简介：李文钊(1979-)，中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所副教授。
内容提要:现代社会及其公共事务的复杂性对治理构成了严峻的挑战。为了应对公共事务的复杂性、多规模性、嵌套性和动态性，很多研究者提出了不同的治理理论，并且都试图寻找“治理万能药”，以一种治理方式适用所有情景。然而人类要真正解决所面临的公共事务治理难题，就需要实现“认识论哲学”的转型，以“多样性”的思维范式取代“单一性”思维范式，按照“治理多样性”的新范式来重构治理体制。“治理多样性”分析范式是一种治理的新科学，其分析框架主要包括“行动者、机制、物品属性、结构和绩效”等要素，核心是公共事务与治理系统的有效匹配，实现基于“多行动者——多机制——多属性——多结构——多目标”的治理，多样性是其内在逻辑。治理本身是一个复杂演进和相互调适的过程。“治理多样性”要应用于治理实践，就需要发展出“诊断、设计和学习模型”。
作为一门应用性社会科学(AppliedSocialScience)，公共管理学的理论发展与其实践演进之间存在较为密切的互动关系。新公共管理理论源于美国、英国、澳大利亚、新西兰等西方国家20世纪70年代和80年代的政府改革实践，市场化和管理主义是其核心主张，至今仍然对世界各国产生深远影响。但新公共管理理论也不是“灵丹妙药”，它所主张的理论逻辑并没有如其想象的那样在实践中运行良好。市场并非总是“有效”，管理也并不总是“凑效”。公共事务复杂性的加大，利益诉求的多样性，全球化所导致相互依赖性的增强，这些都对政府和整个社会有效供给公共物品和服务、解决公共问题提出了新挑战。新的实践和问题呼唤新的理论。
20世纪90年代，治理理论开始在西方兴起，并且逐步成为替代新公共管理理论的有力竞争者。“治理”最早由世界银行倡导，主要是针对发展中国家统治能力较弱，腐败盛行，强调通过治理改善统治能力，提高社会福祉水平。随后，各个学科在不同层面使用治理，甚至有学者认为治理理论已经太“时髦”，以至它可以指称任何事情，反过来，什么也不能够指称。对此，我们可以从治理理论的重要代表人物罗兹(Rhodes)对治理不同定义的梳理中窥见：他从公司治理、新公共管理、善治、国际相互依赖性、新政治经济学、社会控制系统和网络等七个方面界定了治理的不同理论和逻辑，他本人倡导作为网络的治理。
20世纪末和21世纪初，治理理论开始进入中国学者的视野，并且迅速成为学术流行语。对于英文Governance一词，不同学者提出不同的译法，毛寿龙等主张用“治道”作为对应的中文词，强调治理之道的变革，即治道变革。俞可平强调用“治理”作为对应的中文词，强调好的治理即为“善治”。随后，很多学者从不同的角度，对治理理论进行阐述，并突出治理理论在不同领域和不同层次的应用，尤其是在中国场景的应用。
治理理论能否为人类解决其所面临的复杂公共问题提供有益指导，是否具有适用性、有效性和可持续性？我们到底需要什么类型的治理理论？现有治理理论的研究和争论仍然是在“寻找最优治理”(Onebestway)和“治理万能药”(Panacea)的范式之思考，抽象的理论研究与具体的公共事务治理实践相脱节。当治理理论研究者还在为不同治理范式争论时，环境领域的一些学者开始将治理理论引入环境领域，试图思考环境治理中的混合治理模式(HybridGovernance)，这或许预示着治理研究的某种新动向，值得治理理论研究者给予重视。
我们认为治理研究要具有适应性、活力、有效性和可持续性，有必要改变对治理研究的传统思考范式，遵循生物多样性(Biodiversity)、文化多样性(CultureDiversity)和制度多样性(InstitutionalDiversity)的思考范式，理解治理多样性(GovernanceDiversity)，超越寻找“治理万能药”的传统范式，在一个治理的多样性框架之下，寻找适合公共事务特性和人群属性的治理模式。在新的思考范式之下，元治理(Meta-governance)问题成为重要焦点，即如何对不同治理情景，寻找合适的治理体制(GovernanceSystem)进行有效治理。
本文的论述结构安排如下：首先对人类公共事务的多规模性、嵌套性、复杂性和动态性进行分析，这是治理理论研究的起点；其次从什么样的治理和何种类型的治理两个维度出发，对治理理论的历史演进进行回顾，指出不同治理理论的提出本身是学者们应对公共事务复杂性的策略；再次提出一个治理多样性的分析框架，对人类在公共事务治理中形成的不同治理范式和逻辑进行分类(Mappingthegovernancetypologies)，并从行动者、机制、物品属性、目标和结构等要素出发总结不同的治理方式，强调需要针对公共事务的复杂性寻找多样性的治理方式，不存在一种治理适应所有情景的治理范式(Onefitsall)；最后，对全文的核心思考进行总结，指出人类要在公共事务的治理中实现良好治理，必须超越国家治理和社会治理的传统思考范式，在治理的多样性的思考范式之下，通过诊断、设计、建议和学习等机制来不断地改善自身的治理体制。
一、公共事务的多规模性、嵌套性、复杂性和动态性
人类社会及其公共事务的属性是选择不同治理方式的基础，公共事务“嵌套”在人类社会之中，它是人类社会的内在组成部分之一，而治理则是人类解决其所面临的公共问题的探索，人类社会、公共事务和治理方式之间存在复杂的互动关系。因此，一个治理的一般理论必须建立在对人类社会属性及其公共事务属性的正确理解和把握上，根据不同属性选择不同的治理方式，而不是以同样的治理方式应对不同的公共事务和不同的社会类型。
人类面临着双重挑战，一方面需要解决他们自身所面临的公共问题，另一方面需要维持共同体本身，使得共同生活得以可能。简而言之，作为复杂适应系统的人类需要维护自身的秩序，否则会出现混乱与无序，治理复杂适应系统需要更为复杂的体系。构建一个复杂的治理体系，本身就是一种“公共物品”，这意味着人类社会在解决公共事务方面面临着集体行动的困境。人类社会的复杂性，公共事务的多样化属性，以及人类自身的文化、行为和制度差异对公共治理构成了持续的难题，人类治理演进的历史就是应对“问题解决”的适应性过程和创造性过程。
二、治理理论的演进：什么样的治理？何种类型治理？
人类是“问题解决”(Problem-solving)的动物，他们总是在试错过程(Trialanderror)中试图寻找问题的解决之道。不同的理念，不同的构思，不同的实践，形成了不同的解决之道。有关解决之道的实践竞争和思想竞争，使得人类不断地优化其解决问题的思路和办法，从而促进自身的发展。科斯甚至指出，人类社会不仅需要商品市场，而且也需要思想市场。不过，与其他问题相比，由于公共问题自身的收益和成本的不对称性，以及需要合作解决问题，这使得与私人问题的解决相比，公共问题的解决更加复杂和更加困难。人类在解决其面临的公共问题的过程中，形成了不同的理论模型，而一旦这些理论模型不能够实现预期目标，人类则需要进一步进行理论创新。这种“公共问题——理论模型——问题解决——理论模型创新——问题解决”的演进过程，形成了公共问题解决的“思想市场”，它们也构成了公共管理学科的演进史。
在寻找“最优路径”的思考范式中，韦伯的官僚制行政和泰勒的科学管理被用作公共行政的“灵丹妙药”，认为可以解决人类社会所面临的一切公共问题，是实现行政效率的唯一手段和最优方法。而现实中一旦公共问题不能够得到解决并提供很好的公共服务时，思想界通常将这种失败归结为权力不够集中，官僚化程度不够高，其解决思路是进一步集中权力，于是不断出现“管制陷阱”，文森特·奥斯特罗姆很恰当地将这种现象称之为公共行政的思想危机。
新公共管理理论试图利用市场竞争，师法企业的管理逻辑来解决政府在公共问题解决中所面临的困境和难题，不过，无论是国有企业的私营化、公共服务的民营化、契约外包、公共部门内部市场建立，还是官僚机构内部的结果管理和绩效管理，在试图解决问题的同时，也产生了很多新的问题。思考新公共管理理论的不足，其根本原因在于它仍然试图以政府为中心来寻找公共事务的解决之道。很显然，与人类的多样化需求、社会的复杂性以及公共事务的多规模性相比，政府尝试“一个方案适应所有情景”的策略很显然会失败，何况市场和管理逻辑有其适应范围，在供给私人物品和提升私营企业中有效的做法可能并不适合所有公共物品的供给和公共部门管理。
20世纪70年代和80年代兴起的新公共管理运动之后被世界银行所倡导的治理理论所取代。与新公共管理相比，治理理论最大的特色是放弃了政府对公共事务治理的“垄断”，强调公共领域的“开放性”，网络治理(NetworkGovernance)是治理理论中最典型和最具有代表性的理论。根据学者伊娃·索楞逊(EvaSorensen)和雅各布·托芬(JacobTorfing)对网络治理的定义，它包含如下特征：(1)相对稳定的相互依赖的横向关系，不过在操作上各个主体是独立的；(2)各主体之间通过谈判、协商与合作进行互动；(3)各主体之间在一个管制、规范、认知和想象的框架之下行动；(4)在外部主体制定的有限规则之下自我管制；(5)它是为了实现公共利益和公共目的[36]。由此可见，治理理论的最大特色是强调政府与其他行动主体之间合作、信任与共同行动，从而一起解决人类自身面临的公共问题。
治理理论的演进过程，可以看做是一种公共问题解决的“思想市场”，它试图以治理的视角取代官僚制和新公共管理的视角，从而为人类公共问题的解决提供一种新的思路。上述治理理论主要围绕“什么样的治理？何种类型的治理？”这两个问题来展开，对于“什么样的治理？”这一问题，主要是通过在治理前面增加“限定词”来实现，而对于“何种类型的治理？”这一问题，主要是通过按照一定的逻辑，对不同类型的治理进行分类。这些研究虽然提出了一些有见地的想法和主张，但是这些理论背后的“认识论哲学”仍然没有发生转变，它仍然遵循“寻找最优路径”的“认识论哲学”，没有为“多样性”和“开放性”提供足够的空间。这意味着，如果要应对前文中提出的社会复杂性及其公共事务的多规模性、嵌套性、复杂性和动态性，使得治理真正地具有适应性(Adaptive)、弹性(Resilience)和稳健性(Robust)，从而有利于公共问题的解决，就应该改变治理理论的思维范式，从“寻找最优治理”的思考范式向“治理的多样性”的思考范式转变，构造一种治理的“新科学”，以“治理新科学”回应现代社会复杂性对公共事务治理的挑战。
三、治理多样性：一个思考人类治理的新范式
很显然，“治理多样性”的思考范式意味着承认存在多种不同类型的治理模式，不可能用一种治理模式适用所有情景，治理模式必须与治理情景、公共事务和参与者属性相一致，治理的成功模式本身是一个社会实验的过程和试错的过程，需要超越治理“万能药”(Panaceas)的观点。
在治理的多样性范式之下，我们需要思考三个问题：一是对各种不同治理类型在一个统一的框架之下进行分类，以包容多样化的治理方式，它类似于政府工具箱，可以称之为治理工具箱；二是如何对这些不同的治理形式进行治理，即元治理(Meta-Governance)的问题，这涉及治理体制的选择；三是设计评价元治理的标准，以及元治理的绩效问题。
作为一种治理的新科学，治理的多样性强调复杂系统、公共事务与治理系统的有机统一。由于公共事务本身的多规模性、嵌套性、复杂性和动态性，它也要求治理系统本身具有复杂性、适应性、动态性和可持续性，而公共事务与治理系统本身“嵌套”在更加复杂的大系统中，治理系统需要与经济系统、社会系统、生态系统和文化系统等进行有机互动、相互促进和互为因果。
从治理多样性的分析框架出发，我们可以将所有治理理论进行重新分类。这些不同的理论模型可以作为基于分析框架的不同要素而形成，他们为治理多样性提供了知识基础。表1根据图1的分析框架，提供了一个将现有治理理论进行整合的框架结构，即可以根据“行动者、机制、公共事务、绩效和结构”等五个要素，对现有理论进行归类。
由此可见，现有的治理理论都可以看做是“治理多样性”这一分析框架的构成部分，不同治理理论都是“治理多样性”与情景相适应的产物。当然，这些不同的分析范式之间，本身存在有机联系，如“多行动者分析范式”与“多机制分析范式”之间存在有机联系，对治理中行动者的讨论通常会考虑机制问题，同样对机制的分析也会思考谁是行动者的分析问题。治理多样性的分析范式强调从“治理万能药”向“治理多样性”转变，实现“物品属性”与“治理系统”的匹配，并根据环境变迁实现适应性调整。“治理多样性”主张如何实现“多行动者——多机制——多属性——多结构——多目标”的协调和统一，从而真正实现人类社会的福祉。此外，技术正在发生变革，治理理论本身需要将“人工智能”纳入分析范畴，考虑信息化和智能化对治理的挑战，发展“多智能治理分析范式”(Multi-IntelligencesOrientedGovernance)，实现治理理论与大数据(BigData)分析的有机结合。
“治理多样性”并不预设哪一种治理理论是最好的，它要求治理考虑物品属性，为不同公共问题和公共物品寻找适合的治理规模、治理结构和治理机制。当然，我们仍然能够从“治理多样性”中推导出一些治理的价值，如治理需要具备开放、多中心、合作、信任和竞争等特征，良好的治理体系一定是多结构的治理体系，治理需要实现国家治理、社会治理和合作治理的有机统一。不过，什么样的治理方式最好，本身成为一种实证问题，需要建立“基于经验的治理”(Evidence-BasedGovernance)。治理理论需要在经验、实证和理论发展之间建立良好的渠道，通过理论与实践有机互动，来提升治理绩效，发展更为一般性的治理理论，这将是下一部分要讨论的重点。
四、从理论到实践：诊断、设计与学习模型
“治理多样性”的分析范式为我们思考治理问题提供了一个“本体论框架”(OntologicalFramework)，它可以将现有治理理论(GovernanceTheories)很好地整合起来，并可以针对具体的治理实践发展出治理模型(GovernanceModels)。要使得治理理论对实践产生影响，我们还需要应用“治理多样性”的分析框架对治理实践进行诊断，寻找一个对治理实践进行诊断的模型(AdiagnosisapproachtoGovernance)。与一般性分析框架相比，诊断更加强调问题解决，它是从理论到实践的过程，这本身是应用性社会科学的内在要求。这一诊断过程，借鉴了医学的思想，类似于从病理学到诊断、治疗转变。
如果按照“治理多样性”分析框架对治理实践进行诊断，提出改进治理实践的设计建议，在这些设计建议应用于实践之后，并没有取得预期成果的情况下，就需要重新思考“治理多样性”的分析框架和理论模型，对其中的构成要素和理论模型进行修正，这是学习和反馈的过程，也构成了治理的学习模型(AlearningapproachtoGovernance)。治理的学习模型既要求实践具有学习性，也要求理论具有学习性，它是一个双重学习的过程。治理体制具有学习性，它要求治理本身能够应对复杂性，并且能够根据环境进行适应性调整。治理理论具有学习性，这要求我们对“治理多样性”的分析框架和理论模型进行不断更新，以包容多样化的实践及其挑战。治理的学习模型使得治理的理论与实践形成了一个完整的循环，这有利于形成一个具有适应性(Adaptive)、稳健性(Robust)和可持续性(Sustainable)的治理体系。
现代社会及其公共事务的复杂性对治理构成了严峻的挑战。为了应对公共事务的复杂性、多规模性、嵌套性和动态性，很多研究者提出了不同的治理理论。这些理论大多围绕“什么样的治理？”和“何种类型的治理？”这两个问题展开，并且都试图寻找“治理万能药”，以一种治理方式适用所有的情景。
人类要真正地解决他们自身所面临的公共事务治理难题，就需要实现“认识论哲学”的转型，以“多样性”的思维范式取代“单一性”的思维范式。就治理理论而言，我们提出了“治理多样性”分析框架，这一框架包含“行动者、机制、物品属性、结构和绩效”等要素，学者提出的治理理论都可以从这些要素的角度去分析，他们成为“治理多样性”的表现形式。“治理多样性”要求实现“多行动者——多机制——多属性——多结构——多目标”的治理，治理本身是一个复杂演进和相互调适的过程。
“治理多样性”分析范式是一种治理的新科学(NewScienceofGovernance)，它要求能够对治理实践具有较好的指导作用。为此，我们在发展“治理多样性”的“本体论框架”的同时，需要建立“诊断、设计与学习”的模型，形成“本体论框架——诊断——设计——学习”的一般性理论，为人类社会的可持续性治理奠定良好的知识基础。诊断模型是现状描述、绩效评估和原因分析的过程，设计是提出改进治理绩效的过程，学习是理论与实践适应性和稳健性提升的过程。本体论框架建构、诊断、设计与学习使得“治理多样性”分析范式成为一个完整的整体，它们也为我们未来的研究与实践指明了方向。
人类总是试图寻找一劳永逸的解决方案，但这是徒劳的。对公共事务的治理也一样，不可能有终极的解决方案，它本身是一个不断实验、试错和调适的过程。“治理多样性”分析范式会使得这一过程更加容易，但仍然也不能够提供一劳永逸的解决方案。人类对公共事务的治理能否取得成功，在很大程度上仍然取决他们是否在保持思想开放性的同时，通过在治理实践中不断地学习、探索、实验和纠错，实现在实践中修正理论，在学习中完善实践。