一、前期工作参与：参加中央文件起草和当选中共十六大党代表
2004年，我被调到国务院研究室担任副主任。这次调动看上去突然，但实际上是有前奏的。
1996-1998年，我在社科院科研局做经济学科片的专职学术秘书，配合当时的院长李铁映、常务副院长王洛林，协调六个经济类研究所即所谓的经济片，完成中央交给社科院的重要任务。我在任期间，这类任务包括为十五大报告起草做准备的一些调研课题、为中国入世谈判提供研究成果、回复党中央和国务院一些重要文件的征求意见稿等，因此，经常会去有关部门领任务交成果，还列席了若干次中央领导人召开的汇报会、座谈会，对决策层的工作有了一些了解。
此后几年，我多次参加一些重要文件和重要讲话的起草工作，包括十五届五中全会，十六届二中、三中、五中全会和十七届二中、五中全会等。每次起草工作都给我留下深刻印象。特别是十六届三中全会的文件《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，是继十四大之后特别是十四届三中全会做出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》之后，再一次全面部署改革任务的文件。在文件起草过程中，关于建立现代产权制度的提法，关于发展混合所有制经济使股份制成为公有制的主要实现形式的提法，都是重点讨论和反复斟酌的内容。这个文件还第一次提出，非公有制企业在使用生产要素、市场进入和竞争、受法律保护等方面，要与公有制企业享受平等待遇。中央全会的文件起草组一般有四五十人，由中央领导担任组长、副组长，成员有来自各部委的领导、国有企业领导、地方领导、专家学者等，应该说起草组内部的讨论还是比较开放和充分的，称得上是重大决策的高层民主过程。参与中央重要文件起草工作，使我对中央重大问题的决策过程，对一些重要观点的形成和发展，对一些重要提法的内涵和意义等都有了更加深刻和全面的理解。
2002年，中国社会科学院选举中国共产党十六大代表，我高票当选。开大会时当选为大会主席团成员，还被提名为中央候补委员的候选人，可惜最终落选。后来十八大时我当选为中央候补委员。
这些经历使我对行政机关的工作有了一定的了解。后来有领导同志告诉我，我参加这些活动的表现，为后来选调我到国务院工作打下了基础。他们看中我的四点：了解现实问题，能讲不同观点，讲得有道理，提的建议有操作性。另外也认为我态度端正，做事认真。
在这个转变过程中，我得到过许多有益的教导和帮助。我离开中国社会科学院时，去向院里一位老领导请教，请他指点如何做好新的工作。他看我踌躇满志的样子非但不鼓励，还严肃地对我说，“不能把新岗位视为展现你理论水平的舞台，你去是为党中央国务院服务的，收起你的想法，认真虚心地看、听、学和悟。”这个提醒相当程度上端正了我对新岗位的基本心态，算得上是给我上了“入职第一课”。
二、政府工作中的学术感悟
1．高层的意愿和意志非常重要
那种各方面完全达成一致的重要决策并不多，许多问题靠讲理论讲理念也不能彼此说服，因此在充分听取各方面意见后要由高层定夺。改革开放较早时期的决策过程我知之甚少，但后来一些重要决策如国有经济和民营经济同等重要，国有企业有进有退，国有企业建立现代企业制度，中国加入世界贸易组织，取消农业税、税制改革等，没有高层拍板决策，就难以突破理念和利益的障碍，也难以承担相应的改革成本。
2．试点是我国推动改革的重要办法，也是中国公共管理模式的特色
3．学术界的意见有较强助推力
近些年来，随着信息公开程度的提高和网络普及后公众表达意见的渠道增多，学者们的意见经常受到批评质疑。例如在医疗改革过程中，不少经济和社会学方面的专家不同意将基本保障水平定得高，不同意将报销比例提得过高，就被批评为缺乏对患者的同情心。现在似乎有一种倾向，专家们表达观点时更加谨慎和隐晦，或者用“两方面”来平衡。记得有一个重要问题，几位专家都有明确意见，但公开讲时都讲“两方面”，我问他们的意见是“既要……，也要……”，还是“既要……，还要……”，或者是“既要……，更要……”，他们想了想说是“既要……，更要……”，由此表达了他们的倾向性。
不过，我国学者似乎较少做论证改革方案或政策效果的研究。然而这种研究很需要。确定了政策目标之后，需要检验多重目标是否彼此相容，或者实现这些目标的手段是否恰当和够用等。记得2004年前后，刘遵义先生在《比较》杂志上发过一篇关于社会保障改革不同方案的资金筹措和可持续性问题的论文，有比较详细的数据测算。我当时正好在起草一个文件，有社会保障方面的内容，我把论文拿给一位领导看，他感叹地说，要是这类研究多点就好了，我们都知道应该建立保障体系，但账算不清楚就开始推动，不是负责任的态度。我担任国务院副秘书长期间，联系教育、科技、医改等问题，从很多学术研究成果中受到过启发。但是，总体上看还是讲道理多，详细测算少。这种状况在很大程度上影响了观点的接受程度和实用性。
还有一种情形是，学者们提出一些相对“彻底”和“根本性”的重大建议时，问题看得透彻，思路和道理都正确。但是，决策者们还希望能看到对实施中可能碰到问题的分析和对实施成本的评估，把握好措施的轻重缓急。例如，现在有学者批评说，2008年国际金融危机爆发后，政府努力救助企业，使市场不能发挥淘汰过剩产能和落后企业的作用，导致问题积累。然而在当时，多国政府都有相似行为，国家之间有合作但更多的是博弈。既有“以邻为壑”，也有“为己筑坝”，为防止本国产业受影响而投人巨额资金，导致了全球性的货币宽松。谁都知道这样做有问题，但都希望让本国企业续命而他国的企业首先倒下。当企业和银行之间存在一个庞大的债务链时，政府必然担心多米诺骨牌似的问题出现，难免让“看不见的手”和“看得见的手”一起挥动。学者们当时和后来提出了许多建议，但比较完整、有测算、可操作、能避免最坏情形的方案并不多。当然，专家们道理讲得透彻，也能产生重要甚至决定性的影响，这方面的例子也不少。
4．确定政府干预是否合理并不容易
市场经济和对外开放，是我们40年繁荣的源头。但是我们的市场经济也确实与西方不同,政府的干预较多。我国经济社会持续高速发展，快了就容易不稳，因此调控的必要性强于稳定发展的国家。特别是GDP竞争压力下的地方政府，既有不当干预企业的行为，也有为企业赋能的动力和能力，能够助推企业进入市场并增强其竞争力。就连阿里巴巴、腾讯、百度这些今日的巨型企业，成长初期也得到过地方政府的诸多支持。外资企业的立场和观点就很有意思，它们长期受到地方政府较多有形与无形的关照，彼时并未指认这种做法不符合市场规则。最近几年我们强调内外资平等待遇，一些外商就抱怨中国投资环境恶化。我暗自想他们以前“找市长”就能搞定的诉求，今日也要按程序办理了。虽然投资环境还需要进一步改善，但这种内外资平等的原则没有错。过去几十年，形势发展变化很快，后来人们指责的“坏”的政策往往是那些实施过久的“好”的政策。所以原则上讲政府干预要合理是对的。但是在每一件具体问题的处理上，有时候界线并不清楚。
还有一件事让我印象深刻。2009年，中组部组织了一个领导干部培训团，在清华大学公共管理学院和哈佛大学肯尼迪政府管理学院分别接受两个月的培训，我担任团长。在哈佛期间，危机处理和应急管理是一门主课，以案例教学为主。第一堂课老师讲解几个案例后开始讨论，有一位市委书记上台说，“危机类型那么多，你们这一套太复杂了，而且挂一漏万，我们很简单，只要书记到场，叫谁谁来，让谁上谁上，需要什么调什么，有预案也只是底线，现场要随机处理的问题太多”，然后还讲了一个自己城市的例子。此头一开，书记市长们纷纷登台讲述，后来几次的课堂就很热闹，连老师也觉得很有趣，叫来助教一起听，认为中国另有一套体制和机制，有的时候很管用。
图为作者（右二）参加中组部在哈佛大学组织的培训班
三、继续做学术研究
1．政府机构改革和职能转变问题
我国社会主义市场经济体制是从原来的计划经济转型过来的，这种关联和渊源决定了政府自身改革与职能转变的重要性和核心地位。政府改革和其他改革相似，都是先从好改的、不得不改的和改别人的内容做起。例如较早就推进了一般价格的放开，但是生产要素和资源产品的价格改革进展就较慢，土地、信贷等要素的配置受到政府较多控制，一些行业仍然存在行政垄断。再如，当20世纪90年代中后期国有企业普遍经营困难时，国有企业的改革就能较快推进，此后国有企业地位特殊效益较好，改革的推进就变得缓慢和不平衡。我多年观察的感受是，对大权在握的某些部门来说，改革既有主动作为，更有它们左右不了的力量的推动，这种力量或者来自上级，或者来自社会。2005年党的十六届五中全会做出的“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键”（《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》）的判断，是完全正确的。
最近几年，党和政府对公务部门和公职人员失职行为的问责力度加大，极少数机构和人员出现了卸责减压的苗头，试图借“简政放权”之机将那些应该由政府管理的事情“放权”，例如安全和健康方面的监管。没有权责对称的要求，无论“大政府”还是“小政府”，都不会是精简高效和全面履行职责的政府，有可能“大”是权力大，“小”是责任小。因此，需要存在能有效监督改革的力量，重点是依法行政和扩大民主监督。
在国务院研究室工作期间，每年“两会”后，《政府工作报告》起草组都要写一本辅导书，参与起草的人各写一篇。我总是选择有较多改革含量的内容来写，政府改革和职能转变是撰写较多的内容。
继续推进职能转变，全面正确履行政府职能
（2008年）
职能是政府定位的核心，转变职能是行政管理体制改革的关键。转变职能之所以重要，是因为关系“将事情做对”这个方向性问题；只有方向对，才谈得上“将事情做好”这个能力问题。方向出问题，其他努力会事倍功半，甚至发错了力、做反了事。
多年来这方面的改革取得明显成效，但是问题仍然很多，政府仍然管了不少不该管也管不好的事，有些该管的事却没有管好。这里强调三个方面的突出问题。
一是不能先扭曲再校正，重复干预。有些事情政府去管，有貌似合理的理由，因为“市场不起作用”，但首先要分清不起作用的原因是“市场失灵”还是“市场扭曲”，“失灵”需要政府调控，而许多“扭曲”本身就是行政权力不恰当干预造成的，需要规范权力和消除扭曲。例如，垄断为企业提供了不当获利的机会，损害公众利益，这成为对这些企业进行监管的“正当理由”，但有些垄断本身就是行政干预或体制因素造成的，消除这些导致扭曲的因素才能解决问题。扭曲叠加监管更不易管好，还可能导致更多的设租、寻租机会。再如解决公共资源交易中存在的问题，再多的监管办法，都不如公开交易、阳光下交易更能保证权力的正当使用。
二是加强社会管理和公共服务不是政府大包大揽。即使在社会领域，政府的职能和作用也是有限的，要更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，这与在经济中更好地发挥市场配置资源基础性作用的意义同样重要。凡是公民个人和社会组织能够管理和服务的事情，政府就不应该包揽。在不同的公共服务领域，政府有公共权力的行使主体和公共服务的责任主体两种身份，后一种情况，政府主要作为提供者来提供制度安排和运行规则，而不一定要直接成为提供者。市场力量、公众和社会组织是公共服务产品供给机制中不可缺少的主体，具有效率较高和形式灵活的优势。
三是权责对称全面履职。行政体制改革，政府既是改革方案的制定者，又是改革对象，角色冲突往往导致改革任务落实难，执行中变通方法多，改革过后易反弹。难点集中在两个方面：有利益的权力不愿放弃，阻碍转变职能；无利益的责任不愿担当，阻碍全面履职。因此需要有推动力量，有保障改革正确方向的机制，重点是依法行政和扩大民主。
依法行政的本质是职权法定。以法律形式明确政府职能，权责必须对称。否则，无论“大政府”还是“小政府”，都不是全面履行职责的政府，有可能“大”是权力大，“小”是责任小。不能一讲转变职能就想卸责，一讲全面履行职能就想扩权。要切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。
——节选自《推进职能转变，全面正确履行政府职能》，《求是》2008年第9期。
2．公共服务中的理论问题思考
在实际工作中时常碰到一些涉及经济理论和公共政策的问题，感到需要学理支撑和理性思考。特别是涉及教育、科技、卫生等公共事务时，许多主张有“公平”“正义”“为民”的理由，立场正确，需要做学术研究和理论分析，明确收益成本，排出轻重缓急。这些研究和思考，在许多政策制定执行中，都发挥了作用，派上了用场。
公共服务中的经济学思考
（2018年）
1．公共服务的机会成本与服务排序
公共服务既是经济问题也是社会问题，既要讲效率也要讲公正。当从不同角度看待问题时，评判标准和优先目标并不相同。这就要求政府在履行职能时要兼顾各方利益，在多元化、多样性中谋求共识。原则好讲，但实践中比较难以把握的问题，是如何在不同利益群体之间保持一种相对公平的均衡。例如政府应该对教育多支出一些还是对卫生多支出一些，不同部门不同群体的看法并不相同，需要做出权衡选择。虽然学者不应根据自身利益判断哪种需求应该排序在先，但是学者可以计算每种投入的收益和成本，特别是边际收益和边际成本。
以高等教育为例，国际经验表明，白领家庭孩子上大学的比例远远高出劳工家庭。例如，2002年，英国白领家庭的孩子85%都上大学，而劳工家庭仅有15%。如果高等教育免费或者政府大幅度补贴，就相当政府补贴那些相对高收入家庭的学生，为这类补贴而进行税收融资，有明显的累退性质，就相当于出租车司机、保洁工人要为伊顿公学的毕业生们纳税，不利于社会公平。其实，许多低收入居民的子女也希望能上大学，但凭自身收入却难以承受。政府有必要制定一些支持政策。解决问题的办法不应该是高等教育全免费，而是通过助学体系资助特定家庭的孩子接受教育。政府干预关键是合理、适度和精准，否则有可能事与愿违。以助学贷款为例，如果认为是给贫困学生补贴而使其利率明显低于市场水平，就会有一些本不需要这些贷款的高收入家庭学生使用这些贷款，甚至将这些贷款转用于其他用途。
2．区分边际效应和平均效应
公共服务领域中的一个容易出现偏差的问题，是将最高点的边际效应视为平均效应，从而扩大政策应用范围。很多时候，有限度地应用一项政策时效果明显，但这并非是扩大应用面的充分理由。例如五分之一学习意愿和学习能力较强的本科毕业生继续接受研究生教育，他们本人和全社会的收益与成本之比很高，但不能说下一个五分之一的学生接受研究生教育也能带来同等的效益。再如，大学中最有创新才能的100名学生接受创新教育能带来100项创新成果，但不能说再增加100名学生就能再出现100项创新成果，更不能说全员创新教育能有相同效果。医疗领域也有类似问题，原本接受医疗服务较少的贫困群体从医疗服务中得到的边际收益极高，但并不一定要通过向所有人都提供免费医疗服务这种方式来惠及这些困难群体，而是针对低收入者和重病患者设计出合理的保障方式，或者由政府提供基本医疗服务，或者补助他们加入医保体系，还可以提供医疗求助。对整个社会来说，政府有责任提供基本医疗保障体系，让人人都能享有基本医疗服务。
3．研发要划分好政府与企业的边界
创新具有明显的社会收益，因此将其视为是公共品、强调加大政府投资的观点很有市场。但这个观点对解释现代经济中的总体创新态势不太有效。竞争推动创新是市场机制最本质的特征之一，正是因为企业之间为各自利益而进行研发竞争，才出现了史无前例的创新纪录。将特定企业的研发函数看作是整个经济的研发函数，会导致分析中的误导和实践中的困难。由于投入使用公共资金又无须对投入的回报负责，公共机构的研究人员对政府资助项目的需求无止境。而企业的研发行为自身就具备一种机制，使那些好的项目能够被筛选出来，而那些无效的创意被尽早摈弃以使资源不至于被浪费在无利可图的活动上。当然，对那些企业无力或不愿投入，但有重要经济社会需求的基础性、战略性的研发项目，政府介入并资助公共研究机构就有正当理由。
——节选自《网络时代的服务型经济：中国迈进发展新阶段》，中国社会科学出版社，2018年。
2019年11月，在孙冶方经济科学奖第十八届颁奖典礼上，江小涓主任与上届评奖委员会主任张卓元合影
有关专家和业内人士建议，应严厉打击恶意逃废债，完善机构资产处置程序，最大限度保护投资人的合法权益，推进P2P网贷机构平稳出清。
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