孙宪忠中国社会科学院法学研究所研究员
高秦伟中央财经大学法学院教授
宋华琳南开大学法学院教授
食品生产者和经营者之所以敢冒天下之大不韪,生产加工伪劣食品,客观地说,也有政府对食品安全监管不力、问责不到位的原因。专家指出,只要不作为、不问责的现象存在,即便食品安全监管方面的法规再多,也很难从根本上扭转当下食品安全面临的严峻现实。因此,只有严格问责,尤其是严格问责“一把手”,政府社会治理的这块短板才有望补齐。
现状:食品安全涉案公职人员趋增
记者:对于当前食品安全事件的总体问责情况,你如何看待
有的地方只追究具体职能部门监管人员的责任,有的却选择追究该地方的政府领导责任。食品安全事件发生后,如何追究政府部门的监管失职责任如何认定责任这些困惑都加剧了现实中食品安全事件问责的混乱。甚至有的食品安全事件问责,对部门领导的责任追究,居然演化成了消除社会影响的必要手段。
原因:行政问责体系不健全
记者:你认为食品安全事件中,问责不力的原因都有哪些
宋华琳:关于食品安全以及其行政问责的立法虽然存在,但是并不健全,也没有形成体系。任何一种监管都不能寄托于某一部法律单一的指引和规范,需要建立一个全面立体的法律体系,自上而下应该有基本的法律、行政法规、规章和地方性法规等共同建立法律保障体系。
现实中,关于食品安全的立法,主要以食品安全法为主、侵权责任法、消费者权益保护法等法律作为辅助,行政问责方面的法律文件,则只有2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,并没有建立起遥相呼应,相互补充、较为严密的法律体系。
高秦伟:问责标准不明,干部责任难以界定,是当前食品安全问责的主要困难与问题。虽然我国已经确立了食品安全统一监管制度,但是现实当中,分段监管的模式还是没有得到根本改善。在追究行政责任时,面对过于庞杂的问责群体,具体的责任也会难以区分。
从我国目前的行政问责情况来看,食品安全监管行政部门的内部问责和党内问责,是食品安全监管行政问责的主要问责主体；立法机关、司法机关以及政治协商机关的问责,在食品安全监管行政问责中是比较欠缺的,外部监督机构的监督职责未能充分发挥；新闻媒体和公众的问责地位逐步上升,但是缺乏相应的法律法规对其进行规范,不够理性的舆论也势必会造成正常问责过程中不正常的问责处理。
应对:食品安全行政问责制度化
记者:怎样才能建立既有力又有效的问责机制
孙宪忠:我国食品安全监管行政问责的法律法规空白点很多。科学、高效、系统的食品安全监管行政问责法律制度亟待建立和完善。目前行政问责在问责主体、问责事由、问责程序以及责任追究等方面都需要统一规范,需要统一法制。因此制定统一的行政问责法才能摆脱“风暴”,走向“常态”。
行政问责制能够成为一种长效机制固定下来,必须从行政性问责转变到法律性问责,必须加快推进行政问责制度的法制化进程。通过统一的行政问责立法,规范行政问责的主体及其权限,解决由谁来问责、谁来监督的问题；规范行政问责的对象及其职责,明确责任种类及责任追究方式；规范行政问责的事由和情形,明确哪些行为应当问责,哪些行为可以免责；规范行政问责的程序,如提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉等,实现行政问责的规范化和制度化。
在现有体制下,强化人民代表大会问责,可以从完善质询程序、罢免程序、听取汇报等方面着手；健全司法问责,可以从扩大受案范围等方面进行调整；规范媒体问责可以从完善舆论监督立法、保障新闻知情权等方面加强；引入公众问责可以从创新公民问责方法、搭建问责平台、健全举报制度等方面加以完善。总之,鉴于食品与公众的密切关联性,任何人都可以享有提出问责动议的权利。
其次是建立问责救济制度。问责工作难免出现偏差和失误,成熟健全的问责制度应该具备相应的救济措施,对问责失范进行补救。可以借鉴行政复议程序,赋予受处分官员对行政问责处分提出复议的权利,切实保障责任人的合法权益,依循“有权利必有救济”的原则,食品安全监管的工作人员被追究责任之后必然要有相应的救济方式。
官员问责区别于官员个人的违法行为受到追究,给予的处罚不应是终身的,尤其是食品安全监管中被问责的官员,大多数人在主观上并没有违法的故意,对于被问责的官员,给予其一个复出的机会,这是制度理性的体现,缺乏这方面内容,问责制的成熟健全就无从谈起。
2014年,全国共审结危害食品药品安全犯罪1.1万件,在食品药品生产流通和监管执法等领域查办职务犯罪2286人。
近七年来,食品安全事件涉案公职人员数量呈逐年增多趋势,但因食品安全渎职而被追究刑责的比例很低。同时,还表现出随意性强、问责不持续等特点。
食品安全监管行政部门的内部问责和党内问责,是目前行政问责的主要问责主体；立法机关、司法机关的问责,在行政问责中比较欠缺,外部监督机构的监督职责未能充分发挥。
目前行政问责在问责主体、问责事由、问责程序以及责任追究等方面都需要统一规范。此外,还需要建立问责启动制度、问责救济制度、问责官员复出制度。