在32个食品生产许可类别中，相对于其他规模较大类别的食品行业而言，保健食品的产业规模和消费规模都无法与之相比，但随着保健食品对健康的积极作用正在得到更广泛的认知和共识，特别是新冠疫情以来，由于保健食品有助于提升适应人群的免疫力，不仅在降低非传染性疾风险有一定的积极作用，而且在降低传染性疾风险也有一定的积极作用，因此，对保健食品的消费需求有所提升。可以预见，在“健康中国”的建设中，保健食品产业具有更广阔的发展前景。
中国社会科学院食品药品产业发展与监管研究中心的“中国保健食品产业发展研究课题组”在跟踪我国保健食品产业的发展和大量研究的基础上，于2012年首次提出了我国保健食品产业健康发展需要完成从“发展中规范”向“规范中发展”的转变，同时，还提出了保健食品上市采取注册与备案“双轨制”、对保健食品施行“品种”管理和加强经营规范化监管等方面的建议，并继续进行跟踪观察和持续研究我国保健食品产业的发展。
“十三五”期间，我国保健食品监管体制改革继续深化，保健食品产业发展面临更多的综合挑战和发展机遇。在新的发展阶段，对于促进保健食品产业健康发展形成越来越广泛的共识，在这些共识的基础上，达成共同愿景并相向而行。
二、监管持续发力规范保健食品产业健康发展
在保健食品产业“从发展中规范向规范中发展”的转变中，政府监管无疑发挥着不可替代的作用。我国市场经济建立和发展中的治理经验和治理手段是一个不断发展完善的过程，对于一些比较特殊的食品管理和治理也需要不断的积累经验。多年来，保健食品监管改革不断推进，已经基本建立起适应我国经济社会发展状况和生产力水平的保健食品安全监管体系，确立了“预防为主”“风险管理”“全过程控制”“社会共治”等科学理念，主要管理制度和法律法规框架基本形成，技术支撑能力稳步提升，保健食品安全标准体系基本形成，基层监管网络基本建立，监管信息化水平不断提高，风险防范和应急能力不断增强，产品质量安全水平不断提高，消费者的安全意识、选择能力和消费信心逐渐提升，我国保健食品监管的国际影响力和话语权不断加大。
“十三五”期间，我国对保健食品的监管持续发力，规范产业健康发展。
1.监管效率和效能显著提升
世界卫生组织和世界粮农组织在《确保食品安全和质量：加强国家食品控制体系导则》中指出：控制食品的责任在大多数国家都被不同的部门和机构分担，这些机构的作用和责任是不同的，但管理活动的重复、支离破碎的监管以及缺乏协调则是普遍存在的。从保健食品监管体制改革看，集中市场监管的职能和权限是重点，也是难点。由于过去保健食品监管的职能比较分散，涉及到多个部门，不仅产生管理和权责的交叉、重复和疏漏，而且大大增加了协调成本，降低了管理效率。保健食品监管改革就是要不断适应快速发展和变化的形势，促进监管更加科学化、高效化和精确化，提升监管效率和效能，实施科学高效的监管。
2.法律法规不断健全完善
科学完善的法律法规体系是保健食品产业健康发展和实施有效监管的基础。2018年3月28日国家市场监督管理总局成立以来，立法机关和监管部门先后制定出台了34部法律法规，包括2个法律、1个法规、10个规章、15个规范性文件、6个指南性文件。具体到各个环节：
生产环节：涉及保健食品生产环节的主要法规已经由监管体制改革前的食药监总局颁布实施，国家市场监督管理总局在原有的基础上进一步完善，制定出台3部法规，占整体的8.8%，包括1个规章和2个规范性文件。
经营环节：制定出台12部法规，占整体的35.3%，超过了1/3。在涉及保健食品经营的法规中，规章7个，占58%；规范性文件3个，占25%；指南2个，占17%。
在保健食品法律法规的建立和完善过程中，在总结以往经验教训和借鉴发达国家食品安全管理理念的基础上，我国保健食品法规正在形成由强法为主向主强法和软法并行转变；由实体法为主向实体法和程序法并重转变；由行政管理手段为主向行政、司法和科技手段并用转变，法规体系的科学性、针对性和有效性不断完善和提升。
3.专项整治精准治理成果显著
保健食品生产经营中，违法违规不仅严重扰乱了市场秩序，更是危害到消费者的人身健康。按照习近平总书记“四个最严”指示的要求，政府监管部门开展了多次专项治理，严厉打击保健食品领域中的各种违法违规行为。
与此同时，市场监管总局充分发挥12315热线和全国12315平台作用，畅通投诉举报渠道，指导各地根据常态化疫情防控要求，坚持线上线下相结合，以志愿服务、知识竞赛、视频动画等方式，科学有序开展丰富多样的科普宣传活动。卫生健康委高度重视老年人保健食品科普宣传，组织开展“2020老年健康宣传周”等系列宣传活动，制作老年健康教育系列科普视频。广电总局不断加强保健食品科学食用知识宣传。2020年，全国共举办保健食品科普宣传2.2万场次，参加人员214万余人次，发放各类宣传材料388万余份。
可以预见，监管部门将继续贯彻落实“四个最严”要求，深入推进保健食品行业专项清理整治行动，坚持问题导向，突出重点环节，保持高压态势，持续净化保健食品市场秩序，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
4.保健食品质量安全稳步提高
在对保健食品质量安全的治理过程中，政府不仅花费很大的气力，付出很高的治理成本，且取得了显著成效。体系检查是提升行业管理水平的有效手段，2020年是全国保健食品生产企业体系检查开局之年，各地完成保健食品生产企业体系检查335家，总体覆盖率达20%。通过对发现问题100%整改到位，进一步规范了企业生产经营行为，食品质量安全保障水平得到明显提升。根据监管部门公布的保健食品安全监督抽检的数据显示，“十三五”期间，我国保健食品抽检合格率大幅提升，安全性得到了有效保障。
“十三五”期间，保健食品样品抽检不合格率统计数据显示：2016年为1.70%、2017年为2.20%、2018年（第四季度）为2.1%，2019年（下半年）为0.4%，2020年，全国市场监管部门完成食品安全监督抽检6387366批次，依据有关食品安全国家标准检验，检出不合格样品147721批次，总体不合格率为2.31%。从2020年食品抽样品种来看，消费量大的食用农产品，粮食加工品，食用油、油脂及其制品，肉制品，蛋制品，乳制品，抽检不合格率分别为2.23%、1.18%、1.55%、1.26%、0.29%、0.13%。在此期间，保健食品样品抽检38644批次，不合格样品210批次，全年样品的不合格率为0.54%，第四季度的样品不合格率为0.50%，大大低于总体不合格率。从大排行看，保健食品样品合格率排在第9位，超过了其他25个类别。由此可见，我国保健食品质量安全有了显著的提升，我国保健食品质量安全是靠得住的，是可以信任的。
三、保健食品企业正在行动——努力做好规范经营的践行者
在“四个最严”的要求和指导下，经过监管部门、保健食品生产企业和行业组织等多方面共同努力，保健食品生产环节的产品质量安全得到根本性扭转，保健食品的安全性显著提升，消费者的食品安全得到保证。
一是从发展中规范向规范中发展是保健食品产业必须完成的转型，需要共同努力才能加快这个转型。
二是一个良好规范的市场环境才能够使市场机制真正发挥择优汰劣的作用，只有清除害群之马，才能使公平竞争得以实现。
三是良好规范的市场是企业健康发展不可或缺的基础条件，政府对市场的治理是对守法合规企业最强有力的支持，降低了企业的竞争成本。
四是稳定企业对发展环境的预期，有利于企业在管理、质量、创新和市场等的投入，有利于遏制短期投机行为，有利于促进长期发展。
六是从我做起，从现在做起。临渊羡鱼不如退而结网，经营环境的整体改善需要每个企业的努力，需要及时而有效的行动，只有积跬步才能至千里。
保健食品企业特别是头部企业对规范经营行为的认识不断深化，这些企业认为，规范经营不仅仅是被动遵守和执行法规与监管的要求，更是对品牌的保护和竞争力的提升，因此大大提高了规范经营的自觉性和主观能动性。
1.响应迅速措施及时
消费者是市场的重要影响因素，通过多种途径和方法提高消费者的科学素养，提高消费者自我保护和科学理性消费的能力，学会“用脚投票”，通过“看得见的手”和“看不见的手”的共同作用，促进市场择优汰劣机制更好地发挥作用。基于此，百日专项整治中，监管部门将“科学认知保健食品，明白理性放心消费”作为重点之一，并发布了《关于开展保健食品“五进”专项科普宣传活动的通知》，在全国范围内组织开展保健食品“进社区、进乡村、进网络、进校园、进商超”专项科普宣传活动（简称“五进”活动）。这个活动得到很多企业的积极响应。
2.建立健全规范经营的管理制度和管理机制
3.提升与整治两手抓
基于保健食品研发、生产、经营（销售）三个环节中主体较高的组织分离度，对经销商和直销员的规范经营管理，直接关系到保健食品的市场秩序。近年来，越来越多的企业加强了对经销商和直销员的管理。
（1）加强对经销商和直销员的管理与素质提升
无限极通过多种方式努力打造“守法合规、规范经营”的共同体。一是持续推进对经销商规范管理的教育培训。“十三五”期间，通过公司组织、经销商自主举办、邀请主管部门举办等多种方式，组织了7.2万场、254万人次参加的普法讲座。二是在行业内首创“规范经营宣传日”。2017年以来，无限极连续4年举办“6.16规范经营宣传日”活动，引导经销商遵守商业道德，守法经营，抵制夸大宣传、虚假宣传等行为，切实维护消费者的合法权益。4年来，共有324万人次观看“规范经营宣传日”直播视频，举办了11456场系列“规范经营宣传日”主题活动。三是为经销商提供丰富的学习平台及工具。考虑到经销商文化水平的不同情况，为便于其掌握和记忆，在2011年编写出《规范经营三字经》。近年来，充分利用互联网优势，通过APP、业务导航、微刊和服务号等多个平台，以教育课件、视频、教学短片、漫画、海报、游戏等多种有效形式，对经销商的规范经营实施教育培训。
（2）严厉整治不规范的经营行为
对于不规范经营和扰乱市场经营秩序的行为，及时发现，及时严肃处理。在“十三五”期间，无限极共对4761起经销商违规事件进行处理，处罚9311人，并以壮士断腕的决心，解除730个与经销商的合约。通过规范经营培训教育和严格管理，努力提高经销商守法经营与合规经营的意识和责任感，提高经销商规范经营的主动性和自觉性，维护消费者合法权益，维护企业和品牌声誉。
康宝莱在2019年3月正式启动“闪电行动”，从货源控制、渠道控制、宣传教育着手，精准遏制违规网络销售行为。截至2020年上半年，网络平台违规总销量下降15.6%，查获假货产品价值超3000万元，抓获犯罪嫌疑人20人，8名被告判处刑事责任，关闭违法违规店铺16家。对市场违规人员，公司坚持严查严处，及时公示违规人员违规处理情况，2021年1～5月已开除116名国内违规人员，使违规行为无处遁形。公司合规部还针对各类宣称渠道开展“清网行动”，全面清查违反法律法规、违反公司各项规范经营要求的宣传内容。截至2021年5月，已在5个社交媒体平台发现违规内容，查获371条包含违规内容的链接，并锁定了72名违规人员。通过内部自查，发现违规内容主动删除，发现违规行为立即整改。此外，公司还推出了业内首创的康宝莱信用评估系统（CRS系统），以大数据模型支撑，通过可视化的分数，对服务商的行为模式及市场运营状况提供客观、透明、公正的评估，提高对服务商管理的科学化水平。
上述具有一定代表性企业规范经营管理的实践，一定程度上反映了保健食品行业经营环节正在发生的积极变化。越来越多的保健食品企业正在更主动地建立健全规范经营的管理制度和管理机制，加强对经销商和直销员的全面管理，坚持提升与整治两手抓，维护消费者的合法权益，维护企业和品牌的商业声誉，向社会传递行业的正能量。
四、共同推进行业加快“从发展中规范向规范中发展”的转型
一是坚决落实“四个最严”，持续保持监管的高压态势。严格的监管是保健食品产业健康发展必不可少的条件，特别是对于那些作奸犯科、挑战法律和道德底线、屡屡破坏市场秩序的行为必须严惩不贷。
二是健全保健食品的长效监管机制，为产业发展提供相对稳定的预期。保健食品长效监管机制有宏观层面的顶层设计，也有中观层面的制度安排，还有微观层面的方法手段。进一步深化对保健食品客观性认识，加强基础研究和科技支撑，根据风险和功效确定性进行分类管理，实施更加精准、严格、科学和高效的监管，实现“既保证安全，又促进发展；既体现公平，又提升效率”的管理目标。
三是发挥市场机制，维护公平竞争。充分发挥市场对资源配置的决定性作用，用法律、政策和多种措施的支持体系，维护公平竞争的市场环境。打击“劣币驱逐良币”违法违规行为，维护和保证投资者、生产经营者和知识产权拥有者的合法权益，促进保健食品产业的健康发展。
四是主动践行“规范中发展”的转型。保健食品产业的转型升级是回避不了的，对企业而言，这是一个“适者生存”和“择优汰劣”的过程，更是一个大浪淘沙的过程，要认清大势、抓住机遇、提升能力、规范经营。
五是不断落实企业主体责任，不断提升正能量。保健食品生产经营企业在树立在守法合规理念的基础上提高经营管理水平，构建以诚信、尚德、守法和尊重消费者为核心的商业伦理，承担主体责任和社会责任。
六是提高企业转型升和规范经营的综合能力。企业应对市场竞争的底气首先缘自于自身的经营管理能力和水平。夯实管理基础、强化管理能力，做好规范经营，仍是诸多保健食品企业要解决好的重要问题。
七是依靠创新和科学技术推动规范经营发展。创新是企业发展的动力，新理念、新思维、新逻辑、新方法和新技术，为保健食品企业的创新提供更广阔空间，通过理念创新、制度创新、管理创新和科技创新等，不断提高管理能力和管理水平，再造规范经营的新方法、新机制、新模式。
八是不断提升公众的科学和健康素养水平，培育科学理性的保健食品消费能力。近些年来，我国居民健康素养总体水平继续稳步提升，2020年达到23.15%。通过提升公众的科学和健康素养水平，培育消费者的风险意识，引导消费者科学理性消费，通过消费者“用脚投票”和“用手中的货币投票”，保护自身的消费安全。
五、结语
我国保健食品产业正经历着从发展中规范向规范中发展的重要转型阶段，在基本解决保健食品质量安全问题后，在继续保证质量安全的同时，政府治理与企业管理的重点正逐渐转向维护市场秩序和规范经营行为、实施全过程的监督与管理、培育和壮大行业正能量等方面转变。在这个过程中，许多保健食品企业特别是头部企业与监管部门相向而行，自觉履行主体责任，更加主动自觉地采取多种有效措施，针对经营环节存在的突出问题进行治理，构建以诚信、尚德、守法和尊重消费者为核心的新商业伦理，维护消费者的合法权益，维护企业和品牌的商业声誉，向社会传递行业的正能量，从而积极践行并努力推动我国保健食品产业从“发展中规范”向“规范中发展”的转型。
在32个食品生产许可类别中，相对于其他规模较大类别的食品行业而言，保健食品的产业规模和消费规模都无法与之相比，但随着保健食品对健康的积极作用正在得到更广泛的认知和共识。