中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华主持研讨会。
日前，中国人民大学国家发展与战略研究院(下称人大国发院)举办研讨会，该院副院长聂辉华主持会议，人大国发院研究员马亮做了《明目标设置、绩效差距与博弈策略》的主题演讲。会后，无界新闻就中国省级政府如何设定绩效目标、有哪些部门参与目标设置、省级政府绩效目标设置有哪些门道、官员生命周期和兄弟省份间的“诸侯经济”如何影响省级政府的目标设置等问题专访了马亮研究员。
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员马亮做主题演讲。
目标便于考核和监测
无界新闻：我们经常会谈到目标，政府部门为什么要设置绩效目标
马亮：其实目标无处不在，在组织和管理中也有很多的目标。比如，2000年设置的联合国千年发展目标，有八大目标，包括减少贫困、教育、性别平等等等。联合国设置目标后，就去监测每个国家每年的进展。2015年发现这些目标多数都实现了，有些国家提前就实现这个目标。以前发展和援助领域很少通过目标去监测，千年发展目标设置后就有很大的效率。但也有很大的问题，比如有些国家的确没有能力实现这个目标。
美国联邦政府也做绩效管理，每个部门都有目标、战略和使命，跨部门也有一些目标。比如说数字安全，有八个跨部门目标，都是很多个部门参与的。
企业的目标只有一个，就是赚钱。政府的目标就有很多，如社会公平、社会效益、长远发展等。企业与政府的差别在于，政府设定战略目标，往往都很模糊。你不知道它做得好不好，也不知道它是不是在做这个事。这是政府部门目标存在的问题。
地方政府绩效目标具体到匪夷所思
无界新闻：对于中国来说，中央和省级政府部门通常有哪些绩效目标
马亮：中国的话，首先讲经济增长。每年年底会开中央经济工作会议，设定下一年的全国经济增长目标。全国的目标设定以后，第二年3月份国务院会设定一个经济增长目标。但在此之前，各省份召开会议设置省级目标，各个市、各个县、各个乡镇都会设置目标。中央经济工作会议是12月份，第二年1月份是各省份的人代会，第二年3月份是国务院公布目标。
这些目标大家听起来很感到匪夷所思，到乡镇有一些目标是很具体的，比如今年要生产多少猪，大豆要播种多少面积，要确保不能死多少人，今年计划生育只能生几个人，非常具体。这个目标设置体系渗透到中国政府，产生很多问题。比如税收改革之前，与农民抗争有很大关系。
还有安全生产目标，就是死亡指标。中央给一些省份下达死亡目标，一年只能死这么多人，多一个都不行。其实我跟一些在矿上工作的人聊天，他们说这个事情很好操作，为什么因为可以买指标，可以说这个死的人不是我单位的，是社会上的人来我这里打工的，实际上也会这样发生。如果这个指标完不成，其他所有的指标都完不成也不行，这叫一票否决。它的影响很大，如果完不成，官员升迁受影响，单位所有人员的年终奖都没有了。这个目标很有穿透力，是压力很大的目标，所以对它很重视，就会出现造假的问题。
五年发展规划是中国很独特的体制
无界新闻：在绩效目标设置上有什么门道或者参考标准
马亮：目标设置的研究其实就是做实验，比如让你把一个玩具拆开，然后再把这个玩具组装起来。分两组人，这组人让你尽力做，这一组给你说五分钟做两个，拆开两个组装两个，就比较这两组哪一组做得比较好。很明显，设置目标的这一组做得更好，而且设置越难的目标就做得越好。一旦设置目标，就会有作用。设置越难的目标，就有更强的作用。目标设置得更具体，大家越去做。
但目标设置不像理论说的这么好，也可能出问题。一旦设置一个非常高的目标后，如果实现不了，你就会做一些组织不希望做的事情，比如说做假、放弃目标，或者通过其他方式不择手段地实现目标。目标设置除了有正面意义，还可能产生一些不道德行为，对冒险行为的鼓励。
无界新闻：这样看来，设置目标后会产生一些悖论
最新有两类研究，一类是研究中国五年发展规划;另一类是提出了目标治理体制，把建国以来的五年规划都分析了，看一个目标放在五年规划里面是不是实现了，这是一个很独特的体制。没有几个国家这样做，也就是苏联以来的共产主义国家这样做，围绕计划经济做。苏联倒了以后中国还在做，而且做的强度没有削弱，反而正在强化。这种方式是非常强烈的，这个体制可以渗透到每一个人。
咱们研究经济增长，就看今年经济增长了多少，但实际上增长前面是设置增长目标的。我想实现7%，第二年基本上会超过7%。有些年份政府就承认没有实现目标，就说明这个数据未必是造假的，至少有些数据是没有造假的。
省级政府的绩效目标是怎么设置的
无界新闻：目标设置这个话题很有意思，包括指标怎么设置，指标的形式怎么安排。
马亮：指标有很多形式，有些省份设置今年预期增长7%，话很满。有的说预期增长7%左右，有的说预期增长7-8%，甚至说预期明年应该增长。这些目标都不一样，还有可问责的程度是不一样的。所以现在很多省份学乖了，以前全是整数，全是具体数。现在都是加左右、大约、相当于，或加一个范围。这样，我实现不了的话可以解释。
无界新闻：省级政府的目标制定过程是怎么样的是由常委会决定的，还是省长和省委书记定的
马亮：就是省发改委定的，包括五年规划也是，经济增长目标我不知道。省长和省委书记可能都有影响。因为政府工作报告是省长做的。大家也知道一把手是省委书记，但实际上他的任期也没有影响。现在说常委班子，包括团队的多样性问题也可以研究。
进一步的分析，我发现存在负向绩效差距，就是实际增长率在目标水平以下的时候，你的反应强度比目标水平以上的反应强度更强。目标没有实现的时候，反应的强度更大。绩效差距每增加1个单位，你的目标水平会增加几个单位。反过来，你的绩效成绩低于目标水平，二者的差距每增加一个单位，你第二年设置的目标会增加几个单位。
无界新闻：很多人想知道：省级政府GDP增长为什么设定的是这个数字目标，而不是其他的目标
马亮：这也有很多因素。比如，前任省长下台了，新任省长刚上任，上任之后新省长就会考虑，过去设7%，再设7%，或者也可以设6%，也可以设8%，到底是哪个这不只是测算经济增长，看政府工作报告，还包括经济增长、失业率、固定自然投资、贫困人口减少、教育等。
这里目标很多，有人说是政治承诺。因为在公开场合，向所有人大代表去说明年实现多少目标，把这个目标都列出来，第二年回顾这些目标，哪些目标实现，哪些没有实现，没有实现的话你要解释。所以，这是政治承诺，就是说我要实现这个目标。现在大家知道北京雾霾严重，北京市长说什么雾霾搞不好，要“提头见人”。他要治理雾霾，但是如果真治理不好怎么办但至少这是一个信号，就是他已经做出承诺，要做好这个目标。
从绩效差距理论来看，绩效差距就是说目标是某个水平，你的绩效在另一个水平，二者的差值就说明你实现目标的能力。第二年你会定什么目标呢如果你第一年没有实现这个目标，你会定一个略低的目标，这样第二年就可能实现目标了。但如果你实现目标了，你第二年会怎么样会把这个目标提高一点，然后第二年的话也能实现。
官员生命周期和个人风格影响目标设定
无界新闻：省级政府的目标设置是不是跟官员的生命周期或者个人风格也有比较大的关系
另一种官员就是新官上任三把火，上来之后就强硬了，到中间了他希望晋升，但是没有晋升的话就趋于低潮。到最后的时候，他可能想反正也是这样了，那就争取一下，做一些冒险的事情。
省级目标设置还受“诸侯经济”影响
无界新闻：省级政府设置目标，它除了受本省官员或者资源等因素影响外，会不会受兄弟省份目标影响
马亮：从竞争对手的角度来看，中国最核心的一个体系就是鼓励政府间竞争。以前讲“诸侯经济”，讲经济过热，各地都是快马加鞭发展经济，都有冲劲，竞争很激烈。大家在想如果广东实现了7%，然后江苏实现了8%，在这种情况下怎么样呢在这里也有一个竞争对手间的绩效差距。
政府之间的竞争也是很直接。我访谈广东政府，他们就说广东不看广西的增长速度。大家在选择竞争对手的时候是有考虑的，即选择和你接近或相似的竞争对手。在31个省份中，这里面就有一个构造问题。我在研究中用两个指标测量竞争对手。一个指标强调邻省，比如说北京周边的省，如河北省。但北京其实不关心河北，虽然是京津冀，因为河北经济增长阶段和北京差距太大，北京更关心几个旗鼓相当的直辖市。所以，另一个指标是依据三大经济区划分，不看东部、西部、中部，这样分区来构造竞争对手。
无界新闻：在目标设置时，怎么选择对比的省份选择规模差不多的，比如江苏会选浙江对吧
还有一些研究可以做，就是目标实现程度，即为什么有一些目标实现了，有一些没有实现。这也有一些人来做，比如我们讲教育支出，还有节能减排，也有人做。此外，还有绩效差距的战略影响，就是说绩效差距很大的时候，你的顾虑程度就会增加。或者说其他战略调整，之前是没有人考虑这些的，比如固定资产投资，可以通过这个角度探讨。还有目标扭曲和偏差的影响因素，我们希望实现8%的增长率，通过其他手段把目标实现了，但是实际上背后的想法没有实现，就是目标扭曲和偏差。
中央目标变化小，省级目标调整多波动大
无界新闻：中央和省级政府的目标设定之后，会不会有什么变动或调整
马亮：有学者梳理1987年以来中央政府目标发现，基本上每一年目标都是稳定的，很少调整。2004年有一次，2012年有一次调整。目标基本上都实现了，个别年份没有实现，比如1989年。但是省级政府的目标每年都有一些调整，波动也很大。而且有些目标设置得很可怕，比如2006、2007年内蒙古的增长率达到15%。
目标是逐年调整，但是有惯性的，每年变化不大，这个变化是可以猜出来的。不是加0.5或减0.5，就是加1或减1，最大的目标就是加5或是减3，就在这个范围波动。省级政府的目标实现程度与中央差不多，也有一些省份没有实现，比如，2008、2009年很多省份没有实现。如果能造假的话，就都可以实现了。所以，经济数据还是有真实性的。
研究显示，历史绩效差距方面，去年设置的目标高，今年也高。去年设置的增长率超过了，今年就会提高，因为政府觉得会实现。兄弟省份之间也会有这个问题，如果兄弟省份的目标很高，你也定很高，水涨船高。如果增长率超过兄弟省份，你的目标会降低，因为你已经超过它了，可以放松一下了。
但是中央经济会议提出的经济增长率提高，各省并没有提高，反而朝相反的方向调整。可能的原因有两个，一个是中央目标的变异很小，在样本期只变了两次，2000年到2012年只变了两次，变化很小。另一个就是，各地其实一旦开足马力，很难停下来，经济增长有一个很强的惯性或者过热的问题。
无界新闻：最近中央巡视组到东北巡视，撕开了GDP面子，揭露存在的水分和造假问题，这对省级政府未来的目标设置会不会有什么影响
马亮：这里可以解释为什么经济过热刚才讲的两个绩效差距，无论一致还是不一致，都会推动它去提高目标。这个模型说明，一是它能实现，第二的确有手段让这个目标实现，比如通过弄虚作假，而不是实际经济增长了。这种情况下的话，巡视可能让水分或者造假空间缩小。巡视之后大家重视了，目标设置可能降低一点。如果定很高的目标，第二年没有实现的话，等于就是犯了一个政治错误。如果保守一点，实现了的话就万事大吉。