中国“国家”的特性：基于中美国家体制的比较分析
陈国权原桂楠
“国家”是社会科学的基础性概念，但中西方对何为“国家”有不同的理解。西方的“国家”是指公权力机构，包括立法、行政和司法机关。而中国的“国家”是复合的，具有独特性，是宪法形态国家和政党形态国家的统一体。广义政府包括宪法意义上的国家机构，由于中共中央和各级地方党委也承担公共责任并行使公权力，党组织客观上具有国家性质，与宪法意义上的国家机构融为一个有机的整体，构成了事实上的中国特色的国家机构。通过中美国家体制的比较分析能够更为明晰地揭示中国的国家特性。
一、问题的提出
当今中国的社会科学体系主要是从西方引进的，包括现代国家理论，中国学者普遍比较熟悉西方政府与政治理论，尤其熟悉美国体制。但中国的国家体制具有显著的特色，与美国国家体制有很大的差异。因此，从西方发展起来的国家理论就难以合理解释中国的国家现象，中国独特的国家体制需要建立基于中国客观实际的自主国家理论体系。比较方法是社会科学研究的基本方法，比较能突显事物的差异、彰显事物的特征，弥补单一主体分析的不足。本研究基于中国与美国的国家体制比较，分析中美国家体制的差异，以认识中国国家体制的独特性，从而更深刻地描述和理解中国特色的广义政府。
二、“环境—结构—过程”框架下中美国家体制的比较分析
（一）国家体制环境的比较
1.经济基础：公有制与私有制
马克思主义认为，经济基础决定上层建筑。经济基础是社会生产力所决定的生产关系的总和，其中生产资料所有制形式在生产关系中起最基本的、决定的作用，把握经济基础是研究政治体制的重要切入点。由于中美在经济基础特别是所有制形式方面的差异，国家承担的责任、履行的政府职能各有不同。
公有制为主体是我国现阶段所有制结构的基本特征，公有制经济结构意味着公有资产在社会总资产中占主导地位。理论上，公有资产归全民或集体所有、共同经营，但在实践中全民共同经营资产在操作上有一定难度，通常的做法是由政府替全民代为经营，因而大量生产资料（土地、矿产等自然资源）和社会财富最终掌握在政府手中，政府担负起经营公共资产的职责。因此，广义政府特别是地方政府在承担经济调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等维护市场秩序、保护公民安全和社会稳定等职能之外，还要参与经济活动、经营国有资产，力争实现国有资产保值增值。与此相对应，“组织系统层面就需要更好发挥‘看得见的手’的功能，政府积极作为，建设‘有为政府’”，而“有为”的核心是政府要积极行动，利用手中的资源推动经济增长。这对国家能力提出了极大的挑战，需要制度设计满足效率要求，促成我国政党权力与国家权力不断融合、国家与社会谋求合作、国家基于效率配置权力的体制格局。
与之不同的是，美国建立在以私有制为基础的市场经济之上，生产资料私有制决定了社会财富聚集在私人手中。国家仅掌握少量经济资源，政府缺乏充分的动力和条件参与经济开发活动。政府主要职能往往集中在维护市场秩序、保护私人财产不受侵犯等方面，致力于保障市场、社会的有效性，借助市场和社会的力量实现各类资源高效运转和配置。大量公共产品和公共服务的供给责任由市场、社会承担。市场与社会的崛起使强大的经济利益集团随之产生。为实现利益诉求，各社会团体积极参与政治活动，在政治层面形成制约国家的权力。同时，市场和社会对政府过分干预经济保持高度警觉和提防，希望政府始终恪守边界，在法治设定的轨道上运行。因此，与中国相比，美国政府无论是从权力强度还是从整体规模、职能范围来看都是有限的。
2.政治态度：有为政府与有限政府一般来说，“国家权力的配置与社会制度的安排背后总是隐含着对人性的规定性以及人的行为取向的主观预期和理论预设，此类预设很大程度上影响着权力规范的建构及制度选择”。政治是人的政治，由于人性预设的不同，政治态度可以分为积极权力观与消极权力观两种。积极权力观建立在人性本善的假设之上，认为权力持有者会善用权力来满足社会对公权力的需求与期待；消极权力观则认为人性是恶的，权力是恶的，所以要时时对公权力保持警醒与戒惧的态度。中美社会两种不同的政治态度形塑了民众对政治权力的不同期待。
3.国家与社会关系：合作关系与制约关系国家与社会的基本关系是影响国家制度设计的又一重要因素。米格代尔认为，国家通过宣称合法垄断武力而拥有广泛的社会控制能力，但国家同时也作为乞求者生长在社会中，由此提出“国家—社会”二元分析框架。他指出“国家、社会共同在相互作用的过程中改变各自的结构、目标、规划以及社会控制，它们是持续相互影响的”。按国家对社会的控制强度可分为国家渗入并全面控制社会、国家与社会合作、国家与社会相互制衡、国家与社会完全分离等情况。中国的国家与社会长期保持合作关系，而美国的国家与社会的关系则是互相制约的。
在中国，国家与社会的合作关系由来已久。回顾近代中国走向现代化的艰难历程，陈明明曾指出，缺乏自组织机制的社会难以支持民族国家建设，唯有运用政党来克服中国低组织化或无组织化的现状，方能完成现代民族国家建设任务的强烈意向。于是，政党成为国家公权力的代表，并努力将权力延伸至社会，实现对社会的再组织。以孙中山为首的国民党较早地提出建立有社会基础的现代政党，然而，国民党主导的社会合作在实践中并未完成其预定目标。中国共产党却能把党组织扎根于以广大农村为支撑的基层社会，以其强大的组织力推动广泛的社会合作，取得新民主主义革命胜利，并在社会主义建设实践中反复运用，积累了丰富经验，此类经验在改革开放后发展经济过程中也得到充分运用。具体来看，中国共产党通过自身机制促成与社会互动合作，在国家与社会间“形成紧密联系、合作共赢的协同关系”，主要方式是将党组织广泛嵌入企事业单位、自治组织等社会团体，通过社会性质的党组织领导、联系并调动基层民众，完成大规模的社会动员。简言之，历史传统、发展的实际需要以及中国共产党的政治实践深刻塑造了国家政权与社会的紧密合作关系，二者是紧密嵌套、不可分离的。
在西方世界，国家与社会呈现出相互制约的基本关系。与近代中国低组织化社会不同，西方国家繁荣的私有制经济孕育出发达的社会组织，市场和社会不仅拥有强大的自我管理能力，而且进一步孕育了高度自治精神，发展出以社会权力制衡国家权力的设想，即“诉诸社会的力量，把社会与政府的分权制衡作为政府内部分权制衡的基础，即为‘驯服’政府必须保证自由市场与多元而有组织的市民社会的存在（社会制约国家的思路）”。社会对国家的制约在美国表现得较为典型，具体而言，发达的市场与社会组织，如行业协会、利益集团、第三部门、大众传媒等，借助公众、游说政府、新闻舆论等途径表达自身诉求，影响立法和政府决策，进而制约国家。如果说中国广义政府通过政党嵌入社会带动国家与社会合作，那么美国政府则是在与社会的互动下实现国家与社会制约的。国家与社会的合作关系或制约关系长期塑造着权力的结构安排与行使过程，从而影响体制设计。
（二）权力配置结构的比较
1.横向权力结构：党国统合与三权分立
政党、国家与社会三者的关系是当代中国基本的政治关系，“党国统合”反映了政党权力与国家机构权力的横向结构状态［参见图1（a）］。中国共产党将国家性质党组织嵌入国家机构，形成广义政府，广义政府在国家权力体系中居中心位置［参见图1（a），政党与国家机构权力重叠，用阴影表示］。具体来说，中国共产党采用人员和组织嵌入的方式维系“党国统合”的格局，如保证党组织成员都是国家公务员、在国家机构中设立党组织、把控组织人事权和重大决策权，紧紧把执政党的权力与国家机构权力整合在一起，确保能够发挥党的领导作用。政党中另一部分权力则嵌入社会［参见图1（a）中圆环部分］，以社会性质党组织的形式统领社会。当前我国国家治理体系可以从静态治理体系和动态治理过程两个方面理解“党政统合”关系。从静态治理体系来看，中国共产党与国家机构同属一个治理结构，行动目标具有一致性，体系组织存在直接的结构关系；从动态的治理过程来看，中国共产党与国家机构的治理同属一个治理过程，同属于利益表达、利益综合、政策制定与政策实施的政治过程，此即中国国家体制中横向权力间的基本格局。
美国公权力横向结构表现为立法权、行政权、司法权三种政治权力的分立制约［参见图1（b）］。美国建国政治家普遍主张，“立法权、行政权和司法权应该保持依据一个自由政府的性质所容许的那样的独立和彼此分离”，不同权力分属特定的国家机构，如国会行使立法权，负责制定法律；联邦政府行使行政权，负责执行和实施法律政策；联邦法院行使司法权，负责审判和裁决案件。同时，国家机构间相互牵制，比如国会控制预算、对行政官员拥有弹劾权，总统有权否决议案、任命联邦法院大法官，联邦法院则能够对国会通过、总统签发的法案进行司法审查等。此外，为了更好地与中国广义政府体系进行对比，我们将美国政党也代入权力结构中来观察，可以发现美国政党与国家机构彼此分离，政党权力并不直接作用于国家机构内部，而是通过竞选体制进入政府而间接发挥作用。需要特别指出的是，“党国统合”和三权分立除了作为国家体制中的横向权力结构外，也真实反映了中美两国宏观政权组织原则，体现出中美两国为追求效率价值与制衡理想，对权力采取积极利用或消极警惕、集中整合或分立制约等不同使用方式的权衡。
2.纵向权力结构：单一制与联邦制
纵向权力结构集中体现在不同层级间的权力关系上，其中最为重要的是央地权力关系。按照中央和地方权力关系的不同，国家结构形式可以分为单一制国家和复合制国家。在单一制国家中，各个层级国家权力机关大多遵循领导与服从的上下级关系；复合制国家虽有联邦制和邦联制之分，但其内部政治实体之间并不存在隶属关系，各部分仅在各自的行政区域内行使公共权力。
3.内部分权结构：功能性分权与政行分途
中国广义政府横向结构是党国统合式的，政党与国家权力呈现整体性特点，纵向上强调领导与服从关系；美国公权力体系横向上是三权分立的，不同性质权力间相互制衡，纵向上更注重地方自治。但是，在处理复杂公共事务过程中，为了防止权力的独断滥用、实现国家有效治理，国家体系内部必然存在分权的倾向。就中国广义政府而言，在遵循党国统合、上下统辖逻辑之下，也强调内部政治分工，呈现出“国家治理的分权逻辑”。对美国政府来说，政府与议会、法院保持三权分立关系，政府内部则遵循政治事务、行政事务相分离的政行分途逻辑（见图2）。
（三）权力运行过程的比较
对国家来说，合法性为政权何以获得支持、长久存续提供有力解释，合法性问题关乎政权与社会稳定，是公权力运行过程的核心，也是政府官员各项操作性活动的起点。美国政权偏重追求韦伯式的合法性，即争取超凡魅力权威，以获得民主性质的正当性，强调通过胜选后组织政府以彰显自身正当地位。而在中国，中国共产党因革命胜利而取得政权，获得革命合法性，进入和平时期后，为适应发展需要，广义政府转而强调绩效合法性，即通过高水平实现与民众利益诉求相一致的目标来赢得民众的支持与认同。
在美国，政党遵循“民主性质的正当性”，强调经由民主投票产生的政府才是正当化的政府。也就是说，执政党及其政府政治生命延续全赖赢得选举，即胜选合法性。在这种制度设计之下，胜选便意味着政党的施政纲领得到全国大多数选民支持，进而拥有合法执政资格。因此，为选举做准备是美国政党执政无法绕开的重要环节，比如大选期间各党派都忙于组织推出本党派候选人、进行民意调查、争取竞选资金等系列活动以获得入主白宫的机会，甚至当某党候选人成为国家总统后，仍旧会“挂念”他的选民，这是由于“拥有较高支持度为总统说服官僚系统和议会通过法案提供额外的政治支持”；此外，执政党组织政府时，通常会优先考虑推行本党在选举时宣扬的政策，以兑现竞选时对选民的承诺，保证在下次大选中仍然得到支持。简言之，胜选合法性驱使美国政府为胜选、连任而围绕大选和选民展开工作。
2.代理方式：精英代表制与民主代议制
代理方式指国家体制采用何种方式表达民意和实现民意。现代国家摒弃神权政治、君主政治、贵族政治等一人或少数人的统治，选择代议制或代表人政治。代议制或代表人政治本质上遵循一种委托代理关系，即民众将政治权力委托给他们的代理人，代表民众管理国家事务。就具体代理方式而言，美国秉持西方社会传统的民主代议制原则，而中国共产党的代表大会制度与人民代表大会制度本质上是一种精英代表制。
美国则按照民主代议制原则实现代理。代议制政体的基本原则是，“全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权”，人民是支配政府一切行动的主人。西方民主代议制与中国的精英代表制存在很大不同。美国大部分民选的政务官不是职业化的政治精英，历史上很多美国总统的身份是律师、商人，甚至演员。国家权力机构中的代表仅被视为民众的代理人来表达、执行选民意志，国家走向由选民的选票决定，无须过分依靠政治家的执政经验。不同于中国共产党与国家利益紧密相连，美国的政党更多地“充当代表机构和表达工具，发挥代表和表达功能”，是社会部分的组织和选票动员工具，通过选举进入国家机构，获得立法权和行政权来管理国家。
3.官员选拔：选任制与竞选制
在权力运行过程中，官员群体特别是担任领导职务的官员是整个国家公权力的核心，如何选拔官员会直接影响权力能否被公正、合法和高效地行使。中美两国在官员选拔方面存在很大差别。中国通过“党推荐干部+人大选任”的方式选任广义政府的领导干部；而美国官员则有政务官和事务官之分，其中事务官是通过考试选拔的常任官员，与中国主要领导干部基本对应的政务官则与由选举进入国家政权的政党共同进退。
在美国政府中，常任文官由公共招考选拔，负责行政执行工作，但一般情况下，常任文官相对于政务官而言对政治决策的影响有限。而负责决策的政务官均由竞选产生并设有严格的任期限制。竞选制的设计避免了政治权力长期被某一政党和个人掌握，竞选活动加强了公民与国家的政治联系，“为公民表达意见提供合法渠道，刺激公众对公共事务的兴趣，激发公民参与政治活动的积极性，各党派候选人也会为赢得选举而整饬形象、修改纲领，进而形成合乎实际、兼顾各方的政策”。美国的选举制度与政党制度、联邦制度、分权制度有密切的联系，体现了“美国政权体系中权力分散、权力多元、权力有限的特点”。与选任制相比，竞选制下胜选官员与民众联系往往比较紧密，但是胜选官员的能力和品质却很难得到保证，因选出“异类”而损害国家公信力的现象时有发生，不利于公权力的有效行使。
4.控权途径：自我监督与社会监督
对公权力进行监督是法治社会的基本要求。为防止权力运行偏离政治目标、遏制政治腐败，公权力必须处于被监督和控制的状态。一般而言，对权力控制有内部自我监督和外部社会监督两种模式。广义政府主要依靠自我监督实现控权，而美国政府则以三权分立与社会监督控制权力。
我国国家与社会的关系以合作关系为主，这种关系会导致社会监督的缺乏，广义政府主要依靠自我监督实现权力控制。在党的十九届中央纪委二次全会上，习近平同志指出，自我监督是世界性难题，是国家治理的“哥德巴赫猜想”。我国经过多年的制度建设，逐步形成一整套广义政府内部的自我监督体系，“在党内形成党委（党组）全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督五种模式，在国家层面监督体系的构成以人大监督为核心，以监察监督、行政监督、司法监督、审计监督、统计监督为主要监督形式”。此外，广义政府内部的功能性分权则发挥决策权、执行权和监督权间的制约关系，实现权力之间相互制衡。事实上，“我国党内监督和国家机构监督体系相对比较发达和完善，而社会和民众的监督体系则缺乏核心规则的保障，其监督作用发挥不足”，因此，总体来说，我国公权力体系是以自我监督为主要特征的控权制度。
美国主张建立有限政府，强调社会对国家的制约。早在19世纪，托克维尔考察美国后，认为“法制比自然环境更有助于美国维护民主共和制度，而民情比法制的贡献更大”。美国社会监督实践极为丰富，如被视为拥有国家“第四权力”的媒体曾掀起多次揭丑运动，揭露了政府效率低下、官员腐化堕落、贫富分化加剧、对外战争残酷等。再如农业、商业、劳工等众多利益群体建立协会，游说政府，表达多元利益诉求，抵制公权力威胁和膨胀。发达的社会监督虽然降低了政府的高廉政风险，新闻媒体、利益集团也会为了少数人的利益干扰司法独立、政策推行等，导致公权力运行效率被贬损，阻碍国家职能顺利实现，但美国仍然强调社会监督的重要作用，充分发挥社会监督国家权力的功能。
三、总结：义政府的中国特性
本研究从体制环境、权力配置结构、权力运行过程三个维度考察中美国家体制，发现两种体制存在十方面的差异，具体如表1所示。基于此，我们可以在差异中总结出中国国家机构——广义政府的特性：追求构建有为政府的外在特征与由政党和国家双重属性驱动的内在特征。
第一，中国以公有制为主体的经济基础在经济逻辑上需要一个有为政府与之相适应，追求构建有为政府是广义政府的显著外在特征。中国的经济基础是公有制所有制形式为主体，社会财富大量集中在政府手中，致使广义政府在体制安排上必须积极有为、追求效率、确保公有资产保值增值。广义政府肩负着国家建设与经济发展的使命，中国共产党以组织嵌入使国家与社会的合作关系更加密切，通过横向的党国统合、纵向的上下统辖、内部的有效分工，借助绩效驱动、精英代表等体制机制促使国家有效运行。但党国统合、精英代表使得广义政府对社会和公众承担了近乎无限的责任，而社会缺乏充足力量实现对国家的制约和监督。所以，广义政府应当更加注重决策权、执行权和监督权间的相互制约与协调，科学决策、依法执行、严格监督，时刻警惕滥用权力而导致的廉政风险。
总而言之，广义政府是对中国情境中公权力体系的客观描述，不同于美国强调建立分权制衡、受社会制约的有限政府，它主张建立讲求效率、与社会合作的有为政府；也不同于美国政党处于国家政权之外的社会之中，它因高度统合政党组织和国家机构而兼具政党与国家双重属性。相异的体制环境与国家构造当然使得西方传统政治理论不能很好地解释中国现象，但承认差异绝非浮于表层、片面强调中国的特殊性，而是应当基于中国现实深刻挖掘并发展出符合中国客观现实的社会科学理论。我们知道，制度没有优劣之分，唯有与特定的社会环境相适应、与国情相适配才能发挥出最大效用。就中国而言，有为政府并不意味着政府行使权力时总能客观上发挥积极作用，广义政府政党逻辑和国家逻辑也存在较强的张力。国家建设过程中必然要注意防止权力滥用而造成政府乱作为，平衡好效率和限权两种价值，处理好政党逻辑和国家逻辑的张力，避免政党逻辑遮蔽国家逻辑，正确履行国家职能。因此，根据实际情况清晰认识中国独特的治理主体即广义政府的特点属性，构建中国的国家理论，并进一步以科学的国家理论指导国家治理活动，必然是当下中国实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。