持，但暴露了保守党在“脱欧”问题上的深刻分歧。在随后举行的欧盟峰会上，英国在边界保障机制问题上未能获得让步。随后，工党在英国议会提出针对政府的无约束力的不信任动议，并准备在协议遭否决后正式对政府提出不信任案。
“脱欧”前景的复杂性与不确定性
亲欧派议员分为主张挪威模式的软“脱欧”派和主张“留欧”的二次公投派。软“脱欧”方案虽可满足与欧盟保持紧密经贸联系的目标，也回避了北爱尔兰边界问题，但其面临的难题是通过该方案虽在形式上实现了“脱欧”，但在移民、财政、法律等层面“夺回”控制权的目标将成为泡影，而英国政府在“全球英国”战略中宣称的与美国、澳大利亚等前英联邦和殖民地及新兴市场国家自由谈判自贸区安排的“脱欧”红利也将无法兑现。该方案面临软“脱欧”还不如不“脱欧”的批评。
在英国政府明确反对二次公投的情况下，工党的立场至关重要。工党领导层坚持在重新大选要求不能得到满足的情况下，将提出二次公投的议案。除主要反对党外，议案通过仍需部分保守党亲欧派的支持。当前，保守党部分亲欧派已倾向于接受二次公投方案，建议在议会内部进行“意向性”表决，寻求能获得多数议员支持的解决方案。独立党领导人法拉奇也承认，“脱欧”派应做好准备，为未来十几个月中的下一次公投而斗争。
从技术上讲，英国二次公投有多种可能的形式：一是就简单的“脱欧”“留欧”问题进行表决，但考虑到目前的“脱欧”僵局，采取这一形式的可能性不大。二是就现有“脱欧”协议举行全民公投。公投问题选项可能不是是否支持“脱欧”协议的简单模式，而是请选民直接在支持该协议或“留欧”之间做出选择，或者在同意“脱欧”协议、无协议“脱欧”和“留欧”之间选择两个选项，寻求支持度最高的方案。三是双问题公投，即同时就是否“脱欧”和软、硬“脱欧”的问题给出答案。如出现“脱欧”的结果，则根据第二个问题决定未来的“脱欧”路径。
亲欧派希望英国逆转“脱欧”也面临诸多制约因素。一是英国政府和疑欧派都将实施2016年公投结果与维护民主制度等同起来，占据话语权上的优势。如出现二次公投逆转“脱欧”的结果，将加剧精英阶层与民众之间的对立，引发社会分裂。二是英国人根深蒂固的疑欧主义情绪依然强烈，公投的结果不确定性犹存。三是英国人有着长期形成的大国优越感，面对欧盟在谈判过程中的强硬态度，自尊心受到伤害，促使部分选民转而支持“脱欧”的选择。
“脱欧”僵局与英国政治转型
一、议会主权的宪法体制受到全民公投的挑战
长期以来，议会主权原则是英国宪法和政治制度的基石，全民公投这一直接民主形式遭到排斥。但近年来，传统威斯敏斯特精英民主模式面临挑战。随着社会诉求日益多元化和参与式民主、身份政治、民粹主义兴起，主流政党出于选举政治等考虑在一些社会分歧较大的问题上不愿承担责任，开始求助于全民公投这一方式做决策。英国自1975年就欧洲共同体地位开启公投以来共进行过三次全民公投。1975年公投和2011年选举制度公投维持现状的表决结果都未给英国政治、经济、社会进程带来根本性的变化。但2016年公投结果则产生了持续的革命性影响，全民公投事实上开始扮演英国学者所称的“议会第三院”的角色。
二、立法权与行政权间的关系面临重构压力
三、身份政治与政党政治逻辑错综复杂、相互交织
英国“脱欧”被视为欧盟内部乃至西方资本主义世界核心地带出现的去全球化、政治右转、民粹主义发展的标志性事件。新自由主义主导的全球化和欧洲一体化面临的多重危机以及英国政府的紧缩政策导致工人、老年人等群体对英国精英政治的不满加剧，激进主义、民粹主义、民族主义的影响呈现加强态势。与此同时，英国长期存在根深蒂固的疑欧主义传统，特别是20世纪80年代中期以来保守党政治家不断强调英国与欧盟的差异，不惜对欧洲一体化进行妖魔化的宣传，把英国国际竞争力不足、移民涌入等问题归咎于欧洲一体化。这些因素相互叠加，借助“脱欧”公投进一步显性化。围绕“脱欧”的争论在一定程度上超越了英国传统的左右分野的党派政治，“脱欧”支持者背后存在的极右民族主义和极左反建制思潮导致英国政治两极分化，加剧了社会分裂。
然而，据此认为身份政治和民粹主义已主导“脱欧”进程并不准确。虽然身份政治使英国“脱欧”复杂化，但政党政治因素仍是理解“脱欧”僵局的重要线索。保守党虽在“脱欧”路径上严重分裂，但在维持保守党自身利益和执政地位等问题上迄今总体保持了团结一致。在“脱欧”进程的一些关键表决中，包括要求政府确保英国留在共同市场、批准“脱欧”法案等问题上保守党基本未出现大规模的倒戈现象。英国政府从最初强硬“脱欧”立场后退并最终提出模糊的折中协议也包含了力图避免党内亲欧派和强硬疑欧派最后摊牌导致保守党分裂的考量。最终保守党硬“脱欧”派会否做出妥协成为“脱欧”协议命运的关键。
工党在“脱欧”进程中采取的“建设性模糊”立场也是其内部博弈和政党利益考量共同作用的结果。科尔宾拒绝明确支持二次公投选项，除坚持尊重公投结果的考虑外，也有左右逢源、争取亲欧和疑欧派选民的动机。工党议员支持“留欧”或软“脱欧”的比例达90%左右，但在近两次大选中，其基层支持者中疑欧派也占相当的比例。随着英国“脱欧”进入最后关键阶段，工党在“脱欧”问题上很难继续维持模糊立场。工党如果无法团结中产阶级亲欧派，在未来政党竞争中将处于更加不利的地位。
四、北爱尔兰边界保障机制引发权力下放问题的争论
北爱尔兰边界问题是影响“脱欧”协议走向的关键点。边界保障机制除带来英国走向软“脱欧”的担忧外，也给中央政府与北爱尔兰及苏格兰等地方政府的关系提出了新挑战。边界问题使北爱尔兰内部和英国与爱尔兰之间错综复杂的历史与现实的纠葛再度浮现。在“脱欧”公投中，以民主统一党、北爱尔兰统一党为代表的亲英派支持“脱欧”。他们认为，给予北爱尔兰留在欧盟关税同盟内部的特殊地位，背离了维护英国国家统一的最高政治原则，在经济上也不利于保持北爱尔兰与英国间的贸易联系。新芬党、社会民主工党等政党主张“留欧”，支持将北爱尔兰留在欧盟关税同盟内部，新芬党甚至将“脱欧”视为实现爱尔兰统一的机会。英国和爱尔兰1998年签署的《贝尔法斯特协议》促成了北爱尔兰和平进程的平稳实施，两国的欧盟成员国身份被认为是该协议取得成功的基础，而一旦出现硬“脱欧”的局面，北爱尔兰的和平与和解进程将面临新的考验。特别是在2017年后北爱尔兰政府分权机制陷入瘫痪、民主统一党支持保守党少数党政府执政的背景下尤其如此。
21世纪以来，世界出现前所未有的变局，全球化和欧洲一体化面临深刻调整。在此背景下，英国宪法学者博格达诺曾借用19世纪保守党前首相迪斯雷利的话来讲述英国面临的宪法时刻和政治转型：“在这个国家，社会处于令人迷茫的状态，近乎瘫痪；它将发生改变，需要相应的制度设计。”英国传统民主和国家治理模式从精英主导向大众参与演变，新自由主义和紧缩政策招致民众不满，全民国家的理想渐行渐远，共识政治、中间政治缺失，两极分化加剧。被称为二战后最重大事件的英国“脱欧”是长期、渐进的国内政治转型的结果，也将对其国内政治走向产生深远影响。面对身份、利益更加多元化的英国和欧洲，新制度安排与原有的民主机制如何有效对接成为英国政治面临的难题。如何在英国政治传统和现实变革的压力之间寻求平衡，找到民族国家和地区一体化、全球化之间新的平衡点，有效回应社会各阶层的诉求，建构新的共识，成为应对“脱欧”僵局乃至英国未来发展的关键命题。
本文转自《当代世界》总第446期
（第一作者系北京外国语大学英国研究中心教授；第二作者单位：北京外国语大学英国研究中心）