第55卷第2期华中师范大学学报(人文社会科学版)2016年3月
VoI．55No．2JournalofCentralChinaNormalUniversity(HumanitiesandSocialSciences)Mar．2O16
统一市场监管与食品安全保障
一基于“协调力一专业化框架的分类研究
胡颖廉
(国家行政学院社会文化教研部，北京100089)
摘要地方政府应单独设置食品安全监管机构还是实行统一市场监管，这是当前机构改革
的重大争议。一般市场秩序与食品安全属性不同，西方国家普遍将两个部门分立。我国一些地
方正组建市场监督管理局(委)，整合工商、质监、食药等机构。研究的核心命题是，统一市场监管
体制是否有利于提升食品安全保障水平基于监管机构能力理论，以监管覆盖面和风险治理水
平为维度，构建“协调力一专业化”分析框架，归纳出传统型、单一型、综合型和兼顾型四类监管机
构设置模式。然后实证分析各地食品安全风险类型，并将其与机构模式相配对。理想的监管体
制不是一成不变的，而应当针对本区域食品安全特征权衡协调力和专业化，使机构设置嵌入产业
发展并与风险类型相兼容。换言之，统一市场监管并不必然提升食品安全保障水平。
关键词市场监督管理局；食品安全；政府监管；行政体制改革；机构能力
启动。
一、统一市场监管改革的过程和论争
2013年监管体制改革的目标，是在各级政府
(一)改革缘起和政策过程完善统一权威的食品药品监管机构。根据国务院
2009年公布实施的《食品安全法》明确，县级《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导
以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行意见》(国发(2013；l8号)要求，工商、质监相应的
政区域的食品安全监督管理工作。然而作为食品食品安全监管队伍和检验检测机构划转食品药品
安全监管的重要部门，工商行政管理、质量技术监监督管理部门，在乡镇或区域设立食品药品监管派
督和2008年前的食药监管部门长期实行省级以下出机构。然而政策实际推行困难重重。加之财力
垂直管理体制，地方政府负总责不匹配。加之近年和编制硬约束，许多地方也无力新设食品药品监管
食品安全形势严峻，属地负责的制度设计带来较大派出机构。与此同时，中央要求各地在机构中将市
行政问责风险，体制改革呼声越来越高。∞2011年县政府机构数量控制在18～22个，强调一件事情
底，国务院办公厅《关于调整省级以下工商质监行原则上由一个部门负责。但现实中地方政府机构
政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》数量普遍超编，随着工商、质监部门属地分级管理，
(国办发(2011；48号)提出，将工商、质监省级以下机构数量超标问题更为严重。一方面是食品安全
垂直管理改为地方政府分级管理体制，目的是强化问责压力，另一方面是机构改革的政绩动力，于是
地方政府责任，理顺监管权责关系，为地方政府搭整合职能相近的市场监管部门成为地方政府在政
建一个集职能、机构、责任于一体，能对食品安全负策过程中的理性选择。
总责的平台。然而这项改革推进并不顺利，只有(二)各地体制改革方案和特征
陕西等极少数省份真正执行。直到2013年3月党的十八届三中全会提