关键词：行政区划;法律保留;宪法争议
一、诡异的解释：从我国行政区划《宪法》条款的解读开始
行政区划体制(注：行政区划是指一个国家根据政治统治与行政管理的需要，遵循有关法律规定，综合考虑地理条件、经济联系、民族分布、人口密度、历史传统、文化背景等因素，将国土划分为若干层级、不等幅员的行政区域，并在各个行政区域设置相应的政府机构，实施分级分区管理，从而形成国家治理的基本空间格局。)是一个国家政治制度的重要内容之一，一般国家的宪法会对之作出规范。但行政区划体制也是一种会随着时代发展而变化的地方制度，因此，需要由法律应因时代变化要求对之作出相应调整。在一个宪政国家，国家法律应考虑如何在宪法之下对行政区划体制进行调整，这是中国在进行新一轮行政区划改革之前必须首先面对的问题。而当我们用中国的行政区划宪法条款审视中国行政区划体制时，却得出了怪异的解释：
(一)实施了近50年的“市管县”体制是不合宪的
我国《宪法》第30条规定：中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市;(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。而中国现实的行政区域划分则是：
(二)“地级市”不能管“县级市”，只能“代管”
国务院为了使自己的行为合于宪法，设计出了“代管”体制，而“代管”无论是在法律上还是在实践中都造成了许多困惑，我们不禁要问，“合宪”的做法为什么会给现实带来如此多的麻烦
(三)行政区划体制频繁变动造成基层政权不稳定，然而其行为却是合宪的
中国宪法第62条第12款、第13款规定：全国人民代表大会批准省、自治区和直辖市的建置;决定特别行政区的设立及其制度。宪法第89条第15款规定：国务院行使批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。中国宪法第107条第3段规定：省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。根据上述规定，省级建置单位的设立主体属于最高国家权力全国人民代表大会;自治州、县、自治县、市的建置单位设立主体属于最高国家行政机关国务院;乡、镇的建置单位设立主体属于省级人民政府。省级单位区域划分主体属于国务院;自治州、县、自治县、市单位区域划分主体属于国务院;乡镇区域划分主体属于省级人民政府。对于市辖区的设置，宪法未作规定。而根据国务院发布的《国务院关于行政区划管理的规定》第4条，市辖区的设置为：“下列行政区划的变更由国务院审批：……自治州、县、自治县、市、市辖区的设置、撤销、更名……”，也即市辖区的单位设立主体和区域划分主体皆为国务院。
可见在我国，宪法将行政区划体制的制定主体作了一个明确划分，除了省级单位的设立由全国人民代表大会批准之外，其它地方单位都是由国家行政机关决定：自治州、县、市的单位设立及区域划分由国务院决定，乡镇单位设立及区域划分由省级人民政府决定。由于行政区划体制只需政府一纸行政命令即可以改变，所以中国行政区划体制的变动频繁。
当我们用中国行政区划宪法条款去审视中国现实体制时，我们发现了中国宪法两个致命“硬伤”，一是中国宪法缺乏一种随时代发展而发展的能力。宪法是一个国家的根本大法，是“被设计去经受漫长考验”的最高法，而我国的宪法却经不住一次“行政区划体制”改革的考验;二是中国宪法缺乏控制国家权力的能力。问题出在哪呢
二、他国的经验：德法日三国对行政区划宪法条款的解释
经济的转型会引发行政区划的调整，在上个世纪西方发达国家曾进行过广泛的行政区划体制改革，其间引发了许多宪法争议，但这些争议并不是通过“修宪”来解决，而是通过宪政法院的宪法解释来化解，使宪法随着时代的发展而发展。其成功的经验是什么呢
(一)解读的范例：以宪法诉讼和宪法解释为基础
1德国
2法国
法国现行宪法(注：《法国宪法》第12章是有关地方制度的规定，其具体内容是：第72条是有关地方自治团体设立的规定;第73条是有关海外省组织的规定;第74条是有关海外领土的规定;第75条是有关公民身份的规定。第72条规定：“共和国的领土单元是县、省和海外领地。其它地方依法律设立。地方，依民选的议会依法律规定实施自治”。)将地方划分为省、县和海外领地，而其它地方的设立则由法律规定。因此有关行政区域划分的争议主要在于，如何理解宪法中的“由法律规定”。而这一问题又可以分为两个方面：一是宪法与法律规范权限如何划分，即哪些事项由宪法保留，哪些事项由法律保留，另一个则是此处的“法律”是广义还是狭义，即国家立法机关所制定的“法律”与国家行政机关所制定的“行政规范”权限如何划分。对于上述两个问题，法国的宪法委员会都作出了明确的裁决。
第一个问题涉及的是，在宪法之下，国家立法机关在行政区划设定方面有多大的权限。1982年国会设立科西嘉大区，该大区地方政府仅有一个单位。法国宪法委员会在1982年2月25日第82—138号决议中对国会是否有权制定科西嘉大区的法律这一问题作出了解释。其宪法委员会认为，立法者有权就地方组织的体制作出不同的设计。此判决之后，1975年《巴黎市组织法》以及1976年《马约特岛海外地方组织法》等就再也没有受到合宪性的质疑。
第二个问题涉及的是，国家立法机关与行政机关在行政区划设定方面的权限划分。法国在制定第五共和宪法时，就对这一问题进行了探讨。当时的制宪谘询委员会认为，如果把“其它地方依法律设立”理解为，所有的市镇、省以及海外地方，凡有增、删或合并，均须由立法机关议决，那么，单就以总额约37000个市镇的增删或合并的立法工作量而言，国会就将不堪负荷。因此，赋予立法机关设立“其它地方”的权限，应指市镇、省或海外地方以外的地方层级而言，而不及于现有地方层级中各市镇、省的增、删与合并。也就是说，增加或减少一级地方层级是国家立法机关的权限，而具体某一地方政府的裁并，则是国家行政机关的职权[8]。
3日本
(二)解读的关键：宪法意义上的法律保留原则
通过上面的分析，我们可以发现一个共同的规律：这三个国家的宪法对行政区划的规定非常简单，甚至没有，具体的体制设计是留给法律来完成的，而对于这种法律保留条款，三国的宪法解释都认为，国家立法机关在行政区划体制的规范方面是有广泛裁量权的，但这种裁量权应受宪法一般原则的约束。这三个国家通过采取法律保留条款以及相应的宪法解释解决了困扰中国宪法的两个难题，既能使宪法随着时代的发展而发展，又能使这种发展不游离于宪法控制之外。其成功的经验就在于宪法意义上的法律保留原则的运用。
1宪法中两种法律保留条款：权利的法律保留和制度的法律保留
2行政区划体制法律保留的宪法内涵
三、解惑的尝试：引入宪法意义上的法律保留原则
(一)诡异解释产生的原因分析
1中国宪法对于行政区划没有采取法律保留
中国宪法对行政区划体制的规定尤其详尽。有关行政区划体制的宪法条款共有4条，即宪法第30条、第62条12款、第89条15款、第107条第三段，分别规定了行政区划的层级，各行政区划的设立主体等。而在这些具体条款中，并没有“依法律”的字眼，也即宪法并没有将行政区划体制的规范权进一步委托给国家的立法机关，而是由宪法本身对之作了详细的规定。这种具体而详细的规定虽然使行政区划体制获得宪法层次的保障(注：宪法对具体制度作出规范，也就意味着国家立法机关不得任意地修改，也即这一事项是由宪法保留的，它与法律保留相对。参见田芳.地方自治的宪法保障——以德国基本法规范及其宪法诉讼为考察对象[J].时代法学，2007(5).)，但也更容易引发宪法争议：如果现实的行政区划体制与宪法规范有不一致的地方，就会产生合宪性的质疑;如果现实体制与宪法规范并不冲突，然而在现实运作中产生了一系列的问题，可能不符合宪政国家的理念。(注：这是两种性质完全不同的宪法争议：表面上与宪法某一具体条款相冲突，但本质上可能并不违宪;表面上与宪法具体某一条款并不冲突，但却有可能违宪。)
2重要事项没有采取法律保留
行政区划频繁变动的根源，在一定的意义上讲，是起源于该宪法规范。中国宪法对行政区划设置权是按地方层级来分配的：省级行政区划建置属于全国人民代表大会;省级行政区划的具体区域范围划定属于国务院;县级建置及区域划分属于国务院;乡级建置及区域划分属省级人民政府。宪法对行政区划设置权的分配非常具体，除省级建置的设立属于全国人民代表大会外，其他地方设立及区域划分都属于国家行政机关。对于中国而言，省级行政区划体制相对来说是稳定的，频繁变动的是省级以下地方。中国宪法将省级以下地方行政区划设定权完全赋予了国家行政机关，导致了省级以下地方的行政区划设立与变更完全脱离法律的治理。目前中国有关行政区划管理的法律文件，仅有国务院发布的一项行政法规《国务院关于行政区划管理的规定》。《规定》共分10条，全文仅千余字，极为简略，仅涉及具体管理内容及其权限的划分和管理程序两个方面，对于各种行政区划单位设置标准无一字提及。中国从“省管县”到“市管县”再到“省管县”都是国务院的一纸行政命令。行政区划体制变更的随意性可想而知。
(二)解决对策
1引入法律保留条款
通过上面的分析，我们可发现，宪法条款的制定有一个基本的立宪技术，对于那些不会随着时代变化而改变的事务，适合用“硬性”的宪法条款去规范，如18岁以上的公民拥有选举权——更改变年龄限制，只有通过明文修正，宪法解释机构几乎没有余地进行“创造性解释”[10]29。而对于可能随着经济与社会的发展而改变范围的事务，则适合用“弹性”宪法条款来规范，如行政区划体制、地方权限等——通过宪法解释机构“创造性的解释”使之适应时代的发展。使宪法条款“弹性”化的一种重要方式就是“法律保留”条款的适用，即将进一步的规范委托给国家的立法机关，中国宪法中有关行政区划体制的条款由于是一种“硬性”规定，没有宪法解释空间，容易与现实发生冲突而引发宪法争议，所以从立宪技术完善的角度而言，中国宪法行政区划体制宪法条款可以作如下改进：在宪法第三十条中引入“法律保留”条款，即在已有的条款基础之上增加“行政区划的变更可依法律进行”。
2国家制定行政区划法律
行政区划体制的设立权不能完全委由国家行政机关，对于行政区划体制的规范应有宪法、法律和行政法规、行政规章不同层级的法规来约束，宪法在其中更多地起着约束法律的作用，而不是对行政区划体制作具体的规范。将宪法第62条12、13款，第89条15款，第107条第三段从宪法中删除，将之规范在国家立法机关制定的专门行政区划法律中。如中国可考虑制定《行政区划法》，规范行政区划设置标准、程序等，包括变更过程中应能反映当地居民的意愿。
3构建违宪审查制度
参考文献：
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