摘要：近年来，一些国家主张“以规则为基础的国际秩序”。但是，这些国家并未明确“以规则为基础的国际秩序”所指“规则”系指“国际法”并据此阐述其关于国际秩序的规则观。事实上，这些国家实施的一系列法律实践表明，其很大程度上追求的是国内法凌驾于国际法，区域国际法凌驾于普遍国际法以及将国际法泛政治化的规则观。这种规则观损害了国际法在国际秩序中的作用，违背了完善全球治理和推动建立更加公正合理的国际秩序的时代要求。为纠正这些国家经由主张“以规则为基础的国际秩序”追求的规则观，中国主张“以国际法为基础的国际秩序”。“以国际法为基础的国际秩序”体现的规则观是，确认以《联合国宪章》为基础和核心的国际法是调整国际关系的权威规则体系，同时不排除不违反国际法的其他规则在国际秩序中的作用。
关键词：以国际法为基础的国际秩序;以规则为基础的国际秩序;国内法;区域国际法;国际法泛政治化
作者蔡从燕，复旦大学法学院教授（上海200438）。
RBIO和ILBIO代表了当前国际社会关于国际秩序的两个重大叙事。较之RBIO，ILBIO主张的必要性与重要性在于，其体现了更符合全人类共同福祉的国际秩序规则观，纠正了一些国家追求的造成重大风险和危害的国际秩序规则观。进而，ILBIO有助于维护与提高国际法在国际秩序中的作用，并通过国际法完善全球治理和推动建立更加公正合理的国际秩序。为此，有必要讨论三个重要问题：第一，经由主张RBIO，一些国家所追求的是一种什么样的国际秩序规则观，尤其这种规则观会对国际法在国际秩序中的作用造成哪些风险和危害；第二，经由主张ILBIO，中国在国际秩序方面体现的规则观为何更加符合人类福祉；第三，中国如何更好地理解和践行经由ILBIO所体现的规则观。
一、“以国际法为基础的国际秩序”提出的背景
ILBIO并非中国提出的全新的国际法律政策，而是中国针对近年一些国家主张RBIO，并通过一系列法律实践损害了国际法在建立与维护国际秩序中的重要作用而提出的。为揭示中国提出ILBIO的背景，有必要深入、准确地认识一些国家经由主张RBIO所追求的国际秩序规则观的本质。
（一）一些国家经由主张RBIO所追求的规则观
在2015年七国集团首脑会议宣言中，七国集团声称，其致力于维护“以规则为基础”的贸易秩序与海洋秩序。据考察，这是七国集团首次集体地使用RBIO表述。该宣言指出，七国集团致力于维护“在海洋领域中基于国际法原则——尤其体现在《联合国海洋法公约》——建立的以规则为基础的秩序”。2021年6月七国集团首脑会议指出，最强大的国家在维护“以规则为基础的国际体系和国际法”方面负有特殊责任。2021年2月，欧盟委员会同欧盟外交与安全政策代表共同提交的一份文件指出,欧盟及其成员国坚定支持“以规则为基础，以联合国为核心的国际秩序”。美国是主张RBIO最积极的国家。在2021年5月联合国安理会举行的视频会议上，美国代表再次提及RBIO，但并未准确说明其中所指“规则”的含义，只是指出各国都应履行承诺，尤其具有法律拘束力的承诺，包括《联合国宪章》（以下简称《宪章》）、条约、安理会决议以及各国在国际组织主持下制定的规则与标准等。
应当指出，仅从概念的使用而言，RBIO并非只是西方国家在使用。在2007年9月第62届联大会议上，多米尼加代表指出，“只有一个强大的联合国”才能成为国际社会实现“有效的多边主义和以规则为基础的国际秩序的基础”。在2009年9月第64届联大会议上，南非代表指出，“国际法是创造一个以规则为基础的国际体系的重要手段”。在2018年9月第73届联大会议上，墨西哥、马绍尔群岛与波黑等国领导人都主张要维护RBIO。从RBIO中“规则”意涵而言，虽然这些发展中国家也没有澄清其具体含义，但显然，他们认为RBIO中的“规则”指的就是国际法，尤其是以《宪章》为基础与核心的国际法。
更重要地，近年来一些国家的法律实践表明，这些国家经由主张RBIO所追求的很大程度上是一种国内法凌驾于国际法，区域国际法凌驾于普遍国际法以及将国际法泛政治化的规则观。这显然损害了国际法在国际秩序中的作用。
此外，斯考特和塔尔蒙等人指出，RBIO所指的“规则”包括“软法”规则。对此，有必要从两个方面加以认识。一方面，具有法律拘束力的国际规则是公认的调整国际关系的最权威渊源与方法。然而，由于受到国家间分歧等原因的制约，国际造法尤其是多边国际造法往往未能及时有效地处理特定的国际关系。这导致不具有法律拘束力的国际“软法”的重要性与日俱增。比如，2008年全球金融危机发生后，国际社会在二十国集团框架下通过许多不具有法律拘束力的文件，对于维护全球金融体系稳定与协调各国宏观经济政策发挥了重要作用。因此，RBIO中的“规则”包含着软法是国际关系调整方法发展的应有之义。另一方面，应当强调的是，近年来一些国家致力发展“软法”，并非基于国际法自身的不足进而创新国际合作方式的考虑，而是为了形成某种竞争性，甚至排他性的规则体系。比如，一些国家提出“重建更美好的世界”（BuildBackBetterWorld,B3W），企图对冲中国倡导的“一带一路”倡议。
（二）一些国家主张RBIO的基本背景
一些西方国家主张RBIO有着深刻的国际关系与国际法背景。从国际关系背景看，21世纪尤其2008年金融危机爆发以来，国际力量格局变化趋势日益明显，新兴大国改革现行国际法律秩序的能力与意愿不断提高。在此背景下，完善全球治理，建立更加公正合理的国际秩序是大势所趋。新的国际格局图景促使一些在国际秩序长期占据主导地位的国家更加重视规则议题：第一，这些国家试图最大限度地利用目前仍然拥有的强大实力加速制定对其有利的规则，以维护并塑造对其有利的国际秩序；第二，这些国家不断提高规则在对外关系工具箱中的重要性，以应对面对新兴大国其逐步丧失实力优势的现实与趋势；第三，这些国家日益担心新兴大国制定其认为恰当的规则，会改变此前由西方国家主导制定的规则。从国际法背景看，随着国际实力格局呈现“多中心化”，在国际法律秩序中长期发挥主导作用的一些国家发现其主导地位逐步受到削弱。
与一些国家担心丧失对国际法律秩序的长期主导权相比，全球化滋生的诸多问题是各国共同面临的挑战，也暴露出国际法的不足。比如，在2008年金融危机爆发后，如何维护全球银行体系稳定，协调应对危机采取的宏观经济政策，成为各国共同面临的挑战，但现行国际经济法律框架对这些问题的规定不充分，甚至是空白的。由于这些问题的迫切性，采取传统缔结条约的做法无法及时、有效地控制风险，降低损失。可见，各国在通过创新国际规则，有效应对全球化方面拥有共同利益，然而，这也使得一些国家主张的RBIO具有了欺骗性。
总之，在世界百年未有之大变局的时代背景下，一些国家试图寻求摆脱许多现行国际法的约束，通过制定或适用其认为有效的规则，从而维护其在国际秩序中的主导地位。虽然这些国家在主张RBIO时也提及各国尤其发展中国家坚持的一些规则，但却有意不澄清规则的内涵、外延、性质以及不同规则间的关系。其目的显然在于，当这些国家企图采取某些行动时为其减少法律或法理上的障碍。比如，如果采取ILBIO表述，那么近年来一些国家根据国内法任意采取的单边制裁就面临着是否符合国际法的问题。显然，RBIO现行含糊其词的表述方式有利于一些国家忽视、淡化甚至滥用特定的规则。这是一些国家主张RBIO的根本原因，这也正是中国提出ILBIO的基本背景。
二、“以国际法为基础的国际秩序”：中国的国际秩序规则观
中国作为负责任的大国明确提出ILBIO，不仅重申了中国的国际法律政策和国际秩序观，更重要地，它纠正了一些国家经由主张RBIO所追求的国际秩序规则观，符合全人类的共同福祉。
（一）中国关于国际秩序的规则观变迁过程
新中国成立以来，中国始终坚持以《宪章》为核心的国际规则观，这突出地体现于20世纪50年代中国倡导的“和平共处五项原则”。“和平共处五项原则”是对《宪章》规定的基本原则的坚持与升华。尤其是，“和平共处五项原则”自1975年开始规定于《中华人民共和国宪法》中，从而从根本法的高度确立了一种符合《宪章》的国际秩序规则观。
尽管如此，改革开放40多年来，中国的国际秩序规则观也发生了重大变化。总体来看，21世纪第二个十年以前，虽然中国认为现行国际秩序是不公正不合理的，但为了利用现行国际规则体系促进国家发展，中国采取了接受并遵循现行国际规则的基本政策。“遵循国际惯例”一直是中国社会中耳熟能详的话语。直言之，中国是国际规则的“适应者、遵循者”。
进入新时代，中国对于国际规则的认知发生了重大变化。中国意识到“规则和标准的竞争是最高层次的竞争”。为此，中国更加积极地参与国际规则制定过程。党的十八届四中全会确立了新的国际法治政策，即“积极参与国际规则制定”“增强我国在国际法律事务中的话语权和影响力”。这一新政策的核心是，努力提高中国在国际规则制定中的参与地位。2016年9月，习近平总书记明确指出，中国要“着力增强规则制定能力、议程设置能力”，从而抓住机遇、顺势而为，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展。直言之，中国正努力实现从规则遵循者到规则制定参与者的变化，从而为完善全球治理，推动建立更加公正的国际秩序作出中国的贡献。
（二）准确理解和坚持“以国际法为基础的国际秩序”中的国际规则观
本质上讲，中国并不反对建立以规则为基础的国际秩序。例如，习近平主席指出“以规则为基础加强全球治理是实现稳定发展的必要前提”，但他接着指出“规则应该由国际社会共同制定，而不是谁的胳膊粗、气力大谁就说了算，更不能搞实用主义、双重标准，合则用、不合则弃”。习近平主席在2021年9月第76届联合国大会一般性辩论上发表演讲时则进一步明确，中国坚持的“以规则为基础”加强全球治理中的“规则”，指的就是“国际法”。
将建立与维护国际秩序的“规则”明确为“国际法”，在三个方面体现了中国关于国际秩序的规则观，由此使得ILBIO具有重大的现实意义。第一，ILBIO以一种更为清晰而可靠的方式确认了国际法在国际秩序中的权威性。第二，ILBIO并未排除国际“软法”以及国内法在国际秩序中的作用。直言之，ILBIO中的“为基础”表明，其可以涵盖不违反国际法的其他规则在国际秩序中的作用。第三，ILBIO体现了主要经由《宪章》确认或承认的国际法内部关系。国际社会中不存在全面规定不同国际法渊源间关系的“国际宪法”。然而，这并不意味着不同的国际法处于无序状态。随着国际法的不断发展，不同国际法之间的关系逐步得到确认。比如，1969年《维也纳条约法公约》第53条规定，违反国际强行法的条约自缔结时即为无效；《宪章》被公认为是现代国际法的基础与核心，并据此确立了国际法的内部关系，即联合国会员国的任何实践都不能违反《宪章》确立的宗旨与原则。事实上，大量的国际条约在序言中都援引了《宪章》规定的宗旨与原则。尤其是，《宪章》第2条明确规定，在维护国际和平与安全所必要的范围内适用于非联合国会员国，第103条规定《宪章》项下义务优先于联合国会员国根据其他条约承担的义务。
鉴于晚近国际关系与国际法律秩序的变迁以及中国参与国际秩序的深化，可以从国际法的普遍性、包容性、动态性、多样性与不完备性等五个方面深入分析ILBIO体现的中国关于国际秩序的规则观。这有助于指导中国开展更加丰富而恰当的法律实践，并且有效地应对一些国家主张的RBIO。
第二，ILBIO体现了中国坚持国际法的包容性的规则观。二战以来，随着国际社会成员数量不断增加，国际关系内容日益复杂，尊重各国的差异性变得日益重要，这就要求国际法更加具有包容性。事实上，包容精神广泛地体现于《宪章》中。1970年10月联合国大会通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》（以下简称《国际法原则宣言》）进一步规定，各国“均有权利自由选择并发展其政治、社会、经济及文化制度”。客观上讲，国际法的普遍性与包容性之间存在着紧张关系。然而，国际关系的历史已经有力地证明，否定各国间的差异性或者说否定国际法的包容性必然导致国际纷争、冲突乃至战争。当然，与普遍性一样，国际法的包容性也是有限度的，否则将否定国际法的普遍性，进而损害国际法在国际秩序中的基础作用。
国际法的包容性是中国始终坚持的规则观。中国始终主张“世界上没有放之四海而皆准的发展道路”，要尊重彼此的发展选择。随着中国崛起成为新兴大国，中国并未将本国的意志强加给任何其他国家，始终尊重各国的差异性，倡导国际法的包容性。比如，在推动“一带一路”倡议过程中，中国始终坚持“开放包容”“不会输出社会制度和发展模式，更不会强加于人”的原则。尤其是，鉴于晚近一些国家试图否定发展中国家在多边贸易体制中的特殊地位，中国更加积极地坚持包容性。比如，中国向WTO提交的关于WTO改革的文件大量明确使用了“包容性”一词。同时，近年来，我国不断推进高水平的制度性开放步伐，这表明中国日益用发展的眼光理解国际法的包容性。比如，2021年9月，中国正式提出申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），这意味着中国在国有企业等多个方面考虑根据CPTPP的规定加速推进改革。
第三，ILBIO体现了中国理解国际法的动态性的规则观。国际法能否有效地调整国际关系，很大程度上取决于各国能否根据国际关系变化更新既有的国际法。换言之，国际法是动态而不是静态的。20世纪以来，国际法的管辖范围日益扩大，更多的国际关系乃至国内治理都受到国际法的约束。然而，由于科技的不断发展与国际交往方式的不断创新，国际关系的内容日益丰富和复杂，如果各国不能通过合作制定新的国际法以及更新既有的国际法加以回应，国际法就难以维持并扩大在国际秩序中的重要作用。
中国对于国际法的动态性的理解日益深刻。这表现在晚近中国对于各种国际谈判持更加开放的态度。比如，在2018年5月WTO总理事会会议上，时任中国驻WTO大使张向晨指出，中方愿意在WTO框架下与各方讨论如何使WTO规则与时俱进，以及如何更好地保障WTO成员方公平合理的利益，但“这些新规则需要经过谈判并以协商一致方式达成，而非由某个成员单边实施”。事实上，中国的确积极参与甚至发起多边规则讨论与谈判，比如，中国在WTO内发起成立“投资便利化之友”。
第四，ILBIO体现了中国尊重国际法的多样性的规则观。如前所述，由于国际关系日益复杂，传统的诸如条约之类的国际“硬法”日益显示出不足，国际社会日益借助于国际“软法”。就中国而言，目前我国签署的约200份涉及“一带一路”倡议的文件采取的都是不具有法律拘束力的备忘录等形式。但很大程度上正是由于采取“软法”而不是作为“硬法”的条约形式，“一带一路”倡议才能迅速获得大量国家参与，大量项目迅速得到实施，惠及更多的国家。“一带一路”倡议可以说是我国运用“软法”形式开展国际法实践的最成功案例之一。鉴于百年未有之大变局的复杂国际形势，国际“硬法”造法尤其多边国际造法日益困难，我国有必要坚持国际法多样性的认识，继续开展国际软法实践，以便务实地开展国际合作。
第五，ILBIO体现了中国体认国际法的不完备性的规则观。国际法是调整国际关系最权威的法律。然而，在以主权国家为基本构成单位的国际社会中，各国都不能否认国际法不可能是完美的。各国既无法制定所有必要的国际法，也无法确保业已制定的国际法全部获得充分实施。因此，在尊重《宪章》确立的宗旨与原则前提下，国内法在塑造国际秩序方面可以也应当发挥一定的作用。事实上，国内法实践为许多国际造法奠定了基础；尤其是，国家实践更是习惯国际法的构成要素。
近年来，我国更加重视国内法在维护国家利益中的作用。在2020年11月中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记提出，将坚持“统筹推进国内法治和涉外法治”作为全面依法治国的重点工作，为发挥国内法在对外关系方面的作用确立了方向。在此指导下，我国加速推进涉外法治实践，通过了《阻断外国法律和措施不当域外适用办法》《反外国制裁法》等一系列重要法律文件。我国通过的这些法律文件坚持尊重以《宪章》为核心的国际法的权威。比如，《反外国制裁法》第2条规定“维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序”。在国际关系日益复杂，尤其一些国家打压中国发展客观上削弱了国际法在国际秩序中作用的背景下，我国有必要在尊重以《宪章》为核心的国际法的权威前提下，积极发挥国内法的作用。这不仅有助于维护我国的正当权益，也有助于迫使一些国家回归通过国际法处理国际关系的正确轨道。
三、“以国际法为基础的国际秩序”视野下的重大法律实践
ILBIO之所以具有重要意义，很大程度上是它揭示出主张RBIO的一些国家近年来的若干重大法律实践存在的风险或者造成的危害。诚然，这些法律实践并非在一些国家主张RBIO之后才开始，但RBIO显然强化了这些法律实践。
（一）ILBIO视野下一些国家的国内法律实践
诚然，特定国家的国内法实践违反国际法的情形并非罕见。尤其是，一些国家在联合国成立后并未停止企图利用国内法改变他国行为的做法。然而，近年来一些国家采取诸如单边制裁之类的国内法措施，无论从所涉范围还是从措施严厉角度看都是前所未有的。从ILBIO的角度看，一些国家的此类国内法实践损害了国际法的普遍性与包容性，从而损害了国际法在国际秩序中的作用。在这方面，典型的例子是2017年8月起美国根据《1974年贸易法》第301节（“301条款”）对中国发起的“经济史上规模最大的贸易战”。事实上，早在1999年12月，WTO争端解决机构专家组就裁定“301条款”实践不符合WTO规则。换言之，美国援引“301条款”对中国发起贸易战是明知故犯，与杰克逊总结的“以实力为导向”向“以规则为导向”的多边贸易体制演进趋势背道而驰。针对美国无视WTO规则，利用国内法发动贸易战的做法，中国坚决采取反制措施，包括诉诸WTO争端解决机构。2020年9月，WTO专家组认定美国的做法违反了WTO协定。
（二）ILBIO视野下一些国家的区域国际法实践
普遍性对于维护与扩大国际法在国际关系的作用无须赘述，同时，非普遍国际法，尤其区域国际法也在发挥重要的作用。至少从数量上讲，二战后国际法中发展最快的并不是普遍国际法而是区域国际法。比如，截至2022年3月，已生效区域贸易协定达到354个，而各国向WTO通报的区域贸易协定则高达577个。
（三）ILBIO视野下一些国家的泛政治化国际法实践
国际关系史表明，意识形态斗争往往会损害国际法在维护国际和平与安全、促进国际合作与繁荣方面的作用，甚至使国际法沦为实施强权政治的工具。19世纪，一些西方国家提出所谓“文明国家”理论，以许多非西方国家法治水平低下等为由，否认其具有国际法主体资格，进而拒绝将国际法适用于这些非西方国家。20世纪，意识形态斗争也严重制约了社会主义国家与资本主义国家间的合作。诚然，意识形态斗争很大程度上是与国家利益联系在一起的，在很多时候只是特定国家追逐国家利益的工具。但是，意识形态仍然具有一定的独立性，构成某些国家的国际法实践的重要动力。冷战结束后，民主与人权成为一些国家外交政策中的重要意识形态话语，尤其成为它们在一些发展中国家煽动政权变更的重要理由。显然，操弄意识形态使得国际法被泛政治化了，这损害了国际法的包容性，进而也损害了国际法在国际秩序中的作用。近年来，“威权国家”或“威权主义”成为一些国家新的意识形态话语。
余论
由于主权国家是国际社会的基本构成单位，不同国家对于国际秩序持有不同理解进而形成不同的规则观是正常的。据此，随着国际实力格局的变化，各国开展旨在重塑国际秩序的实践并不当然是不合理的。在国际关系内容日益丰富，全球化面临更多不确定性背景下，各国也有必要重视审视既有的规则观。当前，国际关系处于百年未有之大变局，这突出地表现为西方大国已经无法像以往那样主导国际关系与国际法律秩序，新兴大国谋求完善全球治理，建立更加公正合理的国际秩序的能力与意愿不断增强。在此背景下，一些国家在主张RBIO时并未明确其中所指“规则”就是国际法，这使得它们经由主张RBIO所追求的规则观是不明确的，由此也使得RBIO具有较强的欺骗性。事实上，这些国家主张RBIO的根本目的是，试图寻求摆脱许多现行国际法尤其普遍国际法的约束，通过制定或适用其认为有效的规则，从而维护其在国际秩序中的主导地位。而这些国家以一种含糊其词的方式主张RBIO目的在于，可以便利其根据需要忽视、淡化甚至滥用特定的规则。
根本上讲，ILBIO重申了中国一贯的国际秩序观和国际法律政策。然而，在一些国家大力主张RBIO的背景下，中国提出ILBIO具有特殊的重大意义。原因在于，ILBIO明确将调整国际关系的“规则”建立在“国际法”基础之上，从而确认国际法是调整国际关系的权威规则体系，进而确认了以《宪章》为基础与核心的国际规则体系的内部关系。这种立场和规定对于纠正一些国家经由主张RBIO所寻求的国际秩序规则观，揭示这种规则观存在的风险与造成的危害十分必要，有利于维护和提高国际法在国际秩序中的作用，增进全人类的共同福祉。