摘要：随着数字经济的迅速发展，各国政府逐渐意识到有必要将数字科技伦理纳入监管范畴。系统分析英国数字科技伦理监管的制度建设和实践做法，发现英国数字科技伦理的监管主体涵盖政府部门和公共机构、咨询小组和委员会及网络和社区等跨政府组织、分权行政机构等；数字科技伦理监管主要面向人工智能伦理和大数据伦理，并在算法、人脸识别和数据公平等重点领域进行了政策布局；监管模式为政府部门主导、政府部门与跨政府组织上下联动以及多中心、分散式的模式。英国政府将部分监管权力下放，与跨部门数字科技伦理治理标准相结合，对数字科技伦理进行监管。英国数字科技伦理监管实践对我国的启示在于：在制度设计上，确立跨部门协作、以人为本、制定清晰的伦理治理原则和全国性标准；在监管模式上，构建分类监管体系，建立多部门合作机制，避免“一刀切”式监管；在多利益主体参与上，赋予地方政府和企业更多的自主权和责任，全面考虑多方利益主体的需求和利益，建立包容性和多元化的伦理监管框架。
关键词：数字科技；伦理监管；监管模式；英国
基金：国家社会科学基金重大项目“国企混合所有制改革的实现路径选择研究”（20&ZD073）；中国社会科学院国情调研重大项目“数字科技伦理监管制度调查研究”（GQZD2023009）；中国社会科学院登峰战略企业管理优势学科建设项目。
随着数字技术在经济和社会中的广泛应用，人们开始意识到数字科技可能对社会带来的潜在负面影响，数字科技伦理监管成为当前数字化转型进程中的重要议题。在英国，政府已经认识到保障公民隐私和安全的必要性，因此积极采取措施将数字科技伦理纳入监管范畴。一系列监管政策和报告如《理解人工智能伦理和安全》《对算法决策中的偏见的审查》等相继发布，旨在规范数字科技的发展和应用。本文将系统分析英国数字科技伦理监管的演化阶段与基本发展历程、监管主体与政策布局、监管的主要模式与机制等，在此基础上提出英国数字科技伦理监管对我国的启示和经验借鉴。
一、英国数字科技伦理监管的演化阶段与发展历程
1.伦理监管研究与讨论阶段（2012～2017年）
这一阶段，英国数字科技快速发展，数字科技伦理并不是英国政府监管的重点。然而，随着数字科技应用范围扩大，人们逐渐认识到其潜在负面影响，如偏见、歧视、结果不透明、社会关系孤立和分裂等。这些问题引起社会媒体、专家学者和公众广泛讨论。英国政府、学术界和产业界开始重视数字科技伦理问题，探讨其内涵和应对方式，为下一阶段的制度建立奠定理论和社会基础。
2.监管架构设计与形成阶段（2018～2020年）
3.监管制度建设与完善阶段（2021年至今）
在这一阶段，监管机构密集发布了伦理监管指导意见。英国政府2021年发布的《国家人工智能战略》特别强调“现在是决定我们现有的政府部门主导的去中心化的监管方法是否仍然正确的时候了”，并讨论了监管法规的一致性问题。在随后的《人工智能监管政策文件》中得出结论，英国应该继续2018年的轨迹，专注于具体情境和非法定治理，建立一套跨部门治理原则。
①此前是观察员成员。
2022年2月，人工智能公私论坛（AIPPF）发布了最终报告《人工智能公私论坛最终报告》，对金融服务人工智能模型的偏见、公平和伦理进行了专题讨论。同年6月，英国政府公布了《数据：新的方向—政府对咨询的回应》，提出了广泛的改革建议，囊括了对《通用数据保护条例》（GDPR）、《2018年数据保护法》和《隐私和电子通信条例》（PECR）等英国现行主要数据法规的修正。这些改革建议包括数据保护管理与问责、数据泄露报告、人工智能规制、信息专员办公室（ICO）机构调整等重要领域。同年7月，英国政府发布了《人工智能监管政策文件》，提出英国政府对未来“支持创新”和“具体情境”下的人工智能监管制度愿景。文件建议延续之前的监管模式，构建一个“有利于创新的人工智能治理框架”。2023年3月，英国发布《促进创新的人工智能监管方法》白皮书，提出人工智能在各部门的开发和使用中都应遵守的五项跨部门伦理原则，各监管部门将在这五项原则的基础上，根据具体情况发布指南，形成跨部门人工智能伦理初步框架。
二、英国数字科技伦理监管的监管主体与政策布局
1.英国数字科技伦理监管的核心主体及其监管职能
经过对英国数字科技伦理主要监管主体的梳理发现，英国已形成政府部门主导、政府部门与跨政府组织上下联动、去中心化的数字科技伦理监管体系（如图1所示）。
图1英国数字科技伦理监管机构图
（1）政府部门和公共机构
政府部门和公共机构是英国数字科技伦理监管的主要主体，主要通过发布伦理监管指导意见对其管辖区内的数字科技伦理进行规范和引导。
区块链伦理监管的主要主体为财政部及其下属的英国金融市场行为监管局（FCA）。2019年，英国金融市场行为监管局（FCA）就其管辖的加密货币发布了首个指南性文件《加密货币资产指南》，并计划推出一个监管加密货币的方案。
（2）跨政府组织
（3）分权行政机构
英国对数字科技伦理监管的主体还包括分权行政机构，如苏格兰政府和威尔士政府等。这些分权行政机构及其下属的公共机构在数字科技伦理监管方面拥有较大程度的自主权，有时政策制定比中央政府更加迅速和及时。如，苏格兰政府2017年就出台了数字战略《在数字世界中实现苏格兰的潜力》，并于2021年3月发布了《苏格兰人工智能战略》；威尔士政府也发布了《威尔士数字战略》。
2.英国数字科技伦理监管的政策布局
（1）面向人工智能伦理的监管政策布局
英国政府对人工智能伦理监管非常重视，提出了英国人工智能伦理监管的核心原则。2018年4月，英国政府发布了受上议院人工智能特别委员会委托的报告《英国的人工智能：准备好、意愿和有能力？》，提出五项核心原则，旨在指导和告知人工智能伦理。第一项原则认为，人工智能的开发应该是为了人类的共同利益，呼吁建立共享的人工智能伦理框架，最大限度地造福个人和社会。第二项原则要求提高人工智能的透明度和公平性，呼吁公司和组织提高其人工智能系统的决策透明度。第三项原则认为，人工智能不能削弱个人、家庭或社区的数据权利或隐私。呼吁政府积极审查在英国运营的大型科技公司对数据的使用和潜在垄断。第四项原则规定，所有人都有权接受AI教育，在AI辅助下得到全面发展，儿童应学习使用AI，成年人需投资于培训以解决AI对就业市场的影响。第五项原则认为，人工智能不能赋予伤害、毁灭或欺骗人类的能力。[6]
①这些原则建立在OECD人工智能五项原则的基础上，突出了英国政府认为使用人工智能最有风险的领域。
（2）面向大数据伦理监管的政策布局
英国在大数据伦理监管方面基于国家战略推出了多项政策、倡议和咨询，进行战略布局。2020年9月发布的《国家数据战略》提出了五大支柱战略，其中一个战略强调了在伦理和公众信任领域推动变革的重要性，只有在一个透明、有保障的伦理框架下发展，才能持续建立和保持公众对政府使用数据的信任。[12]在这一战略思想指导下，中央数字和数据办公室（CDDO）和政府数字服务局（GDS）推出《数据伦理框架》，指导政府和更广泛的公共部门以适当和负责任的方式使用数据。框架包含三项总体原则（透明度、问责制、公平性）和五项具体行动（界定公共利益和用户需求、让不同的专家参与进来、遵守法律、审查数据的质量和局限性、评价和考虑更广泛的政策影响）。
（3）面向区块链伦理监管的政策布局
目前，英国没有针对区块链伦理的具体政策规定，而是依赖于适用于所有数字技术的一般法律法规。不过，一些监管机构发布了关于在特定行业使用区块链技术的指南。如，英国金融监管机构金融行为监管局（FCA）发布了关于在金融服务中使用区块链和分布式账本技术的指南，强调采取强有力的网络安全措施和技术透明度对区块链进行监管。FCA还要求金融公司建立健全风险管理系统，以确保客户数据和资金的安全。国家卫生服务局（NHS）建立了一个区块链实验室，探索区块链技术在医疗保健领域的应用，试验基于区块链实现患者数据共享、药品供应链管理等。国际贸易部推出了区块链贸易融资平台，旨在提高国际贸易交易的效率和透明度。英格兰和威尔士慈善委员会发布了关于在慈善领域使用区块链技术的指南，涵盖透明度、问责制和公众对慈善机构的信任等主题。
值得注意的是，区块链技术的监管环境在不断发展，英国政府可能会在未来发布针对区块链伦理的具体政策。
三、英国数字科技伦理监管的主要模式与机制
经过多年的发展，英国数字科技伦理监管已经形成了政府部门主导、政府部门与跨政府组织上下联动、多中心、分散式的监管模式与机制。
1.政府部门与跨政府组织联动式监管
2018年4月，上议院人工智能特别委员会报告《英国的人工智能：准备好、意愿和有能力？》认为，在当前阶段一刀切地针对人工智能的监管是不合适的。最有能力考量人工智能对特定行业影响并开展后续监管的，是已经存在的针对特定行业的监管机构。随后政府部门开始制定涵盖其管辖区的伦理治理措施。信息专员办公室（ICO）、数字、文化、媒体和体育部（DCMS）、数据伦理与创新中心（CDEI）、竞争和市场管理局（CMA）、人工智能办公室、应用数据伦理中心、英国金融市场行为监管局（FCA）、数据标准管理局等政府部门和公共机构在数据伦理框架、人工智能伦理框架、应用数据伦理、加密货币资产指南、算法决策偏见审查、数字监管机构合作、包容性数据等领域发布指南，形成了数字科技伦理治理的初步框架。
此外，咨询小组和委员会、网络和社区等跨政府组织通过设立秘书处、向政府部门提供建议以及提供开放社区等方式，同政府部门上下联动，共同参与对数字科技伦理的监管和规范。如，数据伦理与创新中心（CDEI）通过创建公众对数据和人工智能态度网络（PADAI）与公众接触。英格兰银行（Bank）和金融行为监管局（FCA）成立了人工智能公私论坛（AIPPF），促进公共部门、私营部门和学术界之间关于人工智能的对话。这种模式使得政府部门在监管过程中起主导作用，并与跨政府组织形成有效的联动关系。
2.分散式多中心监管
英国政府2022年发布的《人工智能监管政策文件》指出，英国针对数字科技伦理的监管是一种去中心化的监管模式。与欧盟的人工智能法案提案不同，英国采取的去中心化的人工智能监管方法主要依赖于现有监管机构的经验和专业知识，通过发布指导意见，更好地应对技术变革。
（1）不设集中监管机构
英国政府认为建立一个具有执法权力的集中监管机构来监管所有部门的数字科技伦理可能会存在困难和挑战，因为各个部门的数字科技应用场景和监管需求各不相同。相反，英国政府计划利用现有监管机构实现多中心的监管模式。这种多中心的监管模式意味着不同的监管机构将负责监管各自领域内的数字科技伦理。如，对于医疗领域的数字科技伦理，由英国国家医疗服务体系数字化发展部（NHSX）和英国卫生和社会保健部（DHSC）负责监管，对于金融领域的人工智能伦理则由金融行为监管局（FCA）负责监管。监管机构可以更加专注于自身领域内的人工智能应用，提供更具体的伦理监管要求和建议，提高监管效率。
（2）利用现有监管机构的经验和专业知识
英国政府要求现有监管机构发布伦理监管指导意见，重点强调适用于他们所监管的企业。这种方法的优点在于，它可以利用现有监管机构的经验和专业知识，为企业提供更具体的指导和建议。此外，该方法还有助于企业更好地理解和遵守监管要求，减少不必要的监管成本和风险。当企业在遵守监管要求方面遇到困难或存在争议时，它们也可以向监管机构咨询和寻求帮助。
（3）分散式的监管模式更适应技术变革
英国政府希望多中心、分散式的数字科技伦理监管模式能更适应技术变革，保持监管与技术发展的同步性和协调性。随着人工智能等数字科技的发展，监管要求需要不断调整和更新。多中心、分散式的监管模式可以灵活应对技术变革，每个监管机构可根据自己管辖领域需要及时更新、发布新的伦理监管要求和指导意见，有助于防止监管滞后和过度监管。
3.不依赖单一主要立法式监管
《人工智能监管政策文件》（2022）确认英国政府目前没有计划引入新的立法来监管人工智能。不依赖单一主要立法的环境导向型治理方法让英国在特定行业的人工智能伦理风险管理上更灵活。如，几个政府部门和公共机构发布了《理解人工智能伦理和安全》（2019）、《人工智能采购指南》（2020）、《算法透明度标准》（2021）、《数据伦理框架》（2020）、《自动面部识别：道德和法律使用指南》（2021）等指南，作为《平等法》、公共部门采购和算法透明度等领域现有法规的补充。与欧盟相对僵化的数字科技伦理监管方式相比，英国采取的不依赖单一主要立法的数字科技伦理监管方式提供了更轻松、灵活的监管方法。
尽管不依赖单一主要立法的数字科技伦理监管体系更适应技术变革，但相比集中化监管，存在监管一致性较差的问题，因此英国政府希望制定跨部门的数字科技伦理治理标准来补充监管体系。《政府对上议院人工智能特别委员会的回应》（2021）建议，数据伦理与创新中心（CDEI）建立和公布人工智能伦理的国家标准。《人工智能监管政策文件》（2022）概述了六项跨部门的人工智能治理原则草案。《促进创新的人工智能监管方法》（2023）进一步提出了五项跨部门伦理标准。
4.部分监管权力下放的监管
四、英国数字科技伦理监管实践对我国的启示
1.政府制度设计的经验启示
2.监管模式设计的经验启示
在监管模式设计方面，英国对数字科技伦理监管的主要模式是政府部门主导，政府部门与跨政府组织上下联动、多中心、分散式的监管模式。具体来说，从整体来看英国政府在数字科技伦理监管中发挥主导作用，各政府部门共同参与制定政策和标准，确保政府在数字科技伦理方面的一致性和协调性。信息专员办公室（ICO）、数字、文化、媒体和体育部（DCMS）、数据伦理与创新中心（CDEI）、人工智能办公室等政府部门与跨政府组织密切合作，形成了有机的监管网络。从分类的角度看，英国避免“一刀切”式的监管，对人工智能、大数据、区块链等数字科技进行分类，由不同的监管主体进行科学分类监管。由此，英国数字科技的监管模式设计对中国的启示如下：
（1）构建分类监管体系
（2）建立跨政府组织协作机制
建立跨政府组织协作机制是数字科技伦理监管的必要举措，可以为中国数字科技伦理监管提供有益的经验借鉴。中国应建立数字科技伦理监管的跨政府组织协作机制，协同推进数字科技伦理监管工作。各部门可以根据自身职能设立相应的工作组、咨询小组、委员会、公众论坛、网络和社区等跨政府组织，共同研究数字科技伦理治理问题，探索应对措施。此外，注重跨部门和跨领域的合作，整合各方资源，推进数字科技伦理治理的有机融合，这样可以避免监管上的重复和漏洞，提高数字科技伦理监管的效率和质量。通过政府部门与跨政府组织之间的协作，整合各方资源，共同推进数字科技伦理治理，有助于保障公众权益和社会稳定。
3.多利益主体参与的经验启示
英国在数字科技伦理监管过程中将权力下放给特定行业监管机构和地方议会，使其能够管理其管辖范围内的数字科技，让地方政府和企业在数字科技伦理监管的过程中拥有更多的自主权和政策空间。这一数字科技伦理监管模式不仅可以更好地满足地方实际需求，还可以让地方政府和企业更加主动地参与数字技术的发展和应用，并且根据实际情况对数字技术进行更为精细和有效的管理。此外，英国政府在数字科技伦理监管方面强调多利益主体的参与，包括公众、行业专家、学者等。如，英国数据伦理与创新中心（CDEI）通过创建公众对数据和人工智能态度网络（PADAI），更好地与公众接触。这有助于建立一个更加开放和包容的监管体系，更好地保障公众利益。
参考文献
[13]RobertsH,BabutaA,MorleyJ,etal.ArtificialIntelligenceRegulationintheUnitedKingdom:APathtoGoodGovermanceandGlobalLeadership[J].InternetPolicyReview,2022,12(02):1-31.
李书苑，铁道党校讲师，中国社会科学院工业经济研究所博士研究生；
阳镇，中国社会科学院工业经济研究所助理研究员，博士，清华大学技术创新研究中心兼职副研究员，研究方向为企业技术创新与可持续发展。
肖红军,李书苑,阳镇.数字科技伦理监管的政策布局与实践模式：来自英国的考察[J].经济体制改革,2023,(05):156-166.