破产办理体制是破产案件审判与破产事务管理综合作用的有机整体。我国现行的破产办理体制肇始于2007年6月1日生效的《中华人民共和国企业破产法》。该法引入了破产破产管理人制度，实现了从“政策性破产”到“市场化破产”的转轨过程，确立了“法院+破产管理人”的破产办理模式。此后，最高人民法院相继出台了破产管理人选任和报酬等破产法律方面的司法解释。然而，面对市场经济发展的需要与日益突出的公共利益保护需求，各地在前述法律框架内进行了不少的探索，发展出了各具地方特色的府院联动机制和破产办案模式。
本调研报告从破产办理体制设计的角度，通过实证研究、规范研究和对比研究等方法，回顾了我国破产法律制度的历史沿革，解剖了现有破产办理体系的弊端，从理论层面上重点分析了破产审判权与破产事务管理权的内涵，并阐述了“两权”分离的构建与边界。同时，还比较研究了美国、英国和我国香港等国家和地区的破产办理体制，并结合我国国内的实践探索与智慧结晶，发现在市场经济发达的国家和地区现行有效的破产办理体制遵循“两权”分离运行的模式，且国内的实践探索都体现出“两权”分离、建立破产事务管理机构的强烈需求。据此，本报告提出了探索建立破产审判权与破产事务管理权相分离机制，由法院专门行使破产审判权，行政机关行使破产事务管理权，构建“法院+破产管理人+破产事务管理署”的三维运作模式。
关键词：破产审判权破产事务管理权破产办理体制分离集约管理
引言
一、内涵厘定：破产审判权与破产事务管理权
（一）破产审判权
西方国家以立法权、司法权、行政权三权分立的思想为导引，逐步建立起三权分立制衡的近现代国家政治权力结构及其运行模式。而司法权被西方学者普遍认为是一种“依照法律以及法律的运用和法律的原则建立起来的方法决定‘案件’和‘争议’的权力”，其与审判权相互通用，司法权即为审判权。随着中国近代“西学中用”与司法制度的创立，司法权这一概念才逐渐传入，并在中国法制体系与中国特色社会主义法治体系的影响下，被注入了更加丰富的内涵与属性。逐步形成了以审判权、检察权为内容的“二元”结构司法权体系。在我国，司法权包括审判权和检察权。根据我国《宪法》和《人民法院组织法》规定，审判权是法院作为国家审判机关的核心职权。基于本报告的研究目的，我们使用“审判权”这一概念来指称法院作为国家审判机关的核心职权。
审判权以判断为本质内容，具有中立性、被动性、效力终极性的特征，其价值取向具有公平优先性。同时，审判权的行使也有其独特性：第一，运行方式的交涉性，它将各方进行明确的角色分工，在程序中，控辩双方展开交涉、抗辩，法院在“兼听”的情况下负责法律审查和判断；第二，权力过程的形式性，它以法律为标准，以证据为条件，以特定程序为方式，作出相对合理的判断；第三，主体职业的法律性，它要求行使者具有法律职业性特征，要具备独特的专业素养和思维模式。因此，在破产实务中，破产衍生诉讼自然是法院行使审判权的典型场景，而对于《企业破产法》未直接规定其性质的事项，可以通过观察法院处理问题的方式来甄别。例如，破产申请的受理，债权人或债务人提出破产申请后，法院以召开听证会或书面征询意见的方式听取两造意见，并依据《企业破产法》规定来判断企业是否具备破产原因从而作出相应判断，从这一权力的运行轨迹来看，受理审查应当属于破产法官行使审判权的范畴。
综上来看，本报告的破产审判权是指在破产案件中，法官基于中立地位，经法定程序听取或审查当事人意见后，对当事人的申请或所涉争议依法作出判断的公权力。
（二）破产事务管理权
破产事务管理权有其独特的涵义。第一，它有其独立性，并不是依附于破产审判权而存在，其价值在于保障、服务破产审判，推动破产程序的进行。第二，它与司法行政事务管理权相似，但并不等同，司法行政事务管理权以法院内部的人事、财务、技术装备等为客体，而破产事务管理权针对的主要是破产案件中的特定程序、特定工作流程以及特定主体的事务性工作。第三，它要与破产破产管理人事务管理权相区分。破产破产管理人事务管理权由破产管理人行使，具有“私权自治”的特点，而破产事务管理权与“行政权”高度相似，具有“行政权”的特点。
综上来看，本报告中的破产事务管理权是指在破产案件中，具有相应行政管理职权并掌握行政管理技能的主体基于推进破产程序的有序、规范运行之目标，管理、监督和保障破产破产管理人履职，根据法律要求或政策需要而主动行使的公权力。
二、“两权”演变：“两权”混同体制的历史沿革及其现状特点
（一）“两权”混同体制的历史沿革
自我国破产建制以来，历经了从《企业破产法（试行）》时期“政策性破产”至《企业破产法》时期“市场化破产”的转轨过程，期间政府与法院的角色在发生着变化。
1.“政策性破产”时期：政府主导
2.“市场化破产”时期：审判权“扩大”
（二）“两权”混同体制的现状特点
1.法院为“两权”运行的核心主体
新破产法虽然在制度上引入了破产管理人制度，一度被认为我国的破产法律制度进入了“破产管理人中心主义”，但从权力配置、工作机制与破产实务来看，实际上更具有“法院中心主义”的色彩，破产审判权与破产事务管理权也存在着明显的混同趋势，破产审判权不断“扩大”，行使了破产事务管理权的职能。一方面，破产法官依法对当事人申请或所涉争议进行裁判，同时还需要就个案监督破产管理人工作，并就案件的具体办理对破产管理人予以回应。另一方面，法院还需要负责破产管理人的自治管理、执业培训、考试评鉴、履职保障等工作。为回应破产实践需求，多地针对破产办理过程中遇到的多项问题出台了规范性文件，丰富了破产办理的制度规则，形成了以人民法院为主导，以对破产破产管理人的管理为抓手，破产审判权与破产事务管理权统一运行的破产办理体制。据此，在新破产法规定的基础上，法院也行使了多项由此衍生的破产事务管理权。
（1）破产管理人选任权衍生的破产管理人行业准入权
新破产法第22条规定破产管理人由人民法院指定。《最高人民法院关于审理企业破产案件指定破产管理人的规定》规定破产管理人应当从破产管理人名册中指定，同时也规定了多级法院对应制定破产管理人名册机制，赋予了法院在破产管理人选任问题上行使破产事务管理权的职能。因此，享有破产管理人名册制定权的法院，大多从中介机构的规模、营收水平、执业经验等方面设定入册标准，对中介机构的从业资格进行审核，符合条件的则纳入破产管理人名册，法院也进而划定了破产管理人从业资质的管理职权。例如，2018年9月，广东省高级人民法院发布《关于编制广东省破产案件破产管理人名册有关事项的公告》，明确要求申请成为入册破产管理人的中介机构必须派出特定数量的机构成员参与能力测试；而只有通过能力测试的中介机构成员才能成为受托负责破产管理人业务的负责人。
另外，破产管理人行业准入权又衍生出了行业自治事权。近年来，在市级、省级多个行政区纷纷成立破产破产管理人协会，其中法院扮演了重要角色，部分地方的法院协同当地司法行政部门实质上推动了破产破产管理人自治组织的成立。
（2）破产审判权衍生的破产管理人履职监督权
基于案件办理质效的考量，各地法院探索监督、规范、考核破产管理人履职情况的方法，对破产管理人资质进行动态管理。例如，珠海市中级人民法院于2019年制定了《珠海市中级人民法院破产案件破产管理人考核办法（试行）》，对破产管理人实行“个案考核+总体考评”的办法进行综合考核，进行动态管理。
同时，为提高破产管理人指定的“适配性”，各地法院也探索实践破产管理人分级管理制度。破产管理人分级管理通过综合考虑破产管理人专业水平、工作经验、执业操守、工作绩效等因素，将同层次的破产管理人编入同一等级，分别管理、区分考核，以使法院能根据破产案件的难易程度和影响大小来选择对应等级的破产管理人。例如，深圳市中级人民法院在2012年印发的《深圳市中级人民法院破产案件机构破产管理人名册编制办法》中，就明确提出了“逐步推行破产管理人分级分类管理”。
（3）破产管理人报酬决定权衍生的破产管理人履职保障权
《最高人民法院关于审理企业破产案件确定破产管理人报酬的规定》中规定了人民法院确定破产管理人报酬的权力。实践中，大量“无产可破”案件层出不穷，极大影响了破产管理人队伍的积极性与稳定性。为保障破产管理人报酬和破产费用，提高“无产可破”破产案件的办理效率，多地法院与当地政府财政部门沟通协调，探索建立破产管理人报酬保障机制。例如，2019年，珠海市中级人民法院向市财政局申请拨付了100万元破产案件专项处置资金，主要用于无产可破民营企业的破产出清工作，并制定了《珠海市中级人民法院破产案件专项处置资金管理使用办法（试行）》以规范资金的使用；2010年江苏省无锡市中级人民法院推动出台《关于破产管理人报酬基金的管理办法》，探索以破产法官决定自报酬过高的破产管理人的报酬中支取部分金额列入破产管理人报酬基金的方式，保障办理“无产可破”案件破产管理人的报酬。
从当前的破产法律规定与破产实践来看，法院更加积极主动地介入了破产管理人选任、监督、管理、行业自治等事务，破产审判权和破产事务管理权是一个共生共济、彼此不分的混同关系，而这些性质不同、内容不同的多头权力或职责，均由法院作为机构以及破产法官作为个案承办人具体行使。
2.政府的“过”或“不及”
市场化破产的“行政配套”，一方面，主张“让法律的归法律”，行政权力仅做配套，要尊重破产规则所蕴含的市场规律；另一方面，“政策的还需归入政策”，对破产衍生的社会问题做好行政配套。然而，行至实践，“行政配套”又往往处于“过”或“不及”的状态，在越位与缺位之间此消彼长，未成为一名合格的“守夜人”。
三、理论构造：“两权”分离的建构与边界
（一）理论构造：“两权”分离的建构
我国由政策性破产主导转向市场化破产主导是发挥市场机制，祛除政府不正当干预的一种改革，但这种改革并不是主张市场完全脱离政府的参与而单独发挥作用，也不是主张政府主导，而是确定企业破产是司法主导的领域，排斥的仅仅是政府对这个领域的不当干预。换言之，“无形之手”的固有缺陷，决定了“有形之手”有适度介入的必要，需运用两者的均衡，建构良好的市场秩序，达致社会总效用函数的最大化。具体到破产实施的维度，“有形之手”固然由司法引导，行政介入亦不可缺失，而使破产程序成为一项多方协调、整体推进的系统工程，由此奠定了建构破产审判权与破产事务管理权分离的现实基础。
1.破产程序的特征
2.司法与行政的特征
3.破产法的立法宗旨
从破产法的立法宗旨分析。随着社会的发展与进步，破产法的立法宗旨经历了从债权人本位——债权人与债务人的利益平衡本位——社会利益本位的变化过程。在现代社会中，债务清偿关系不仅会影响到个人利益，甚至还会社会整体利益，尤其是涉及到公用企业、金融企业、超大型企业的破产，会影响到社会公众的利益，产生严重的失业、维稳等社会问题。在公共利益问题不是很突出的情况下，由法院在司法裁判中进行公共政策调整似乎也能解决问题，但是，在公共利益日趋重要和突出的今天，法院就会显得力不从心，而此时就需要政府介入，通过行使社会管理和公共服务职能，保护社会公共利益。
4.合法性审查
（二）具体形式：“两权”分离的边界
在市场经济的发展过程中，自由主义与国家干预两种思潮呈现出一再转换、此消彼长的态势，无论是市场亦或是国家都不能完美解决所有问题。良好的市场秩序应有自由主义与国家干预的均衡。具体到破产实践中，鉴于行政绩效目标与司法目标之间的差异，政府有时会对破产审判加以过度介入，导致市场力量的空间被挤压，破产法实施的效果被扭曲，“受到损害的不仅是破产法，而是整个市场健康发展的基础”。因此，需要对此加以约束，明确破产审判权与破产事务管理权的权力边界，确保各司其职、各守其位。
1.破产审判权的具体形式
破产是一种司法程序。审判权以判断为本质内容，其行使以争端存在为前提，并通过一定程序根据特定的证据与既定的事实做出相应判断。破产审判权是对破产程序中出现的争议依据事实和法律作出裁判的权力，同样具有审判权所具有的中立性、被动性、专属性、效力终极性等特点。由此，破产审判权包括破产程序的审查裁决权与破产衍生争议的裁判权。
（1）破产程序的审查裁决权
在办理破产案件过程中，破产法官需要基于中立地位对债权人（或债权人会议、债权人委员会）与债务人（或破产管理人）之间的意见进行审查和裁判，公平保障各方当事人利益。具体包括：第一，破产程序的启动，审查当事人提出的破产申请。法官通过听证、书面审查等方式听取债权人、债务人意见后，对是否受理破产申请作出裁定。第二，破产程序启动后进行的程序性审查。该类事项包括对债权表、债权人会议决议、破产宣告、财产变价方案、财产分配方案、和解协议或重整计划的审查并裁定，这里的审查主要指的是程序性审查，即法官根据破产管理人、债权人或债务人提交的材料判断是否已经完成法定程序所必须的步骤及其内容是否合法，从而做出相应的裁定。第三，强制批准等特别程序审查权。该类事项包括对破产财产分配方案、重整计划草案未通过时的强制审批权；清算是否要转和解或重整程序的审查权；重整或和解失败情形下，是否终止和解或重整程序并宣告破产等。第四，依法审查并裁定破产程序的终结。破产法官对案件办理全过程进行回溯，依法判断是否可以裁定终结破产程序。
（2）破产衍生争议的裁判权
破产衍生争议又叫破产衍生诉讼，是指以破产企业为一方当事人，以实体权利义务纠纷为内容的民事诉讼。这是当然由法院行使破产审判权的范畴。具体包括，第一，破产程序触发的异议救济性权利，包括申请人在不予受理破产申请时的上诉权，对申报债权确认结论的异议权或诉讼权、重整计划批准的异议权等。第二，因债务人作为当事人而衍生的诉讼案件，这类诉讼案件与破产案件不存在直接关联的争议事项，但诉讼结果对债务人或破产程序产生影响，这类诉讼纠纷主要有：破产管理人在破产财产清收中追收债权所致纠纷，基于行使法定权利如破产撤销权、破产抵销权、破产取回权的纠纷，请求确认债务人行为无效纠纷，基于无因管理、不当得利、合同、劳动争议发生的纠纷以及破产管理人执行职务致人人身或财产损害纠纷等。
2.破产事务管理权的具体形式
市场化破产意味着对破产程序中的行政介入要施以合理引导和有效规范。首先，政府职能应限于解决破产衍生社会问题。行政权力应当尊重司法权力的主导性和终极性，仅在破产程序的外部创造良好的社会环境，对于破产中涉及的法律问题，不应过多介入，而使破产程序突破行政权力的瓶颈，真正实现司法引导下的私权自治。其次，用于解决破产衍生社会问题的政府职能应限于社会管理和公共服务的范畴。政府应立足于引导者、协调者、监督者和服务者的角色，运用市场机制、经济手段、法治方法，发挥对市场主体的行为导向和社会自治的秩序调整，建构起高效便民的市场退出通道。由此，破产事务管理权包括破产管理人的选任与监督、破产法实施的外部环境优化。
（1）破产管理人的选任与监管
（2）破产法实施的外部环境优化
四、经验借鉴：域外制度借鉴与国内实践探索
（一）域外制度借鉴
1.美国的破产办理体制
（1）概况
在1978年破产法改革之后，美国破产管理监督工作的主要承担者从司法机关逐步转变为行政机关。新建立的规制与监督体系不再以法院或法官为中心，而是以联邦破产托管署及其在各地设立的分署为中心。在今天的美国破产法实践中，破产程序启动后，破产法官无需、也一般不会主动介入破产管理事务；相反，联邦托管署则在破产程序启动后负有相应职责，必须主动行动。
（2）联邦破产托管署的职责
《司法系统与司法程序法》（28USC586）规定了联邦破产托管署的职责。位于全国各地的联邦托管分署则有责任监督破产破产管理人的履职情况，并要求破产管理人定期披露其工作信息，以确保其履职尽职负责、破产程序合法合规。在破产程序进行过程中，联邦托管署也会就破产管理人履职行为是否符合法定规范、履职过程中的各项决策或行动决定是否达到法定标准或要求、开支费用是否合理等问题进行“挑刺”或异议。
综上来看，尽管联邦托管署对破产管理人的履职工作具有监督之职权，但其并无直接通过行政命令或行政处罚来“刚性”干预破产管理人的履职工作、或对其履职工作进行终局性评价的权力。如果联邦托管署针对破产管理人工作提出的异议或质疑遭到破产管理人否认或反对，则最终仍需由破产法官来论断是非。如果联邦托管署发现破产管理人的行为涉嫌严重违法，其虽然可以主动展开调查了解情况，但仍需要通过联邦调查局或联邦检察官才能正式针对嫌疑人展开刑事侦控。
（3）联邦破产托管人制度
1986年，联邦破产托管人制度在全美正式确立。此前美国的破产法典并无联邦破产托管人这个称谓，联邦破产托管人的角色主要由法院来承担。法院一方面任命破产托管人，另一方面还参与债务人的监督和整个破产案件的管理。这一早期的制度设计后来饱受质疑，直接原因在于“法院应当扮演司法角色，这种破产法上的破产监督属于行政职能，它无疑会对法院的司法角色功能造成不当干扰，最为明显的是会威胁到司法的公正性。”因此，后来国会才立法将公众利益代表的功能分离出来，转而由联邦破产托管人承担。联邦破产托管人是国家公务人员而非破产法院的人员，独立于法院履行职责，其基本职能就是确保公众利益在破产案件管理中得到正确执行。联邦破产管理人的工作目标在于：通过执行破产法律、对私人破产管理人进行监督以及维持良好的运作管理水平来维护联邦破产体系的完整以及提高其效率。
美国破产法上的联邦托管人是相对于私人托管人而言的，强调了公与私的对立与统一。对立面体现在联邦托管人对私人托管人的监督，而且联邦托管人的职责是考虑公共利益，私人托管人基于私人信托，只需考虑委托人利益。统一面体现在两者都是破产托管人，在同一破产法律程序下分工合作，而且在有的情况下，联邦破产托管人直接从事破产案件的托管。这种区分联邦破产托管人和私人破产托管人的做法,有助于破产管理人的提名、监督和管理更科学合理，使破产管理人作为破产制度的中枢神经表现得更加淋漓尽致，体现了对破产中公共利益保护更为成熟的法律技巧。
综上来看，美国破产管理办理体制特点如下：第一，设立专职处理破产案件的司法机关（即联邦破产法院），将破产案件的绝大部分事务性与技术性工作交给破产管理人承担；此外，赋予联邦托管署相应管理性职权，并通过联邦托管署的主动行权来支持债权人有效参与破产案件。第二，设置美国破产托管署，由行政官员主管联邦托管署并统摄一支专业的职业精英队伍，以“监督者”角色针对各类当事人行为进行合法合规审查。
2.英国的破产办理体制
英国和美国在破产制度上均实行严格的行政权与司法权分离体制，破产事务管理权与破产审判权分别由政府和法院来行使。其中，破产事务管理权均系中央事权，建立了政府主导型的破产管理体系。当前，英国的破产办理体制同样呈现为明显的三元格局：破产法官专司司法裁判；破产管理署（联邦托管署）负责破产管理与程序流程监督；作为私人执业者的破产管理人负责具体破产案件的日常工作。
（2）英国破产管理署
（3）英国破产破产管理人的职权
在美国和英国，都建立了专门的破产管理人队伍和破产管理人自治机构，美国和英国的破产管理人均以私人执业者以个人破产管理人的身份参与破产案件。英国也有全国统一的破产管理人，要依申请并通过考试后才能取得执业资格，要求要达到一定的教育程度、拥有一定的实践经验，还会对个人的诚实、正直和能力问题提出要求。
3.我国香港特别行政区
（2）香港破产管理署
香港在财经事务部与库务局下设破产管理署，是专门负责本地区企业破产事务的政府机构。破产管理署署长由特别行政区行政长官委任。破产管理署即是参与处理破产案件的政府专门机构，就个人破产和公司清盘程序提供服务。香港破产管理署下设五个部门，具体架构和职能如下图所示：
香港破产管理署主要职能是确保香港能够提供符合国际标准的高水平个人破产、公司清盘服务。主要工作可分为以下五个方面：①提供破产、清盘管理服务，尽快、有效地保护无力偿债公司或破产人的资产并将财产变现，裁定债权人的债权及将变现所得款项分发给优先债权人及普通债权人。②作为最后的解决方法，管理署可担任小额个案的受托人或清盘人。③调查破产人和无力偿债公司董事及高级职员的行为操守及资产负债状况。在适当情况下，采取行动检控无力偿还债项的违例人士，和申请取消个别人士出任公司董事的资格。④对私营机构专业人员的行为予以监督、对清盘人及受托人的投诉予以调查，对无力偿债的法律政策提出修订建议，与处理无力偿债事宜的国际机构保持联系。⑤为涉及无力偿债问题的其他政府部门及法定团体提供支援。
破产管理署署长的职能规定在《破产条例》中，可以概括为以下三类：①程序性职能：署长在破产程序中扮演受托人(或清盘人)、临时受托人(或临时清盘人)的角色，推动破产程序的进行。通常来说，当破产令作出后,破产管理署署长成为财产的暂行受托人，暂时接管破产人财产。但若有必要委任临时受托人来保护有关财产,法院可基于破产申请，在破产令作出前，委任署长作为债务人财产的暂行受托人，指示署长立即接管财产。②监督性职能：署长对破产人、破产公司的董事高管，以及受托人、清盘人等人员的行为,予以广泛的监督。例如,在公司清盘中,署长若发现无力偿债的公司股东、董事及其他责任人员，存在因规避偿债而隐匿财产或即将潜逃等问题时，署长可在有确凿证据的情况下，向法院申请将这些人员逮捕。③行政性职能：署长在破产程序中扮演着具备行政性质的调整角色。例如，当债务人或债权人提出破产申请后，破产管理署长作为行政方出席法院聆讯，可以传唤、讯问和盘问证人,根据其获取的实际情况作出支持或反对下达破产令的决定。
（3）法院的职权
（4）香港清盘人的职权
清盘人的“责任”包含法定责任和普通法下的附随责任。法定责任主要由《香港公司条例（清盘及杂项条文）》（Cap.32）规定，主要包括：①向法院报告公司财务状况及公司陷入财务危机的原因。②完成对公司全部资产的接管和控制。③召集债权人会议和分担任会议，充分了解有关权利人（义务人）的意愿。④开立并合理使用清盘账户。清盘账户使用情况应披露给债权人、分担人，并根据破产管理署的要求及时向其报告。⑤制定清盘财产分配方案。清盘人在法律规定范围内有一定的自由裁量权。附随责任是根据法定职责和一般法律原则衍生出来的责任，具体包括：①应尽善良注意义务；②出现利益冲突时应回避；③保证程序公正的义务等普通法意义的职责。
从上述世界经验来看，均存在以下两个特点：第一，将破产事务管理权与司法权进行一定程度的分离，尤其是由审判机关与或破产法官以外的专门机构来承担破产案件大部分管理职权，破产法官基本不再参与破产案件中任何事务性或管理性工作。第二，设立的政府破产管理局均主要有五项功能，即追踪破产法实施并整理法律实施数据，为决策者制定和实施决策提供实证基础；负责破产法实施中操作规程的制定，以及为立法的修改提供建议，推动立法水平和质量的不断提升和完善；追踪董事、监事和高管落实公司法规定的诚信义务情况；作为公共破产管理人管理个人破产案件；管理破产管理人。
（二）国内实践探索
1．以浙江为代表的府院联动机制
破产法的市场化、法治化实施，必然要具备相对健全的社会配套法律制度等社会外部条件，不同于法治发达国家在长期发展的市场经济中已然建立了相应常态化的、完备的法律制度来解决破产衍生社会问题，我国当前社会主义市场经济法律体系以常态经营中的企业为设置模板，缺乏对处于破产程序中的企业规范化、系统化调整的理念和措施，法院在破产个案中诸项非司法性社会问题的解决工作中，对政府机关的行政支持与服务产生强烈的依赖。近年来，为解决破产审判工作中遇到的衍生社会问题，我国地方法院在实践中探索出了府院联动机制。破产府院联动机制是在我国破产配套法律制度尚不健全的背景下，地方法院为解决破产企业职工安置、破产企业税收调整、破产企业信用修复等多项破产衍生社会问题所创制的重要司法经验。
目前，在破产审判工作中，府院联动机制在解决破产衍生社会问题上有其独有优势。一方面，能在市场调节破产处置“僵尸企业”的机制中发挥作用，弥补市场的不足，促进政府与市场之间的良性互动；另一方面，府院联动机制在优化处置破产企业的政府干预机制中起促进作用，使得政府与法院破产案件审理步调的协调一致，能让社会公共利益不再缺失并得以落实。但是，府院联动机制毕竟不是常态化、法治化、市场化的解决机制，始终存在着局限性：第一，长期协调机制缺失，大都呈现个案、个事、个部门“单打独斗”的状况，尚未形成府院联动协调破产工作的一种常态化机制；第二，归根到底还是一种被动式协调，目前主要还是依赖法院主动与政府协调，政府被动参与解决破产衍生社会问题；第三，配套制度不完善，目前各省法院对府院联动机建设都还处于初阶段，关于税收、信用修复等方面的问题还未或难以进行有效沟通协调；第四，未与打击逃废债、惩治经济犯罪追责程序有效衔接，效果并不突出，法律责任没有落实到具体责任人身上。
2.温州的公职管理人探索
2020年4月24日，温州正式印发《在个人债务集中清理工作中探索建立公职管理人制度的府院联席会议纪要》。2020年5月19日，温州市中级人民法院、温州市司法局公开发布：温州在全国率先探索运用司法行政机关公共法律服务资源，在个人债务集中清理工作中建立公职管理人制度。该度的特征是“个人担任，机构管理”。“个人担任”是指个人债务集中清理的公职管理人由个人担任，由司法行政机关中具有从事法律职业资格和公职身份的人员担任。具体的公职管理人名册，由市中院和市司法局共同编制确定。“机构管理”是指管理机构由司法行政机关公共法律服务部门承担。为此，温州市司法局专设了破产公职管理人工作处，作为司法行政机关公共法律服务部门。该部门将履行对公职管理人工作的监督、管理、协调等职责，确保个人债务清理、债务人信用修复前的行为监督、案件档案保管等事务落实。
3.深圳市破产事务管理署
2020年8月26日，深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十四次会议正式通过《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称《深圳个破条例》）。该条例第六条规定个人破产事务的行政管理职能由市人民政府确定的工作部门或者机构行使。2021年3月1日，《深圳个破条例》正式实施，全国首家破产事务管理机构——深圳市破产事务管理署挂牌成立，标志着深圳在个人破产领域建构起“法院裁判、机构管理、破产管理人执行、公众监督”四位一体的破产办理体系，进一步完善了与国际接轨的现代破产制度和市场退出机制。
从国内的个人破产制度探索来看，在制度设计层面与实践探索层面均出现了行政介入的趋向。这种行政介入需求集中表现为破产管理行政机构的建构。但这种需求不仅仅停留在个人破产领域，企业破产领域也亟需破产管理行政机构的建构，实现破产审判权与破产事务管理权的分权运行、共同协作。
五：路径设计：围绕“两权”分离实现对破产行政事务的集约管理
构建破产审判权与破产事务管理权“两权”分离的机制，应当通过区分配置两项权力来实现，要对“两权”的属性、内容、行使主体及其职权范围、行使方式进行明确。具体而言：
（一）设立专门机构，提供组织保障
相对独立、专业的破产管理机构是保障破产管理职责高效有序行使的组织基础。从改革的彻底性和破产制度运行相对成熟国家的经验来看，培育一个成熟的、稳定的“破产从业人员”队伍，实现“两权”的彻底分离，采用将破产事务管理权交由类似美国破产管理署的政府部门进行统筹管理的模式，才是最理想的模式，也是最终的发展方向。应当设立全国性的破产管理机构——破产管理署及各地区下属机构，该破产管理机构为全国性组织，实行垂直管理，其地方机构设置与受理破产案件的法院相对应。但是，考虑到我国国情与各地实际情况，破产办理体制改革中，“两权”分离制度的建立应当适度、分步进行。从实际出发，立足国情、社情、民意，推动具有中国特色的破产制度改革。在一定时期内，如因为各种客观因素无法达到“两权”分离的理想程度，就应当在尊重客观现实、坚持从问题与实际出发的原则基础下，设计短期内的改革方案，逐步实现理想程度的“两权”分离。具体而言，如基于当前客观现实无法实现将破产事务管理权完全剥离出法院，就应当充分尊重这种现实，以避免因为改革带来超过改革收益的消极影响。
具体到珠海来看，基于改革适度性、渐进性的原则，建议在市司法局下设破产事务管理机构，主要是基于以下考虑：第一，在现有单位下新设一个部门，可以避免对现有机构设置造成巨大冲击，减小改革的阻碍；第二，司法局承担着对律师监督、管理与培训的职责，这与破产事务管理权中的破产管理人监督、管理权能相类似，故司法局在此方面具有丰富的行政经验与管理技巧；第三，破产事务管理权中的法律咨询与法律援助，这与司法局承担的部分职能相重合，司法局在此方面具备较为充足的法律人才储备，同时还可以通过社会购买服务的方式来充实人才队伍；第四，比起下设在市发改委或市市场监督管理局，下设在市司法局不会对现有工作量造成过大负担；第五，珠海与深圳同为经济特区，都处在珠三角区域，可资借鉴的深圳经验具有重要的参考性。虽然在现有局、委下设破产事务管理署不是最理想的模式，但改革需要逐步进行，更需要结合实际情况，若能在现有机构下设新部门，这将会是迈出的一大步，且我们改革前进的步伐不会停止，破产办理体系的完善也不会停止。
（二）厘清权责清单，明确各自职责
（三）做好流程设计，确保衔接顺畅
（四）实现两权适度分离，确保法院主导地位
破产办理体制改革的目标，是促进破产案件处理与破产案件审判的效率与公正，对破产中公共利益的保护作出回应。因此，将原本由法院行使的破产事务管理权剥离给非司法机关或非法官行使，其目的绝不在于弱化法院在破产案件办理过程中的地位或限制其作为破产案件裁决者的职权。在办理破产体制改革中，既要强调公平调整债权人与债务人、公司股东等利害关系人的利息关系，又要注意为维护社会整体利益而由政府介入的适度性。在确保法院主导的前提下，对行政介入施以合理引导和有效规范。行政介入不仅应限于破产案件中的管理性与事务性问题与解决破产衍生社会问题，还应限于社会管理和公共服务范畴。
六、结语
法院同时行使破产审判权与破产事务管理权的制度模式，在实践中已被证明存在诸多弊端，比如法官工作负担、保持司法中立、维护司法权威等问题。在我国未来的破产制度改革中，应当探索解决之道。在参照市场经济发达国家的经验与国内实践探索之后，我们认为：在考虑我国国情、审判实践经验的基础上，可以在不同层级以及不同机构中逐步探索“两权”分离的改革方案，最终形成破产审判权与破产事务管理权分工协作、互相配合、互相制约的破产办理格局。与此同时，要与法官职业化、司法活动专门化、行政与司法协调一体化的司法改革互相积极配合。因此，我们要尝试建立破产审判权与破产事务管理权的分离机制，实现对破产行政事务的集约管理，最终使得破产案件中的法院与行政机构各司其职、比翼齐飞，使破产制度能够造福于债务人、债权人乃至社会公众，成为推动我国市场经济升级发展的核心驱动力。