这是一种经营权意义上的产权转让。其特点是经济效益不好，医护水平不高，管理水平较差的公立医院，全面委托给那些医疗护理质量好，技术水平高的大医院或者是具有一定特长，并具有一定扩张能力的医院管理公司，实行托管经营。这种方式的优点是资产仍属于政府所有。好处是：公立医院通过托管经营，可以利用托管经营者的医疗护理水平，经营管理水平，医疗特长，提高公立医院的知名度，拓宽公立医院的办院特长和发展方向，提高公立医院的经营管理水平，使公立医院按照医疗市场的变化和社会对医疗服务的需求，扩大医疗服务范围，增加医疗收入，增强医院活力，使预算内国有资产得到保值和增值。
芜湖私企托管国有医院
安徽芜湖市博英医药新技术有限公司全权托管该市新芜区医院，开创了该省医疗服务系统私营企业托管国有医院之先河。
凤凰医院集团托管经营
无锡市新区国有医院
民营凤凰医院集团采用委托经营的方式，接受国有医院产权人的委托，托管经营无锡市新开发区国有医院。双方协商同意，待国有医院改革政策进一步明确后，最终以国有资产退出，医院由委托经营方收购，完成医院的投资改制。无锡新区医院是这种投资方式的典型案例。
无锡新区医院是无锡市政府按无锡新区建设规划，由政府投资兴办一所二级甲等综合医院。政府完成了土地征用和新区医院门诊楼一期工程后，借鉴外国政府不办社会的做法，按照“社会事业社会办，机制创新办实事”的思路，向社会招募投资经营者，完成医院的建设和实行“国有民营”的委托管理。
无锡市政府在本地、上海、南京的投资合作者中，选中凤凰医院集团，2001年1月签订了"全权委托经营管理"的协议，无锡新区医院成为凤凰医院集团连锁经营的第五家医院，走出一条"国有民营"的改革路子。
协议规定，无锡新区医院一期基本建设的产权归无锡新区经济发展集团公司。医院的内部医疗设备及二期1.2万平方米的住院大楼等建设由凤凰医院集团负责完成，医院的经营收益归凤凰医院集团，负责对新区医院一期投入的国有资产的保值和增值。
凤凰医院集团2001年2月中旬正式接管医院以后，又投入资金购置医疗设备，进行院舍装修，组织医疗技术队伍，采用凤凰医院集团全新的经营理念和管理模式，于2001年6月正式开诊营业，7月份纳入医保定点医院，受到新区各界的欢迎，被新区外商投资企业指定为医疗服务单位。
经过一年的经营，已开始着手第二期工程建设，成为无锡市政府推进卫生改革的一个典型案例。这种投资方式，是在不触动医院产权关系，这个中国大陆最敏感又最现实的问题，绕过产权问题进行并逐步推进的卫生体制改革，先投资办医院，等待政策环境成熟后，最终解决政府资产退出，完成医院投资和产权改造，使医院按市场化、产业化经营。
无锡和扬州的医院经营托管责任制
无锡市政府不仅和民营医院集团合作签订委托经营管理的合同，他们还在市政府办的医院中间进行“医疗服务和资产经营两权分离管理目标责任制”改革试点，一种医院管理运行机制的新模式在无锡市崭露头角。
在已经实行4轮综合目标管理责任制并取得一定成效的基础上，于去年6月在第二人民医院等5家市属医院实行了以“两权分离”为主要内容的医院体制改革试点。
这项改革是在医院性质、职能、隶属关系和国家对非营利性医疗机构的各项优惠政策不变的基础上，按照将所有权与经营权适度分离的原则，对医院管理机制、经营机制、人事用工机制、分配机制等实施改革。
中美华医以托管方式接管10家医院
医院行业高高的壁垒使有意进入医院的民营资本选择了一个过渡方式———托管。
中美华医就以这种方式接管了10家医院，分布在南京、西安、长沙、珠海等地区，最近的一家是因非典原因延至今年6月挂牌的天津中美医院。协议规定托管期为10年，之后再进行产权转让。
虽然在引进严格的激励和惩戒机制，实行成本控制后，中美托管的各家医院的效益都有不同提高，并无一例外地扭亏为盈，但业内人士指出，拥有产权的经营者与没有产权的经营者在制定企业发展战略时是有所不同的，产权所有者考虑得会更长远。
二委托经营的概念
从信托的演变历程看，托管起源于信托，属于信托范畴。
因此，考察托管的概念，必须首先分析信托的概念。
(一)信托的概念与特征
信托的历史悠久，从历史上考察，信托作为一种制度，最早起源于英国，后来发展为信托制度。信托的产生与个人财产的安排有关，并经历了一个从一般民事信托到民事信托制度，乃至现代金融信托的漫长发展过程。
信托的原意是信托和受托，即受托人接受他人的信托，按契约确定的委托人的意志，以受托人的名义代为管理或处理财产和经济事务，为受益人谋利益的经济行为。
对信托的解释
关于信托的含义，各国有不同的解释。
我国对信托的解释是，委托人将财产权转移于受托人，受托人依信托行为发生时的规定，以自己的名义为受益人的利益或特定目的，管理或处分信托财产的经济行为。
各国的不同解释
英国是信托业产生最早并发展较快的国家，英国所采纳的《海牙公约》对信托所下的定义为：信托是指由财产授予者通过生前赠予或死后遗赠设立的一种法律关系，在这种关系中，财产已为受益人的利益或某个特定的目的而被置于受托人的控制之下。英国学者认为，信托是指一种法律关系，在此类法律关系中，一人拥有财产权，但同时负有受托人的义务，为另一人的利益而运用此财产。
美国学者认为，信托是一种使用和控制财产的方式。按照这一方式，财产拥有人负有法律上的义务去为他人的利益而处理财产。如美国信托法权威鲍格特对信托所下的定义则是：信托是指当事人间的一种信任关系，一方享有财产的所有权，并负衡平法规定的为另一人的利益管理或处分该财产的义务。日本《信托法》第一条对信托所作的定义是：本法所称信托是办理财产权的转移、其他处理，让他人遵从一定的目的，对其财产加以管理或处理。
信托的特征
尽管各国法律对信托的解释不同，但都表达了信托的三个基本特征：
(1)委托人、受托人与受益人依契约建立信托关系。信托契约是信托关系存在的法律基础，委托人的意识、受托人的义务、受益人的受益范围等等，都必须在委托人、受托人达成共识的基础上以契约形式予以明确。
(2)信托行为发生后，受托人拥有信托财产的相对所有权或名义所有权。在信托期间，信托财产的最终所有权或绝对所有权属于受益人。如《海牙公约》中规定，“信托财产的所有权归在受托人或另一个代表受托人名下”。
这一特征正是信托与委托代理的区别，委托仅将财产的管理和处理权授予受托者，而在信托关系中，财产权本身在受托期间也要转让给受托人，受托人成为名义上的所有者。在信托关系中，委托人为财产的所有者，拥有财产的所有权，但并不一定是直接受益人，出现信托财产所有权与受益权相分离。
(3)信托财产具有独立性。信托财产虽然在受托期间的名义所有权转到了受托人名下，但最终所有权仍归委托人。因此，信托财产与受托者的个人财产不同，受托者对信托财产进行管理和处置，都必须是为了受益人的利益或信托条款上规定的特定目标。如《海牙公约》中规定：“该财产仍为一份独立的基金，而非受托人自有财产的一部分”。
为确保信托财产的独立性，不损害受益人和第三者的利益，受托者必须将信托财产明确区分为“固有财产”(个人财产)和信托财产来进行管理，这在法律上叫做“分别管理”。为了明确是信托财产并非属受托人的“固有财产”，与第三者对抗，以应登记或注册的财产进行信托时，应在信托登记机关为该财产登记或注册；以股票或公司债券进行信托时，应在券面上载明信托字样，并通知发行公司。
(二)信托的设立条件与信托关系人
从不同国家对信托的解释看，信托是一种财产关系，信托产生的直接原因，往往源于有财产的人希望使自己的财产尽可能地增值，但自己又缺乏使自己的财产实现最大增值的能力或条件，而通过签订契约规定了委托人、受托人、受益人应承担的权、责、利，把自己的财产按照规定的程序交给受托人代为管理或处分。
确认这种信托关系在法律上的有效性，即信托的成立，必须具备一定的条件。
一是必须具备信托关系人要素；
二是信托的成立应有适法的目的，无目的的信托不能成立，同时信托目的必须适法，即必须是能够达到的、是可以实现的；
第三，各信托当事人确有成立信托的自由、自主意识。
信托关系人
在信托行为中，涉及到“委托人”、“受托人”、“受益人”和“信托对象”。“委托人”、“受托人”、“受益人”都是信托关系人。
委托人（在公立医院改制中，政府就是委托人）就是进行信托的人，不限于必须是已拥有法人资格的团体，也不限制国籍。虽然信托是为了受益人的利益，让受托人对财产进行管理的制度，可以说在信托行为发生后委托人处于同信托关系脱离开来的地位，但委托者是建立信托的第一人，因此仍拥有有关信托的利害关系的各种权利。
受益人（在公立医院改制中，公立医院就是受益人）是享受信托利益的人。建立信托关系后，委托人一般不得变更受益人，除非委托者在信托契约上保留了受益人变更的权利，但被指定为受益人的人有拒绝受益的自由。发生信托行为时，也可以没有受益人，也没有必要去特别指定受益人，在这两种情况下，应设置信托监察人。受益人的权利中，最主要的是享受信托财产所产生利益的权利，称为受益权。不论信托财产的运用结果如何，都全部归属受益者。
受托人（医院管理公司或中心）是接受信托并根据信托条款的规定，对信托财产进行管理和处理的人。除无行为能力者和破产者外，一般都可以充当受托人。依据一项信托行为中，受托人的数量不同，分为个人受托和共同受托。信托关系属于一种法律关系，信托关系的存续，不受受托人个人因素的影响。
受托人必须承担为受益者管理和处置信托财产的义务。具体包括：
第一，为维护信托财产的独立性，要履行将信托财产与个人财产分别管理的义务；
第二，受托者不得把自己置于同受益者相冲突的立场，要忠实于委托者的信任；
第三，要按照委托契约对信托财产进行妥善管理和处理；
第四，受托者须应利害关系人的要求弥补由于其管理失当而受损失的信托财产；
第五，受托者仅限于在信托财产的限度内履行其责任。
三种关系人的人格界定
委托人、受益人和受托人这三种关系人的人格界定是在法理上确认信托成立的第一要素。
界定的第一方面是，委托人与受托人之间的关系。在通常情况下，委托人与受托人是相分离的。如果委托人宣布自己为受托人，则委托人和受托人成为同一人，且信托关系中只存在两方当事人。这种信托关系人格局被称为“宣言信托制度”或“宣示信托制度”，这种信托关系为英美法系所承认，但在日本等大陆法系国家不承认，主要是担心这种方式有可能使信托财产和自有财产相混淆。在某种情况下，存在本来就没有委托人的可能，如信托关系由法院设立，这种方式被称为“强制信托”或“拟制信托”。（因此，政府卫生部门作为委托人不能又是受托人）
界定的第二方面是，受托人与受益人之间的关系。一般严格禁止受托人即为受益人，从理论上讲，受托人与受益人如果为同一人，受托人就等于取得了信托财产的绝对所有权或最终所有权。这种行为已超越了信托关系，而成为一种交易关系，属财产转让行为。（改制中医院不能成为受托人）
界定的第三方面是，委托人与受益人之间的关系。在信托关系中，委托人可以是受益人，也可以不是受益人。
（三）托管是信托的发展
1、托管遵循信托的基本原则和特征
从受托方来说，就是接受他人的委托，管理和处分信托财产；
从委托方来说，就是委托他人对自己的财产进行管理和处分。
托管的概念与信托基本相同
信托是指受托人接受他人的委托，按契约确定的委托人意志，以受托人的名义代为管理或处理财产和经济事务，为受益人谋利益的经济行为；
而托管也是指受托人受委托人委托，按照预先规定的合同，对托管对象进行经营管理的行为。
因此，同样是“受人之托，代人理财”。
托管关系与信托关系基本相同
在信托关系中，有三方当事人，即委托人、受托人和受益人。信托关系的成立，首先必须具备信托关系人要素；
而托管关系的成立也必须首先具备关系人要素，即托管行为中，必须有三方当事人，即委托方、受托方(托管机构)和受益方。
托管的特征和原则与信托基本相同
托管与信托一样具有三大特征，即信托契约、所有权与利益分离、信托财产独立性。与这三大特征相对应，托管必须坚持三大原则：
(1)预定契约原则。发生托管行为，首先必须签订托管契约，即以法律合同的形式载明委托人的权利与意志、受益人的受益方式与范围、受托人的责任以及三方当事人的权利与义务等事项，受托人必须以托管契约为依据来对托管对象和受益人履行托管义务。
(2)受托自主性原则，在信托关系中，受托人在受托期间拥有信托财产的名义所有权，受托人有权在保证实现委托人意识的前提下，自主管理和处置托管对象。
(3)分别管理原则。在托管关系中，托管对象具有独立性，托管机构必须将托管对象与自有财产分别管理，不能把托管财产并入公司自主财产账户，亦不能以托管企业的债权抵冲托管机构本身的债务。
2、托管是信托的延伸
托管虽然遵循着与信托相同的运行机理，但从托管的对象、运行方式等方面的分析看，托管与信托又略有不同。
1）受托对象不同；
2）受托主体不同；
3）受托方式不同。
解释如下：
1）受托对象不同
信托的受托对象比托管要宽泛得多，如信托对象包括金钱信托、贷款信托、年金信托、财产形成信托、有价证券信托、动产信托、不动产信托、债权信托、公益信托、遗嘱信托、产权信托等等；
而托管的对象不如信托广泛，现代托管特指企业或与企业有关的财产、产权或债权托管。
2）受托主体不同
信托的受托人一般是指信托公司或信托银行；
托管的受托人一般是专业托管公司或具有托管能力的大型企业或企业集团。
一般说来，信托公司可经营托管业务，但托管公司不能经营信托业务。
而且，随着资本市场的发展，一些国家为了加强金融监管或出于其他考虑，通常将托管的业务范围与信托的业务范围作明确界定，并专门制定了分别适用于托管业和信托业的运作规范。
3）受托方式不同
信托业的业务体系主要包括财产管理、商业银行业务中的间接投融资业务、投资银行业中的所有业务、作为金融百货公司的各种金融服务业务、社会公益事业信托业务等等；
而托管业的业务体系只包括企业财产的经营管理和投资银行业务，且后者是为前者服务的。
托管公司与信托投资公司的重要区别在于，托管公司不具有金融机构职能，不从事商业银行业务中的间接投融资业务，也不具有金融百货公司的各种信托产品或金融服务业务等。
这一区别正蕴含着托管与信托逐步分立的方向，信托侧重于金融资产的委托管理，而托管侧重于企业委托经营管理，两者虽然遵循着相同的机理，但因经营领域和方式不同，正在逐步趋向专业化，形成各自不同的专业特色。
托管与代理分属不同的法律关系，前者是信托关系，后者是代理关系。它们的重要不同之处在于：
第一，信托关系中受托人是以财产所有人的身份占有、使用和处分信托财产，并独立地以自己的名义与第三人发生法律关系；而代理关系中代理人不能独立地以自己的名义与第三人发生法律关系。
第二，受托人可以对自己的行为独立承担民事责任，而代理人在代理行为之内的一切行为只能由被代理人承担民事责任。
（五）托管的分类
1．按照托管主体不同，可将托管分为个人托管、法人托管和官方托管；
2．按照托管对象的性质分，可分为财产托管、企业托管和债权托管；
3．按照托管形式分，可分为集中托管和分散托管；
4．按照托管方式分，托管还可以分为经营型托管、管理型托管和运营型托管。
三委托经营管理的运作规范
在托管行为中，涉及委托方、受托方和受益方三方当事人的权责利，三方当事人必须严格遵守托管契约。
特别是托管行为中受托方的行为直接影响托管效率，进而直接影响委托人或受益人的利益。
因此，托管机构必须严格遵循托管业运行规范，这是托管业健康、稳步发展的必要保证。
（一）托管的成立条件
确认托管关系成立，即法律上的有效性，必须具备四大条件。
一是具备人的要素，即要有委托人、受托人和受益人，托管的三方当事人是在法理上确认托管成立的第一要素；
二是托管的成立应有适法的目的，即成立托管必然有其目的，无目的的托管行为是不存在的，同时，托管的目的必须是适法的，必须是能够达到的或可以实现的，是符合社会规范条例的；
三是各方托管当事人确有成立托管的共识；
四是托管对象的产权清晰。
托管对象的产权清晰有两层含义
第一，委托人是产权主体；
第二，该产权是无争议的产权，即没有其他产权主体对该项财产的产权提出异议。
这两点要求要表达的基本思想是，在托管行为中，托管对象必须主体明确，产权清晰。
公立和国企医院的托管成立条件
目前，我国公立和国企医院的托管要达到这两点要求，
一是要明确公立和国企医院出资人，确保出资人到位；
二是必须依照现行产权界定法规进行产权界定。
1、明确公立和国企医院出资人
目前，公立和国企医院改革的流行思路是，通过在政府与医院之间引入多级代理关系，用现代法人制度改造国有医院，以实现管办分离、政院分开、权责明确、产权清晰、管理科学的改革目标。
然而，我国国有医院的委托代理制与西方国家的委托代理关系有明显不同：
1）行政委托
由于国家主权是一个抽象的概念，必然由作为国家权力执行机构的政府来代表国家行使全民财产的代表权。在没有明确由专门机构代表政府行使国有资产所有者代表权的条件下，各个政府职能部门和各级地方政府都有国有资产所有者代表权。从而中央及各级地方政府部门对国有企事业单位都具有双重身份，既是国有资产的所有者，又是政府行政管理者。一方面可以利用行政手段执行所有者职能；另一方面又能够以所有者权力达到一定的行政目的。在这种体制下，政府众多部门对国有单位实行直接行政干预是国有资产管理的主要方式。
在这种格局下，作为国有企事业的委托方行政化。
2）委托方的权力地位不明确
委托人是托管的第一要素人，委托人的权、责、利是否到位，直接关系到托管行为规范与否，因此，要按照市场经济的要求，加强国有资产管理体制建设，确保国有资产出资人职能到位。
界定医院国有产权
国有医院产权清晰，
是托管规范运作的基本前提。
有国有投资的国有医院的产权界定；
有国有投资的集体医院的产权界定；
有国有投资的中外合资医院产权界定；
有国有投资的股份制医院产权界定。
界定医院国有产权的依据均按有关政策法规执行。
（二）托管合同
在完全具备托管要素的条件下，托管双方还必须签订书面合同或者以法律法规规定的其他方式设立托管关系。
托管合同必须载明以下四大事项：
1．托管当事人的姓名或名称、住所；
2．托管财产的种类和范围；
3．受益人；
4．托管目的。
有下列情况之一，托管视为无效
1．托管财产不能确定；
2．受益人或受益人范围不能确定；
3．托管目的违反法律、法规或损害公共利益；
4．以进行诉讼为主要目的；
5．国家法律明文规定的其他情形。
委托人明知将危害其债权人利益而设立托管的，这种行为在法律上应视为欺诈行为，因而是无效行为，债权人可以向人民法院申请撤销该托管。法院给予受理并做出准予撤销的判决。
（三）托管关系人
在托管关系中，有三方利害关系人，
即委托人、受托人和受益人。
它们都受到不同的约束。
委托人
托管行为中的委托人必须是具有完全民事行为能力的自然人、法人和其他组织。
委托人有权要求受托人对托管财产的管理、处分及收支情况做出说明。
委托人与受益人不是同一人的，委托人在托管生效后不得变更受益人或者解除托管合同，也不得处分受益人的受益权，但有下列情形之一的可以除外：
1．受益人对委托人有重大侵权行为的；
2．经受益人同意的；
3．托管合同另有规定的。
受托人
根据我国现行法律法规的规定，有下列情形之一的不能作为受托人：
1．无民事行为能力或者限制民事行为能力；
2．因犯有贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产罪或者破坏社会经济秩序罪，被判处刑罚，执行期满未逾五年，或者因犯罪被剥夺政治权利、执行期满未逾五年；
3．担任因经营不善破产清算的公司、企业的董事或者厂长、经理，并对该公司、企业的破产负有个人责任的，自该公司、企业破产清算完结之日起未逾三年；
4．担任因违法被吊销营业执照的公司、企业的法定代表，并负有个人责任的，自该公司、企业被吊销营业执照之日起未逾三年；
5．个人所负数额较大的债务到期未清偿。
对受托人的要求
受托人应当遵守托管规定，为受益人的最大利益处理托管事务。受托人不得利用托管财产为自己谋取利益，不得以自有财产与托管财产作任何交易。受托人必须将自有财产、托管财产和其他托管财产分别管理。当托管财产为资金时，可以采取分别记账方式。
受托人应当自己处理托管事务，但有不得已情形时，可以临时委托他人代为处理。受托人不止一人时为共同受托人，共同受托人应共同处理托管事务。共同受托人意见不一致时，应向人民法院申请裁决。共同受托人对因托管而产生的债务，负连带清偿责任。第三人对共同受托人之一所作的意思表示，对其他受托人同样有效。
受托人应当设置账簿，记明托管事务的处理情况，保存一切交易的完整记录。同时，每年应定期将托管财产及其收支情况，报告委托人或受益人。受托人以托管财产为限向受益人承担支付托管利益的义务。
经营托管业务的受托人有权取得报酬。其他受托人非经特别约定，不得取得报酬。受托人因处理托管事务所支出的费用、负担的债务或者受到的损害，可以要求从托管财产中获得补偿，但因受托人过错造成的除外。托管财产如果不足补偿，受托人可以要求委托人或受益人给予适当补偿。
未经委托人及受益人的同意，受托人不得辞任。但有不得已情形的，受托人可以向人民法院请求辞任。受托人违背职责或有影响其执行职责的其他重要事由，人民法院根据委托人或受益人的请求，可以将受托人解任。
受益人
受益人是在托管中享有托管利益的人。委托人与受益人可以是同一人，但受托人不得是同一托管利益的受益人。
受益人自托管生效之日起享有托管利益。受益人可以放弃托管受益权，部分受益人放弃的，托管利益由其他受益人享有；全体受益人放弃的，托管终止。
受托人违反托管目的处分托管财产，受益人可以请示人民法院撤销该处分，但不影响善意第三人已经取得的利益。人民法院根据共同受益人之一的请求所做出的撤销，对其他受益人同样有效。
（四）托管对象
在托管行为中，托管对象一般是财产或产权。受托人接受托管而取得的财产是托管财产。受托人因托管财产的管理、处分或其他情形而取得的财产，仍属于托管财产。法律、行政法规禁止或限制流通的财产，不得作为托管财产。
根据国际惯例，属于托管财产的债权与不属于托管财产的债务，不得相抵消。
托管财产的范围，可以是有形的金钱和公司债券、股票、土地、房屋等不动产，也可以是无形的著作权、专利权等等，任何财产都可以。但在国外，某些国家信托公司作为法人可以受托的财产受法律约束，除了金钱、有价证券、金钱债权、动产、土地及其附着物(指土地上的房屋、树木等)、土地的地上权和租借权六种以外，其他都不能作为信托财产接受。
托管财产与受托人自身财产要分开管理。对此，有各种保护信托财产的规定：如受托人去世时，托管财产不属于遗产继承部分；委托人和受益人在托管后欠了债时，债权人不能为收回借款而查封托管财产或没收托管财产进行拍卖；在托管财产管理使用期间，有时财产的形式发生变化，或增多或减少，比如信托的金钱买成股票和债券、房屋，托管后遭受火灾，受托人所领取的火灾保险费等，这些财产仍属于托管财产，并受法律的保护。另外，受托人必须忠实地管理托管财产，把财产的增减、变化详细入账，并能够随时向委托人、受益人说明财产的情况。如果受托人因管理不善使财产受到损失，或者受托人不遵守与委托人的约定，擅自出卖财产，委托人则有权追索赔偿。
（五）托管公司
从国外情况看，所谓托管公司，是指依照《托管法》或《信托法》和《公司法》设立的、经营托管业务的有限责任公司或股份有限公司。
设立托管公司，应当经托管监管部门审查批准。
同时，应具备以下条件：
1．有符合国家法律规定的章程；
2．有符合国家法律规定的最低限额的注册资本；
3．有具备托管监管部门规定的任职资格的高级管理人员；
4．有健全的组织机构和管理制度；
5．有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施。
在筹建托管公司时，发起人应向监管部门提交筹建申请书、业务范围、经营方案及监管部门要求的其他文件。
四对我国医院托管实践的评价
一种意见认为，从世界各国医院托管经营的实践看，目前虽然很不成熟，且不普遍，但它是搞活国有医院的一项重要探索，尤其是在大多数国有中小型医院经营困难，又缺乏灵活的资本退出机制的条件下，托管对于国有中小型医院的改革有重要的现实意义。
一种意见认为，我国医院托管是国有医院改制的一种过渡形式。在战略投资人和管理层实力不够强大，在政府和职工对改制前途缺乏认识和信心的情况下采用，一旦条件成熟，托管就可以向并购和转让过渡。
我们采取第三种评价意见。
公立医院的改制改造要走两条道路。一部分公立医院改制为民营医院；另外一部分公立医院继续保持公立医院性质和地位。但是，为了使这些公立医院能够在市场经济中生存发展，他们也必须具有独立法人地位，能够多渠道筹集资本金。
另外，我国政府卫生部门职能必须转变，她没有资格和义务继续承担公立医院出资人职能。卫生部门放弃公立医院出资人职能是她取得公共卫生和医疗服务监管资格和义务的前提。
需要有那么一个机构，他不是政府机构，具有公司的法人地位和激励约束机制，能够多渠道筹集发展资本金。按照信托原则组建医院投融资公司
或医院管理中心。
医院投融资公司或医院管理中心作为受托人接受政府委托承担国有资本出资人职能；可以使卫生行政部门“管”“办”分离；真正实现职能转变；委托医院投融资公司把一部分公立医院并购改制为民营医院；托管另外一部分公立医院收取托管费用，并且，通过融资租赁和售后回租等账外债务融资方法确保公立医院性质地位不变，解决多渠道融资问题。
五发展和完善我国医院托管模式
我们认为可从以下几个方面发展和完善我国医院托管模式：
1、应该规范医院托管的主体和客体。对托管主体的资格进行严格审查，无论是法人还是自然人，必须一定的条件，才有资格充当托管主体；
3、应该合理选择托管方式，就托管对象而言，可采取整体托管、部分托管和单项业务托管三种形式；
4、应该积极探索医院托管的可行途径，医院托管不应仅限于医院经营权托管的简单形式，以实现医院托管的多样化；
5、应该建立托管经营的竞争、激励、风险、约束机制，建立受托人托管医院的绩效的考核指标体系，提高医院管理效益；
6、应该规范医院托管的操作程序，在托管前要对被托管医院的国有资产进行评估，并以核定的净资产总额作为被托管医院国有资产保值增值的基础；
7、应该制定和完善托管法规；
8、应该培养专门人才和营造良好的资本市场环境，委托经营被托管对象必须依靠专门人才来从事有关生产和经营、技术改造、市场营销、人事管理等工作。
9、应该加强中介机构建设，做好各项配套工作；
10、应该积极推广到非公有制，如民营医院，而不仅用于提高国有医院经营绩效。
六培育和发展医院管理公司
医院管理公司正在兴起
医院管理公司尽管在我国仅有5-6年的历史，国家工商注册是2001年的事，但其一出现就显示出特有的生命力，在卫生改革和社会主义市场经济中，发挥了重要的作用。
（一）医院管理公司出现的背景
第一，医院要强化经营，进行市场化运作。各类医院都应符合市场经济规律与规则，作到产权清晰，职责明了。不同的医院组织实行不同的经营管理方式，医院管理公司便应运而生。
第三，多渠道、多种形式引进资金，加快医疗卫生事业发展，保证投资者利益，寻求恰当组织机构和形式。给医院管理公司提供了作为的机会。
（二）医院管理公司的出现
在我国，国家允许注册医院管理公司后，中国医院管理公司成长过程中，具有重大意义的事件是，谁在中国第一家成功注册了医院管理公司呢？是中国旅美学者张中南先生。张中南医学博士是美国关节病研究所所长，回国创业，拟把美国医院管理的成功经验和方式引进中国，在北京注册医院管理公司遭到工商局的否决，后来在北京刘淇市长主持的一次留学归国人员座谈会上，张中南博士讲述了成立医院管理公司的道理和遭到否决的经历，要求刘淇市长给予支持，刘淇市长当场表示支持，并要送个报告，由他批转工商局。在场的工商局领导主动找张中南博士表示马上办理注册手续，不用刘淇市长批示，2001年年底北京中南医院管理公司正式注册成功，开创了在中国正式注册医院管理公司之先河。
而后，2002年春天，凤凰医院集团在北京注册北京菲尼克斯医院管理公司，万杰集团成立了北真医院管理投资公司，同济集团注册了中美同济医业投资公司，上海成立了博爱医院管理公司等，不完全统计，全国已有各类医院管理公司近百家。扩展了医院管理公司的业务，现在有些医院管理公司已超越了那些先行者，走在卫生改革和卫生产业发展的前面，呈现一派新的景象。
（三）医院管理公司的类型
目前已经建立的医院管理公司，根据其主要业务活动情况，大体上可以分为三种类型，
即管理顾问型，
医院管理型和，
医院投资管理型。
第一种是医院管理顾问咨询公司
主要是由国内、国外的一些医院管理方面的专家、学者和专业人士组建的，针对中国医院在经营管理的实际需要，向医院的投资者、经营管理者和主管当局提供咨询服务。由于中国市场经济的发展，很多医院经营管理上的问题已不是医院院长凭经验可以很好解决，而需要“外脑”的帮助。医院管理咨询顾问公司将担当起这个角色，提供医院经营管理咨询，解决医院投资、经营、管理、发展上的问题，给出专业化的解决方案。在中国具有很大的发展潜力。
在中国咨询业才刚刚起步，在业内医院管理咨询的价值还没有被认识，加上从事这方面活动的人士多数是学校的教授和医院已退休的老院长，对解决市场条件下医院的经营管理上的问题的专业能力有限，达不到专业标准，因此，仍处在游击队的水平上。真正具有专业水准的有国内外咨询业背景的医院管理公司，即咨询业的正规军，还没有形成。相信，随着中国市场转型和卫生产业的发展，国际上著名的医院管理公司和中国本土派的咨询人士的结合，会有正规的专业公司进入中国医院管理咨询行业，为中国医院经营管理提供国际化、专业水准的顾问咨询。
第二种是医院管理公司
这类公司在中国已得到很快的发展。目前，在全国已有五十家有余，主要是在一个医院或医院集团的基础上，随着经营管理规模的扩大应孕而生的，担负起对自己医院或医院集团的管理。在取得成功经营之后，再向外输出管理或与医院集团的扩张，扩大管理范围。在中国目前多数新建立医院管理公司主要是管理自己控股的医院，然后再随着医院的扩张而扩大管理公司的管理范围。只有少数具有完整的医院管理模式和培育了掌握管理模式的职业化管理团队的医院管理公司，具备输出管理或接受委托经营的能力。而兼有医院经营管理、职业院长培训、医院管理咨询和医院认证咨询的公司在中国只有几家，其能力还达不到非常专业的水平。有些业务还要依靠国内外资源才得以开展。
第三种是医院投资管理公司
这主要是指从是医院投资管理的公司，利用自有或借贷资金，采用单独或股份等形式，收购、兼并国有或民营的医院，转制后实行市场化经营。他们收购的医院大都是目前经营效益不好，而有潜力或前途的“休克鱼”式的医院。这类公司的背景不尽相同，有地产业、药业、医疗器械业、商业、医院、医院集团等各种较有实力的公司、集团，为了实现多元化经营而采取的战略步骤。
在中国两年来，已经建立了十几家医院投资管理公司，都刚刚起步，处于准备阶段，主要是做市场环境调查和市场接触，或为他所依附的公司、医院或医院集团的资本运作和扩张服务
（四）医院管理公司与医院、医院集团
医院管理公司与医院
医院管理公司的主要职能包括医院经营；医院管理；医院投资；医院经营管理咨询；医院经营管理培训；医院管理论证与诊断；医院经营管理效益评价等等。
医院的职能主要是完成所担负的医疗任务；教学与指导任务；科研任务；应急医疗救护任务；预防保健任务；卫生知识宣教任务；其他政府交办的任务。
很明显，医院管理公司的职能与医院的职能不同，两者有联系，又有较大的区别。医院管理公司的职能比较宽泛，相对抽象；而医院的职能比较单一，相对具体。
医院管理公司是营利性企业，但是医院可以是营利性，也可以是非营利性；目前，国有医院仍然是非营利机构。医院管理公司和医院的关系是两个独立法人之间的关系。医院不是管理公司的分公司。
医院管理公司自己经营的医院，财务上要分立，各自有各自的帐户，独立经营。医院可以向医院管理公司交纳一定比例的管理费用，民事责任等要独自承担。从公司概念理解，医院管理公司自己经营的医院，属于母、子公司的关系，而不是总公司与分公司的关系
医院管理公司与医院集团
学习《公司法》，可以把公司与医院集团的联系表述为：公司理论是医院集团的理论基础，公司组织是医院集团的组织基础。如《公司法》规定，“公司可以设立分公司，分公司不具有企业法人资格，其民事责任由公司承担。公司可以设立子公司，子公司具有企业法人资格，依法独立承担民事责任。”正是因为公司可以设立子公司和分公司，它才有可能形成以本公司为核心的包括子公司和分公司在内的经济联合体。从医院集团的组织角度来看，其成员不管是母公司还是子公司，都是具有法人资格的公司。所以说，公司组织是医院集团的组织基础。从以上分析还可以看出，公司与医院集团有其共性，它们都是实体，而不是政府，谁也没有政府职能。
公司与医院集团的区别
（1）、公司可以是一个医院，医院管理公司可以管理多个医院，医院集团是多个医院的联合。不要把医院集团看成一个医院，也不能把医院集团变成一个医院。如果把医院集团看成或变成一个医院，母公司就会用行政命令的方式来对待子公司。这是医院集团章程所不允许的。因为具有独立法人资格的医院之间是一种契约关系、产权关系，而医院内部则是一种行政命令关系。
（2）、公司是一个法人，医院集团是多个法人合伙。医院集团不是法人，不具有法人地位，它是多个法人的联合体。母公司是法人，子公司也是法人，要注册登记的是母公司、子公司，是医院集团的成员医院，是“医院管理公司”。
实际上，分公司并非公司，是总公司的组成部分。在公司内，母公司与子公司是两个相互对应的概念。母公司和子公司都具有法人地位。虽然子公司受母公司的控制，但在法律上，子公司仍是具有法人地位的独立实体，它有自己的名称和章程，以自己的名义进行业务活动，其财产与母公司的财产彼此独立，在财产责任上，它们各自以自己的财产对各自的债务负责，互不连带。
（4）、公司是严格的法律概念，医院集团是一个社会组织概念。如果称为公司，应该在《公司法》中找到依据，属于那一种形式的公司，就应该按照《公司法》对这种公司形式规定的要求设立、运行并承担责任。医院集团是一个联合体，由于它不具有法人地位，也不能独立承担民事责任，所以它只是一个社会组织概念。
母子公司的关系
母公司是指通过掌握其它公司一定比例的股权，从而控制其经营活动的公司。母公司是一种控股公司。
控股公司有两类，一类是纯粹控股公司，一类是混合控股公司。
纯粹控股公司是指，只对其它公司实施投资行为，并取得控股地位，自己没有其它业务的公司。其设立的目的只是为了掌握子公司的股份，从事资本运作，通过控制子公司的股权，影响股东大会和董事会，控制子公司的重大决策和生产经营活动。而其本身并不从事直接的生产经营活动。各类投资公司就属于纯粹控股公司。
混合控股公司是指对其它公司既有投资关系，并取得控股地位，又有自身业务的公司。一方面，它掌握子公司的控股权，支配其生产经营活动，使被控制公司的业务活动有利于控股公司经营活动的发展，如多员化经营，跨地区以至跨国经营等；另一方面，它又直接从事某种实际业务的生产经营活动。
子公司的概念
子公司是指受母公司控制但在法律上独立的公司。子公司的独立性表现在以下几个方面。
（1）、子公司有自己的公司名称和公司章程。这一点与分公司有明显的区别。分公司没有独立的公司名称，也没有公司章程，“分公司视同本公司”，本公司即总公司。
（2）、子公司有自己的资产负债表。
（3）、子公司有自己的股东会和董事会，并可以独立地召开股东会和董事会。
（4）、子公司有独立的财产并以此承担有限责任。
（5）、子公司以自己的名义进行各类经济业务和民事诉讼活动。
母子公司关系
母子公司关系，本质上是一种股权关系，而不是简单的上下级行政关系。从管理体制角度上讲，是一种集权和分权的关系。规范母子公司关系的原则是：
母公司对子公司依法行使出资人权利并承担相应责任，子公司应依法改制，建立规范的法人治理结构。
母公司的权责：
（1）、决定全资或控股子公司董事会的组成，通过控制其董事会实施经营战略。
（2）、审批资本实力的扩充和境内外重大投资项目。
（3）、确定子公司的大政方针，包括发展方向、战略规划、审批中期和年度投资及利润计划。
（4）、依据资本利益，全面评价各子公司的工作绩效。
（5）、制定实施对各子公司实行控制的各种管理制度，特别是对各子公司的资金、利润管理方面的规章制度。
（6）、负责协调子公司之间的关系。
（7）、通过子公司董事会行使对子公司高层经理人员的任免和奖励。
（8）、负责对各子公司财务部门干部的统一管理、业务培训。
混合控股公司的母公司，
对于所控股的子公司的管理，主要侧重于三个方面：
（1）、子公司的发展方向。
（2）、重要人事任免。
（3）、资金使用。
对于所控股的子公司主要发挥四种功能：
（1）、领导功能。
（2）、投资与融资功能。
（3）、监督功能。
（4）、协调与指导功能。
（五）医院管理公司对改造公立医院管理体制的作用
近年来,在社会主义市场经济条件下，特别是医疗机构实行营利性和非营利性分类管理以后,医疗产业和营利性医院有了较快的发展，医疗市场发生了很大变化。公立医院管理体制改革也将被推上医改的前台。特别是公立的某些中小医疗机构，（包括厂矿企业的一些医疗机构）财政停止补助，体制不顺，机制不活，人员无法裁减。医院没有专长特色，工作量下滑，日子难以维持。面临着内外夹击，不得不变的局面。
深化医院改革，必须改变政府和医院“管办合一”、“政事合一”的状况，改变以往政府履行职责过程中“错位”、“缺位”、“不到位”的问题。让医院真正成为医疗市场上独立经营的法人实体。
改革的难题不少，比较最难办的问题是产权问题。而要使医院走出困境，真正进入市场，这又是一个绕不开的问题。在产权制度改革中，有人提出医院所有权与经营权分离的路子。所有权与经营权分离，一个，是要解决投资融资问题，再一个，是要解决经营问题。对这两个问题同时都能起作用的机制，医院管理公司不失为一个好办法。也就是说，通过医院管理公司，解决投资问题，解决经营管理问题。
组建医院管理公司，托管部分医院
1、由公共部门与私人企业合作，组建医院管理公司，管理部分医院。医院具有社会公益性。私人企业家具有投资头脑和经营经验。只要当地政府制定出相应政策，考虑到医院管理公司、医院、员工的利益，按照规范程序操作，就可以把一些医院委托医院管理公司进行经营管理。医院的产权不变，政府通过特许合同形式与医院管理公司达成协议，医院就可以委托医院管理公司管理。这样，有利于政医分开，有利于医疗市场竞争，有利于深化卫生改革。
政府组建投资发展公司
2、政府组建投资发展公司，实施医院管理公司职能。上海市已经成立卫生国有资产经营有限公司和卫生投资有限公司。上述两家公司，以一定的股权比例，组建子公司，即上海市卫生投资发展公司。代表市政府行使国有资产所有者职能，直接从事国有资本的运作与经营。这样，政府真的从“办卫生”转到了“管卫生”医院的所有权与经营权得到了分离。
医院发起成立医院管理公司
3、由医院发起成立医院管理公司，与政府分得经营权。面临困境的医院都害怕转制，怕失去公有制。又要克服经营困难，怎么办，他们可以通过政府的优惠政策，自己组建医院管理公司，与政府签定经营合同，实行新的体制与机制。紧跟市场，突出经营，大力营销，启动新的管理模式，打造优秀品牌，形成核心竞争力。医院的上级由政府变成了医院管理公司。于是，实现医院所有权与经营权分离。无锡和苏州的托管经营就是案例。
医院管理公司特许经营或委托经营
4、把医院交给国内、外有知名度的医院管理公司，例如中美华医和北京凤凰，由他们实行特许经营或委托经营。国内外的一些医院管理公司，经过市场化的运作，已经积累了一定的资金和经验，完全有能力经营好医院。他们即有扩张的愿望，又有扩张的实力。这正符合医院分类管理，形成公平竞争的改革目标。医院交给他们经营，可以不改变医院所有制性质，政府获得国有资产保值增值，医院又可以得到发展。
以往，医院管理主要靠“能人院长“，医院的命运紧紧地连在”能人院长“身上。做为一个自然人，面对医院经营管理的复杂局面，难免有考虑不周或不到的地方，加上外界环境的多变，有时侯也会力不从心。而医院管理公司是一个法人，由一群人组成,有专业人才，有资本，有独立承担法律责任的能力。医院管理公司与医院之间通过合同书或其它方式明确双方的权责利。医院管理公司应用自己的管理模式，对医院实施经营管理，包括撤换院长，医院经营管理效益相对具有保障。
公立医院的经营权可以交给医院管理公司，实行国有民营，如托管等形式。由于医院管理公司是一个组织，多人运作，成功率相对较高。而且，医院管理公司又不是一家，相互之间竞争，政府和百姓可以从中得到实惠。
医院管理公司，为公立医院所有权和经营权分离，提供了一个平台。在公立医院产权转化过程中，实行产权多元化，如股份制改造，产权职能分离，如托管，产权转让，如拍卖，都可以发挥其应有的作用。应当指出的是，公立医院产权转化，会有卫生系统外的集团、公司或个人，进入医院经营领域。他们拥有资金，往往缺少医院经营管理的经验。而医院管理公司，却有自己的优势。
医院管理公司，不但是所有权与经营权分离的桥，也给医疗市场的竞争带来了活力，为就医者提供了更多的选择，为政府减轻了压力。它是医疗健康产业集团化、科学化的一个必然产物。