2021年12月20日，国家市场监管总局发布《法治市场监管建设实施纲要（2021—2025年）》，其中提到“加强市场监管法律体系理论研究，开展市场监管基本法立法研究，明确市场监管职能定位、职责范围、监管原则、监管手段，厘清市场监管与行业监管的关系。”本文从分析综合监管行政体制改革入手，提出通过制定一部市场监管基本法，发挥立法固化“放管服”改革成果的功能，将综合市场监管体制、市场监管的基本原则以及多元协同监管机制等法定化，弥补现行市场监管体系的缝隙，不断丰富市场监管工具。
一、固化综合监管行政体制改革成果
“十三五”期间党中央、国务院对市场监管体制改革作出重大决策部署，历史性完善市场监管和执法体制，整合监管职能，加强监管协同，实现了分段、分领域监管向统一、综合监管的转变，统一市场监管格局初步形成。《“十四五”市场监管现代化规划》提出“十四五”期间要“加强市场综合监管，提高竞争执法水平，推进线上线下市场一体化监管，在规范市场秩序中推动发展，在维护公平竞争中增强创新动力。”
（一）厘清市场监管权的边界
（二）弥合综合监管和行业监管之间的缝隙
（三）填补市场监管领域的空白
《民法典》第534条规定“对当事人利用合同实施危害国家利益、社会公共利益行为的，市场监督管理和其他有关行政主管部门依照法律、行政法规的规定负责监督处理”。《民法典》沿袭了原《合同法》第127条的规定“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”只是将“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门”改为“市场监督管理和其他有关行政主管部门”。但是原《合同法》实施二十年来，并没有一部涉及合同行政监管的配套行政法规，因此《民法典》该条规定也没有具体的实施依据，对于利用合同进行违法行为的行政监管也不多见。随着市场和科技的发展，新产业、新技术、新模式、新业态不断涌现，在一些领域、市场监管对象的范围、市场主体的行为模式都出现重大变化，部分领域监管规则难以跟上行业发展形势，甚至在部分领域出现监管空白。通过统一的市场监管基本法，可以预设市场监管的原则和规则，为不断延伸的市场监管领域厘定行为规则。
二、构建统一市场监管原则体系
从深化市场经济改革大局出发，需要与时俱进更新市场监管理念、完善市场监管规则、创新市场监管方法。
（一）市场监管目标集合为市场监管基本法的立法目的
（二）市场监管的原则谱系
按照市场的构成要素和市场交易，市场监管可以分为基础性监管和秩序性监管。基础性监管主要是市场主体进入和退出市场，重点是资格监管。秩序性监管主要监管市场主体行为，维持公平的市场竞争。从计划经济向市场经济转变的阶段，市场监管重在简政放权、搞活经济。当市场经济初步形成，市场监管重在维护市场秩序。现阶段的市场监管要服务于高质量发展。市场经济是市场监管的存在场域和生态系统，市场监管的定位、范围、理念、原则等都与市场经济发展阶段密不可分。市场经济发展的不同阶段，市场监管的定位和目标也是不同的。市场监管理念经历了从最初的限制市场到有序竞争，再到宽准入严监管的转向。
1.开放市场原则
在市场经济条件下，市场准入直接决定着市场的开放程度，而市场的开放程度直接决定市场竞争是否充分和有效。《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》要求“严格执行市场准入负面清单，普遍落实‘非禁即入’”。我国现行《行政许可法》第二章规定了行政许可设定的规则，但是并未明确规定“非禁即入”。在市场监管基本法中应将开放市场作为第一原则，并通过严格限制行政许可事项，充分赋予市场主体资格，促进市场自由交易。
2.公平竞争原则
公平竞争原则包括两个基本面向——市场主体之间公平竞争和政府公平对待不同市场主体，虽然前者面向市场端，后者面向政府端，但是二者之间相互关联，互相影响。1980年颁布的《国务院关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》明确规定“允许和提倡各种经济成分之间、各个企业之间，发挥所长，开展竞争。”和“保护竞争的开展”。1993年颁布的《反不正当竞争法》和2007年制定的《反垄断法》都明确规定：“鼓励和保护公平竞争，制止不正当竞争行为”“保护市场公平竞争”。公平竞争从政策导向升级为法律原则，从单纯强调市场主体端转化为市场端和政府端并重，从消极地“允许和提倡竞争”发展到积极地“鼓励、保护公平竞争”。2019年《优化营商环境条例》更是明确规定“国家坚持权利平等、机会平等、规则平等，保障各种所有制经济平等受到法律保护。”公平竞争是市场经济的内在要求和基本原则，维护公平竞争是政府干预市场的核心理念，要求政府以公正监管促进公平竞争，强化竞争政策的基础性地位，落实并完善公平竞争审查制度，清理妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。
3.依法监管原则
依法监管是依法行政原则在市场监管的具体表现。2014年发布的《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》中明确指出，要“立足于促进企业自主经营、公平竞争、消费者自由选择、自主消费，商品要素自由流动、平等交换、建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系，加快形成具有法治保障的市场监管格局。”依法监管原则要求市场监管部门依法行使监管职权，市场监管部门应要确保其在宪法和法律范围内行使监管职权，即没有法律、法规、规章依据，市场监管部门不得作出影响市场主体权益或增加其义务的决定。同时，依法监管要求市场监管部门要依法定程序开展监管。
4.效能原则
提高效率一直是行政改革的重要目标，相应的，寻找有助于提高效率的行政安排也成了公共行政研究的一个核心主题。［2］在改革开放和经济转型深入推进的时代背景下，提高监管效能是促进市场监管良性循环发展的重要原则。2022年《政府工作报告》提出“加快建立健全全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管，提高监管效能。”远程监管、移动监管等“互联网+监管”方式有助于实现更加精准、更加智能的市场监管。
5.全面监管原则
此外，对于新技术、新产业、新业态、新模式的监管，还有包容审慎原则等。
三、建立无缝衔接的市场监管链条
（一）优化协同监管工作机制
随着现代市场经济发展迅速，新经济新业态的出现更使得市场主体更加复合多元，如果仅仅靠政府，市场监管的有效性很难保证。社会已经广泛认识到监管主体并不限于政府，还应包括非政府组织和私人，不同主体的监管组合至少包括政府监管、自我监管、商业或非商业的第三方监管，以及国际组织的监管。无论是理论发展还是现实基础都进入到政府监管与非政府监管全面扩张的新阶段。［4］通过市场监管基本法，构建融合政府监管和非政府监管的混合型监管体系。［5］建立多元主体协同监管的工作机制能够有效缓解政府单一监管有效性不足的问题，通过个体、社会中介组织与政府在市场监管中互动、合作、博弈，并最终形成各方利益动态平衡与最优配置的过程，进而在动态的互动与平衡中实现各方利益的帕累托最优，促进市场的良性发展。
1.市场主体的自我规制
2.社会中介组织的规制
推动行业协会商会建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则，规范会员行为。鼓励行业协会商会参与制定国家标准、行业规划和政策法规，制定发布行业产品和服务标准。发挥行业协会商会在权益保护、纠纷处理、行业信用建设和信用监管等方面的关键作用。培育信用服务机构，鼓励开展信用评级和第三方评估。发挥会计、法律、资产评估、认证检验检测、公证、仲裁、税务等专业机构的监督作用，在监管执法中更多参考专业意见。
3.社会的监督
建立“吹哨人”等内部举报和外部监督制度，畅通社会公众监督渠道，整合优化政府投诉举报平台功能。依法规范牟利性“打假”和索赔行为。强化舆论监督，持续曝光典型案件，震慑违法行为。
（二）架构市场经济宏观调控与微观措施之间的桥梁
从市场监管领域具体的法律制度而言，市场监管的对象多数是微观市场主体，涉及到多个领域、行业的具体行为和事项，更多属于政府微观管理的职能。市场监管基本法在宏观调控和微观监管措施之间架构一座桥梁。
市场监管改革的核心问题是市场监管资源的优化配置和重塑监管链条。近年来，政府管理从事前审批更多转向事中事后监管，例如，2019年9月12日国务院印发的《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》对市场监管提出了要加强和规范事中事后监管的要求。根据市场失灵的不同问题，市场监管基本法应集成不同类型的监管手段，按照监管的性质、对象、方法、目标与趋势等不同标准，服务差异化的监管目标，优化经济性监管、社会性监管和反垄断监管不同类型监管工具。
综上所述，通过制定市场监管基本法，统领市场监管法律制度体系，可以进一步构建职责明确、协调有力的监管体系，明确不同监管部门的职责，优化监管机制，丰富监管手段，提升市场监管的科学性和有效性，提高市场监管能力。