2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次全体会议上首次提出“总体国家安全观”。2015年7月1日颁布的《中华人民共和国国家安全法》第2条规定，国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。人民防空工程是为保障战时和灾害时完成统一指挥、人员与物资掩蔽、医疗救护等任务而修建的地下空间与防护建筑。无论是战争时期还是和平年代，地下防空工程建设和维护都是国家安全的重要组成部分。有计划、有步骤地建设人民防空设施是国家安全的保障基础。正如《史记·货殖列传》中说：“知斗则修备，时用则知物。”云谲波诡的国际局势警示我们：在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的进程中，只有守住国家安全底线，才能筑牢发展之基。但在和平发展的环境下，人防工作的重要性极易被忽视，通过公益诉讼对人防工作实现有效监督尤为重要。从当前人防类行政公益诉讼的开展情况来看，检察机关亟须积极调整人防类公益诉讼办案模式，全面提升人防类公益诉讼的办案效能，推动国家安全制度体系和能力的现代化建设。
一、人防类行政公益诉讼案件的特征与问题
（一）人防类行政公益诉讼实践推进概况
人防类行政公益诉讼案件的办理可分为两个阶段。第一阶段是2015年7月1日到2017年6月30日的“试点期间”。检察机关发现行政机关对人防工程易地建设费收缴不力造成大量国有资产流失，属于试点办案范围，于是积极提起诉讼。试点期间，13个“试点省”共办理了诉前和诉讼类人防类公益诉讼案件339件，收回人防易地建设费1.26亿元。在整个试点阶段，人防易地建设费收缴类行政公益诉讼属于行政公益诉讼国有资产保护领域占比第一位的案件类型，每个案件平均收回人防易地建设费70多万元。根据中国司法大数据研究院提供的数据，只有北京、广东在试点阶段没有人防类行政公益诉讼案件进入诉讼程序阶段。
（二）人防类行政公益诉讼实践存在的问题
二、人防类行政公益诉讼实践的理论省思
（一）“国有财产”类行政公益诉讼定位带来的办案困境
虽由“国有财产”概念取代了“国有资产”概念，但国有财产管理领域一直缺乏一部基础性、统一性的法律，不同领域的不同法律中“国有财产”的内涵存在较大差异。《民法典》视域下的“国有财产”明显不能涵盖公法领域所调整的所有资产，比如税收、收费获得的国库收益，国家与企业、劳动者共同投放的社保基金，以及为了实现公法目标从国库支出的政府补贴与奖励等。相较而言，1999年最高人民检察院发布的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件标准的规定（试行）》（高检发释字〔1999〕2号）对“国有资产”作过比较全面的规定：有关私分国有资产罪案中的“国有资产”是指国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业的投资和投资收益，国家向行政事业单位的拨款等形成的资产。该界定属于广义的国有资产，涵盖了经营性国有资产、行政事业性国有资产、资源性国有资产。但随着检察院反贪职权转隶，该规定自然也废止了。“国有资产”或“国有财产”的界定依然缺乏清晰和明确的规则，这也直接影响到了国有财产类行政公益诉讼的开展。
（二）聚焦人防易地建设费而忽视其他违法行为
（三）单一的判决形式无法全面回应不依法履责的行为
对第二阶段114件起诉案件进行分析后发现，人民法院对人防类行政公益诉讼的裁判类型有七种：判决撤销并责令重作的案件有1件；判决确认违法并责令履行的案件有39件；单独判决确认违法的案件有25件；单独判决责令履行的案件有33件；裁定准许撤回起诉的案件有11件；裁定驳回起诉的案件有2件；裁定终结诉讼的案件有3件。总体来看，判决类型仍然以确认违法并责令履行或者单独判决确认违法、单独判决责令履行为主。其中，确认违法主要针对未收、少收易地建设费的怠于履职行为；责令履行也是针对收缴易地建设费的职责。
三、人防类行政公益诉讼折射的人防行政监管困境
人防类行政公益诉讼的实践效果不佳，根本原因在于当前的人防类行政公益诉讼难以充分回应人防监管存在的复杂问题。因此，在对人防类行政公益诉讼制度进行完善之前，有必要先就当前人防行政监管存在的问题进行系统梳理。总体而言，人防行政监管的深层次问题主要表现在两个方面：一是在“放管服”改革的影响下，人防工程建设监管的事前审批权被削弱；二是在组织和职权层面，人防监管存在事权分散和冲突的问题。
（一）“放管服”改革背景下的人防监管迷局
首先，“放管服”改革在多个领域建立了告知承诺制，但人防领域并不适宜采用这一形式。依据国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部、财政部联合颁发的《人民防空工程建设管理规定》第53、54、57条的规定，人防审批手续是建设项目审批程序的必经环节。在“放管服”改革背景下，多地将人防的前置审批改为“告知承诺制”或者“容缺办理”的服务机制，不再让人防部门履行强制的实质审批权。但人防工程许可并不适合采取告知承诺制或者“容缺办理”。根据《实施意见》的规定，告知承诺制仅适用于通过事中事后监管能够得到纠正与处理的审批事项。由于地下空间的人防工程开发和利用的周期比较长、建设难度和成本比较高、主体建筑建成后难以补建或者改建；同时，人防工程与地面联络通道有限，周围临近很多具有敏感性的各类建（构）筑物（如地铁、房屋、道路、管线等），修复难度和费用都很高，一旦事前监管失效，极易造成无法挽回的损失，根本不宜推行告知承诺制或者“容缺办理”改革。
再次，人防工程建设审批的审查内容不充分。由于我国现有地下空间规划与建设的规范严重不足且缺乏强制性，所以规划部门只能对人防工程进行形式审查，以收缴人防易地建设费的方式替代实质性审批，较少主动将地下空间与地上空间进行功能融合。在这种模式下，不仅人防工程的数量与质量皆不理想，同时也影响了地下空间的开发与利用。地下空间是城市巨大而丰富的空间资源，包含土地多重化利用的城市各种地下商业、停车库、地下仓储物流及人防工程，包含能极大缓解城市交通拥挤和减少环境污染的城市地下轨道交通和地下快速路隧道，也包含作为城市生命线的各类管线和市政隧道，如城市防洪的地下水道、供水及电缆隧道等地下建筑空间。人防行政许可（审批）是工程建设施工的重要关卡，也是保障人防工程合法合规建设的“守门员”，轻易动摇人防行政许可作为工程建设施工前置性许可的理念，不仅会大大削减民防力量，也可能带来地下空间资源配置不合理的问题。
（二）人防行政监管的组织困境及由此衍生的监管缺位与分散问题
四、总体国家安全观下的人防类公益诉讼之完善
针对人防行政监管存在的上述问题，人防行政公益诉讼应当在理念、机制上进行针对性调整，以更好地发挥其监督功能，通过人防类行政公益诉讼促进人防行政监管的系统性完善。
（一）国家安全背景下人防行政监管重要性的重申
全面提升人防监管效率和化解人防监管的制度性困境，需要重申人防监管对于国家安全的重要性。我国人防工作的首要原则是人防工程建设必须与经济建设协调发展、与城市建设相结合。习近平总书记提出总体国家安全观时指出：“既重视发展问题，又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件”；“坚持‘决不能以牺牲安全为代价’这条红线，不能有丝毫侥幸心理，不能不顾人民群众福祉和安全。经济社会发展的每一个项目、每一个环节都要以安全为前提，不能有丝毫疏漏。”在新形势下，国家应该一方面鼓励和引导人民防空发展方式转变，深入实施军民融合发展战略，引导社会力量进入人防领域投资、参与人防设施建设、经营和管理；另一方面应在总体国家安全观的要求下，强调人防工程建设的行政监管重要性，并进一步予以强化。
（二）人防类公益诉讼理念和办案领域的修正
综合以上原因，我国人防类行政公益诉讼也需重新考虑其理念和定位。人民防空是国防的组成部分，直接关系着国家安全和人民生命财产安全。人防易地建设费属于国防专项经费，行政机关、企事业单位怠于收缴或违法收缴人防易地建设费的行为自然属于国有财产类行政公益诉讼的受案范围。但是，通过前面的分析可以看出，人防行政监管所存在的问题并不仅是人防易地建设费的收缴问题，还有人防工程的破坏、人防工程建筑质量不达标、应建未建并未补建等问题。单纯的国有财产保护行政公益诉讼不仅难以满足强化人防行政监管的需要，同时也弱化了人防类行政公益诉讼的功能定位，影响到人防类公益诉讼功能的发挥和价值的实现。
（三）人防类公益诉讼监督手段的完善
其次，人防领域的行政违法行为类案检察监督与公益诉讼监督应协同推进。国防安全系重大国家利益，行政监管作为内部监管，在人防监管工作当中既当运动员又当裁判员，很难及时发现自身在监管方法、理念上存在的不足。加强对人防工作的外部监管，首先需要考虑人防行政执法工作在人员配备、队伍建设、执法方式等方面的短板，从外部强化对人防行政监管的监督；同时应推动国家数据资源的整合，为外部监督提供基础。正在建设的空间、地理基础数据库中不仅涉及自然资源管理部门、城市规划部门等行政机关的数据，还应该包括人防部门的数据。建议人防部门积极参与到国家的空间地理基础数据库的编制等工作中，尽快对人防工作进行全面的梳理和数字化归档，将人民防空工程纳入国家整体空间数据库中，这样才能有效整合人防工程建设规划与其他空间规划工作，借助数字手段实现协同，为人防执法提供基础性的保障。“互联网+人防”也可以帮助外部监督机制发现事前、事中的人防监管问题，建构第三方对人防工程建设的同步监管结构。在数字化建设的基础之上，人防行政违法行为检察监督、公益诉讼监督等外部监督机制能更有效地发挥自身优势，发挥治理功效。