摘要：京津冀地区从农田到餐桌的食品供应链呈现出高度地域融合的趋势，传统“划地而治”的监管模式已无法完全适应食品安全跨区域治理的新要求，故在法治轨道上推进新的跨区域执法协作机制具有重要的现实意义。当前，京津冀跨区域食品安全监管形成了以地方政府签订合作协议为框架的系列执法协作体系，但也存在合作协议效力不明及适用混乱、信息共享主体权责不一、隐私保护不足以及联合执法依据不明与标准模糊等问题。对此，可以在软法与硬法相结合的原则指引下，以区域协同立法强化地方政府合作协议内容的效力，以食品安全信息共享机制与联合执法机制为着力点，推进京津冀食品安全跨区域执法协作的法治建设。
关键词：京津冀协同发展；食品安全监管；跨区域执法协作；软法硬法结合
面对新形势，京津冀三地政府及监管执法部门开始探索一条在地方政府负总责的基础上摈弃传统意义上的“划地而治”的道路，通过借鉴“跨域治理”的理论，加强各级地方政府的合作。其中不仅包括区域间政府的政策制定的协调性和政府规划的整体性，还包括纵向和横向的执法合作等多层次的区域政府合作，以期打破地方保护主义，形成适合京津冀地区的食品安全跨区域协作执法机制，跨界应对食品安全风险。
一、京津冀跨区域食品安全监管执法协作的制度安排
（一）跨区域执法协作的规则设计——软法规范
1.“软法”——法范畴的延伸
罗·庞德曾经指出，法是在发达社会中实现社会控制的最终有效工具。而马克思在法的一般理论中指出法是由国家强制力保证实施的行为规范。因此，法律可以看作国家强制力的一种象征，通过强制力对社会进行控制以实现社会管理。但随着社会经济发展与法的滞后性特征限制，强制法的社会管理模式难以适应复杂多变的现代社会，层级体制的管理形式逐渐转向扁平化的多中心治理模式。而多中心治理体系对于统一规则体现出明显的刚性需求，其结果是各个治理主体之间形成了若干行为规则。这些行为规则与制定法有着截然不同的属性——非权力机关制定、无国家强制力保障、非经过严格程序等，而目前学界主张将此类规则划入一个新的范畴——“软法”。
关于“软法”的界定，目前学界尚未统一。罗豪才教授将软法概念引入我国，他认为逻辑结构不够完整、没有国家强制力保证实施的协商性、指导性的条款可称为“软法”，其中包括国家机关创制的旨在满足公共管理职能的规范性文件。姜明安教授认为，软法对应的主体是一定的人类共同体，这些主体通过协商参与而制定或认可软法，软法是对人们行为具有一定约束力的规则。罗豪才、宋功德教授认为，软法“是一种法律效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范”。而翟小波教授用列举方式对软法的外延进行界定，指出软法的形式较常见的有建议、决议、意见、备忘录、行动纲领、协议、指南等。
2.食品安全跨区域执法协作中硬法规制的不足
党的十八大以来，各地食品安全工作即遵循“四个最严”要求，《食品安全法》及其他法规的出台完善了政府对于食品安全监管的硬法规制框架。但是，现有的硬法规范供给不足以解决跨区域合作中的实践问题，造成需求和现实的紧张关系，仅靠硬法规制指导食品安全跨区域执法协作的局限性日益凸显，这主要体现在以下两个方面。
第一，我国《宪法》和《地方组织法》并未对食品安全执法的地方政府间合作作出直接的规定。《宪法》条文中关于地方政府间关系的规范内容仍聚焦于管辖范围和职能列举，但并未明确同级政府之间是否能以跨域协作的方式履职。此外，新《地方组织法》赋予了省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会协同立法的自主权，新法条文表述为“根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法”，何谓“需要”，是否能进行执法协作方面的协同立法亦不明确。因此，从某种程度上说，我国政府间跨区域协作是缺乏宪法及组织法依据的。第二，《食品安全法》及其他食品监管单行法对地方政府间合作的规定缺失。作为食品安全领域最高位阶的规范，《食品安全法》对于食品安全监管具有明确的地域范围限制，即对于食品安全监管的职责限定在“本行政区域”内。而作为《食品安全法》下位法的法律法规文件，也都遵行了食品安全监管的“属地模式”，即县级以上政府及食品安全监管部门仅对自己辖区内的食品安全问题负责。
3.食品安全跨区域执法协作中软法规范的优势
在地方政府间合作中，规则需求与规则供给的矛盾是客观存在的，在硬法规则供给不足时，软法所起的作用是显而易见的，软法治理往往成为各方主体合意或者可取的选择。加强地方政府间跨区域合作固然需要法律制度的有效保障，但在不打破现有的宪法法律框架和行政区划制度的前提下，通过软法实现治理目的，解决跨区域协作中制度供给不足的问题也是一条可取的路径。在食品安全监管跨区域协作领域，京津冀地区很早就开始尝试采用签订区域行政协议的方式来加强地方政府间的行为协同，这些协议具体包括各类关于食品安全监管跨区域协作的合作协议或备忘录（见表1）。
表1京津冀食品安全监管合作文件一览（略）
表1京津冀食品安全监管合作文件一览-续表（略）
（二）跨区域执法协作的机制构建——执法协作
1.信息共享机制
政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。这里所说的政府信息共享与政府信息公开既有联系又有区别。二者都是政府将合法收集的信息资源进行披露或告知，不同点在于政府信息公开的对象一般是公民、企业或非政府组织等主体，而政府信息共享更多在于政府内部的信息通报，包括以下四种类型：纵向中央与地方各级政府之间的信息共享；横向无隶属关系的地方政府之间的信息共享；上级政府部门与下级地方政府之间的信息共享；同级政府部门之间的信息共享。
政府信息共享机制的基础是物联网、移动互联网、云计算、大数据、人工智能等新兴信息技术。近年来，国家在食品监管领域也强调“互联网+食品”监管，目前京津冀三地已经对互联网技术运用于食品安全监管进行了初步探索，逐渐形成了较为稳定的信息共享机制，包括以下四个方面。
2.联合执法机制
联合执法，或称联合办案，不同学者对其具体界定存在差异，有学者认为联合执法是指两个或两个以上不同职能的行政主体分别派出一定数量的工作人员组成联合执法队伍或机构，共同进行行政管理或行政处罚的活动。还有学者认为联合执法是指多个执法主体联合组成执法机构，统一对相对人进行监督检查，但以各自的名义对相对人实施处理或处罚的活动。本报告所指联合执法处于跨区域执法协作的语境下，与综合执法不同，跨区域联合执法有以下特点：一是涉及不同的行政主体，各行政主体没有直接的隶属关系且属于不同地域；二是具有较强的目的性和针对性，联合执法往往针对一段时期出现的突出问题，如问题食品流通、抽检不合格问题等。
二、京津冀跨区域食品安全执法协作存在的法律问题
近年来，随着京津冀三地食品安全执法协作的广泛开展和深入推进，这种监管方法成为食品安全社会治理的重要行为模式，并且成效显著。2021年，北京、天津、河北三地的食品抽检合格率均超过98%，辖区内无重大食品安全事故发生，为重大活动如冬奥会、冬残奥会提供了稳定的食品安全保障。但是，跨区域协作作为一种新的行为模式，必然对行政相对人的权利义务造成影响，我们必须对这种行为进行充分的合法性论证和制度性完善，保证此种执法协作在法治轨道上运行。
（一）跨区域执法协作中软法规范的不足
目前京津冀关于食品安全跨区域执法协作的软法规范主要是各地政府在谈判过程中订立的大量区域性行政协议，与此相似的概念有美国的州际协议和西班牙的协作协议。但在我国，区域行政协议的实践仍不成熟，在实施过程中不免出现问题。
1.协议的合法性问题
2.协议的效力不明
作为软法规范的合作协议，与硬法相比最大的不足就在于其效力不具有明确性，其实施过程中没有国家强制力予以保障。在实践中，虽然地方政府表现出极强的合作意愿，也由此产生大量合作协议，但其对缔约主体的刚性拘束力是十分有限的，文件执行主要依靠各主体的自愿性与积极主动性，理想情况下协同主体各方能够按照合作文件的内容履行职责，但违反文件的情况并非不可能发生，除了协议本身不具有拘束力外，协议中几乎不包括任何有关“违约”的责任和后果方面的内容。因此，在国家力量并不实质性介入协同执法过程的基础上，合作文件如何能够有效贯彻就成为协同过程中的一大难题。就目前来看，京津冀食品安全跨区域监管合作执行的效果并不明显，京津冀各地方政府及监管部门之间合作组织松散，对协议文件的执行缺乏长效性和持续性，维持协议的实施中“人的因素”甚至大于“规范因素”。
一方面，有的协议因为部门领导职位调动或更换无疾而终，落得“人去政息”的结果；另一方面，一些行政主体或个人将行政命令与合作协议混同，以协议之名行命令之实，扭曲了协议本质，削弱了软法规范在跨区域执法协作中的作用。
综上所述，区域行政协议缔结仍缺乏明确的实定法依据，加之其内容未以权利、义务、责任的规约形式呈现，通常依靠地方领导人承诺来保障其实施，由此造成此类协议法律效力的模糊不清及违约的低成本，导致协议履行遭遇困境，最终影响区域合作的稳定性。
3.协议履行的混乱
在地方政府间合作不断深化的过程中，各类合作协议数量增加，监管部门负责人和班子的调整导致缔约主体可能会就食品监管执法领域的同一事项先后缔结内容相悖的合作协议，而合作协议的缔结只有先后之分而没有位阶之分，如何适用协议即成为一大难题。京津冀三地市场监管部门曾先后签订《京津冀乳制品生产经营企业食品安全追溯体系指导意见》和《京津冀畜产品质量安全追溯体系建设指导意见》，前一份指导意见的适用范围包括“使用牛乳或羊乳及其加工制品为主要原料，加入或不加入适量的维生素、矿物质和其他辅料，按照法律法规及标准规定所要求的条件加工制作的乳制品”。后一份指导意见的适用范围包括“畜产品（猪、牛、羊）屠宰加工企业、销售、贮存、运输和以畜产品为原料的生产单位和餐饮服务单位”。那么如果一家单位从事牛乳及羊乳生产加工，对其产品的追溯就会造成适用范围重合的问题，无法选择到底适用哪一份文件，导致陷入适用上的困境。
4.协议与法律规范存在冲突
此外，区域合作协议甚至会与现有的法律规范相冲突，如《餐饮服务食品安全监督管理办法》和《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》都规定了超出管辖权的移送机制，实际上是认为跨区域协作执法不具有地域管辖权，而只能通过移送的方式处理，这与区域合作协议所主张的“执法协作+通报制度”显然不相符合。
（二）跨区域执法协作中政府信息共享的法治壁垒
在讨论政府信息时，我们需要引入政府数据这一概念，数据与信息的定义相似，数据是指行政主体在依法履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的各类数据资源。一般来说，“数据”指的是收集采集的最原始的记录，在进行分析或加工前，并不具有明确的含义。而信息则是经过了一定程度的加工处理，也即数据是信息的下层概念。本报告研究的政府信息即是在食品安全跨区域执法协作中政府及监管部门依法收集各种数据后，再通过加工处理而得到的信息。其实，数据是信息的表现形式。在互联网时代，其主要就是指以电子化方式存储的信息。
1.共享主体权责失衡
政府及监管部门作为信息数据收集和使用的主体，对信息数据享有支配的权利。以食品安全信息共享为例，政府及监管部门基于公共利益的考量收集各类食品生产企业的信息，其目的是防范食品安全风险，提高监管执法效率，保障人民生命健康安全。因此数据主权在网络空间中不仅体现其权力的一面，还体现出其权利性质的一面，国家数据主权对内是最高权，具有排他性，而对外则是独立自主、自治权的体现，数据主权体现了权力与权利的统一。政府及监管部门拥有的数据权力与其应承担的责任并不相匹配。
首先，目前规范信息化大数据的法治化进程仍处于起步阶段，我国虽然已有部分地区制定了有关政府数据共享的地方性法规，如《贵阳市政府数据共享开放条例》，但在京津冀地区，有关政府数据的规范较为缺失。目前可检索到的有关文件仅有北京大数据工作推进小组办公室印发的《北京市公共数据管理办法》和《天津市促进大数据发展应用条例》（均为省级地方性法规），这两份规范中并未涉及跨区域的地方政府间进行信息数据共享的内容，客观上造成了京津冀三地在进行信息数据共享时陷入“无法可依”的困境。
其次，由于信息共享缺乏具体可操作的细则，这就留给政府提供信息数据的行为以很大的裁量空间。再者，囿于地方保护主义，作为“理性经济人”的政府及其监管部门有自身的利益导向，并存在一种“要得多，给得少”的心理，甚至触及地方重大利益的信息“不愿给”。
2.信息共享与隐私保护的冲突
（三）跨区域执法协作中联合执法的法理审视
1.跨区域联合执法的法律依据缺失
不仅如此，缺失法律依据也意味着联合执法的行为不受约束，特别是在一段时期内为了完成某项特定指标，跨区域联合执法也会出现急功近利的“运动式”执法和越权执法，过分重视突击性短期性执法效果，而忽视了此类执法方式的合法性，对相对人的权益造成侵害。而在责任分配方面也没有清晰的界定，客观上也导致了权责不统一，执法时处处争先，追究责任时互相推诿，使得行政相对人很难确定责任主体并寻求救济。
2.联合执法的程序不完善
3.联合执法的标准不一致
目前京津冀在办理具体跨区域食品案件过程中一般采用抽调执法人员跨域执法的方式，如北京市市场监督管理局将综合执法队三大队的执法人员抽调至河北省某地的执法队，形成新的执法队伍，并就具体案件实行联合办理。这种执法方式看似效率高、成效明显，实际上存在执法标准的障碍——被抽调的异地的执法人员在联合执法中扮演辅助角色，主导权仍在本地执法人员手中。虽然现在食品抽检采用的标准都为国家标准，但对生产不合格产品的经营者作出行政处罚行为时，不同地域执法人员对于适用法律的选择和对法条的理解不一致，比如食用农产品到底是受《食品安全法》调整还是由《农产品质量安全法》调整，农药、兽药残留超标的违法行为到底适用哪一部法律，面对有裁量空间的罚款时，罚款金额如何确定等。
因此，联合执法队在办案过程中形成的询问调查笔录、现场检查笔录等证据材料移送到跨地区的行政执法机关只能作为参考材料，并不能真正实现互认而作为定案证据，这意味着案件移送异地后受理机关仍然需要进行一次调查程序。据北京市市场监督管理局执法队透露，跨区域联合办案并不顺利。一方面，不同地域的证据标准不一致，导致不少案件移送之后又被退回，使得办案流程十分烦琐；另一方面，地方保护主义给予联合执法很大阻力。虽然《京津冀食品安全执法协作协议》第13条规定京津冀区域内任何一级食品安全执法机构在办理食品案件时依法取得的有效证据，如询问调查笔录、现场检查笔录等，原则上三地互相认可、可互相使用，但在执法实践中，这条规定未被实际遵循落实，证据互认仍流于形式，不具有可操作性。这客观上造成了执法资源的浪费，也使跨区域联合执法的效果大打折扣。
三、京津冀跨区域食品安全执法协作的法治进路
（一）形成食品安全跨区域协作的规则基础
1.食品安全跨区域执法的规制模式——“软硬结合”
2.明确硬法规范的合法性基础
3.完善软法规范体系
（二）制定京津冀食品安全信息共享的规制对策
1.构建权责统一的信息共享机制
2016年，国务院印发《政府资源共享管理暂行办法》，确立了共享遵循“建立机制，保障安全”的原则，但其第五章中规定的监督和保障措施却没有涉及实质性的责任追究制度，对政府来说显得“无关痛痒”。法律责任是法律实施的保障，是法律文本落实到具体实施上的“推进器”，因此，建立完善的责任机制是当前信息数据共享实践中的迫切需求。
在模式选择上，可以通过京津冀三地政府订立合作协议的方式，如《京津冀政府信息数据共享合作协议》，具体规定信息共享主体享有的权力和应该承担的责任，督促政府从权力本位向责任本位转变，抛弃固有的地方保护主义观念，实现“地方利益”“部门利益”让位于“整体利益”“公共利益”。
在具体内容上，应当规定责任追究条款。建立行政问责机制，明确行政问责的主体、违规情形和程序。可以采取以行政法律责任为主、以民事责任和刑事责任为辅的方式，对违法者施以制裁。但若不是出于故意或者重大过失，应设定问责豁免条款。通过细化制度设计保证参与政府数据共享主体的积极性不被打击。
2.完善秘密隐私保障和救济制度
（三）完善京津冀食品安全联合执法的实施方式
1.跨区域联合执法的合法性依据
在我国单一制政治体制下，宪法和法律赋予各级地方政府在各自区域内有行政管辖权，对其他区域的公共事务无权管辖，结合《食品安全法》中规定政府及监管机关对食品安全的“属地管辖”原则，以上造成了当前食品安全跨区域联合执法的争议。这种争议来自行政管辖权的归属问题，有学者提出行政管辖权让渡的视角，通过阐述其必要性以证明这种让渡行为在政府合作中的重要作用。地方政府合作作为一种跨行政区事务治理的工具，其核心作用就在于通过行政管辖权的让渡，形成一种区域公共管理权力，从而对跨行政区公共事务进行治理。
实际上，《行政处罚法》第22条的地域管辖原则可以作为跨区域执法协作的合法性基础。地域管辖以由违法行为发生地的行政机关管辖为一般原则，违法行为的发生地包括“行为实施地”和“危害结果发生地”，即违法行为的发生地包括违法行为实施过程中的任何一个阶段。如某一食品生产商在河北省内生产出不符合安全标准的食品，运输过程经过天津市，最后在北京市进行销售，则三地都为违法行为发生地，三地市场监管部门都有权管辖。而共同管辖的处理原则是由行政机关相互协商或者按惯例解决，那么联合执法行为我们可以认为是三地政府监管部门协商后作出的“共同管辖”行为。
2.完善联合执法程序及监督机制
在京津冀食品安全跨区域执法协作过程中，应当明确规定联合执法的程序和违反程序的责任承担，通过将执法行为制度化程序化来保障联合执法的规范化，可以在三地政府及监管部门制定联合执法合作协议时完善相应程序规范。此外，三地公权力机关进行联合执法往往会导致行政相对人处于十分弱势的地位，因此，完善对于程序的监督机制更为重要。第一，应当赋予公众监督者的地位。食品安全是百姓最为关心的问题之一，在京津冀三地一体化进程中，食品安全问题相互依存，食品安全治理固然离不开政府及监管部门的工作，但赋予群众监督地位更有利于达到多元共治的效果。第二，完善联合执法的激励和问责机制。目前，《京津冀食品安全执法协作应急响应机制》第12、13条规定了执法协作应急响应过程中的责任与义务。可以将此种激励及调整、检查和问责制度引入日常的联合执法行为中，以更为严格的手段进行监督。第三，加强对联合执法活动的指导。对于多部门参与的联合执法应及时总结，并在指导反馈中获得提高。如在联合执法过后，参与部门撰写总结报告上交上级部门，上级部门进行评估，对执法过程中的“得与失”进行说明，以促进联合执法人员执法水平的提高，防止违法行为和不作为现象的发生。
3.统一联合执法标准
联合执法过程中遵循的食品安全标准是一致的，都为国家标准。造成标准不一致的原因主要是执法人员适用法律以及自由裁量的差异。因此，需要做到在人的因素上实现一致。第一，三地食品安全执法部门可以不定期组织开展执法业务培训和交流，互派执法人员跨地区对口学习调研，相互学习和借鉴对方工作经验，特别是在法律适用上形成统一标准；第二，制定京津冀食品安全执法裁量统一标准，量化食品违法行为的严重程度，实现“同案同裁”，减少执法争议；第三，转变异地互派执法人员的角色，变辅助者为监督者和协商者，对案件证据标准进行充分讨论认定，使之成为三地互认的有效证据。
结语
面对新形势下食品安全问题的复杂性，京津冀三地政府积极探索，改变了以往的属地监管模式，建立了食品安全跨区域监管执法协作机制，此举是贯彻落实中央食品安全战略的需要，也是深入推进京津冀区域协同发展的需要。在此背景下，需要对跨区域执法协作这种新型的行政行为进行合法性论证，防止其在运行过程中偏离法治轨道。本报告将协作执法模式分为规则设计层面和机制建构层面，将目前的协作模式归纳为以软法规范为基础、以各类协作机制为派生的跨区域协作模式，再通过理论分析总结出目前该协作模式存在的合法性问题。本报告构想出一种软法与硬法相结合的规制模式，实现软法和硬法的有效联结，让设计层面和机制层面都具有合法性基础，有利于今后京津冀食品安全跨区域执法协作的规范化、法治化。