论17世纪以来西方社会保障思想的演进
关于社会保障制度与经济发展的思考
论我国基本养老金空账的成因及填补
对中国养老保险隐性债务的几点认识
社会保障可持续发展的筹资基础
中国养老保险制度改革的回顾与探索
我国养老保险制度改革问题研究
中国养老保险制度的演变与发展
美国雇主退休金计划及其启示
养老社会保险基金进入股市问题探讨
政府在养老保障中的职能定位
失地农民社会保障体系的构建探析
论当前养老金制度改革和发展的若干趋向
中国养老社会保险基金政策性资产分配决策分析
养老社会保险基金投资多元化的制约因素与对策
社会保障缴费水平的确定:理论与实证分析
浅谈加入WTO对财政社会保障的挑战与机遇
辽宁省城镇社会保障制度改革试点周年考察报告
福利国家的理论分析——从福利经济学的角度
西部大开发中推进慈善事业的社会保障政策选择
论我国现阶段社会保障制度中公平优先的原则
构建我国社会保障财务会计体系框架的设想
社会保险资金监管的理论依据和重要启示
坚持原则因地制宜积极推进医疗保险制度改革
养老保险基金投资:国际经验分析与中国政策选择
医疗保险费用约束机制与医患双方道德风险规避
中央与地方养老保险责任划分的“统账分管”模式
WTO与社会保障改革——兼谈中国社会保障的国际化问题
摘要社区是社会大生产和工业化的产物，是构建社会主义和谐社会的重要因素。然而，社区在社会保障领域并未得到应有的重视及发挥应有的整合功能。本文通过对社区社会保障的状况进行分析，总结出社区型的社会保障存在的各种问题，并结合我国现实国情提出完善我国社区社会保障制度的相应对策。
关键词社区社会保障社区资源
社区是指一固定的地理区域范围内的社会团体，其成员有着共同的兴趣，彼此认识且互相来往，行使社会功能，创造社会规范，形成特有的价值体系和社会福利事业，由此社区变作为城市的基层管理组织。作为一个发展中国家，国家经济发展水平和财政能力有限，不具备福利国家式的国家保障的条件，而家庭保障功能不断弱化，这样社区整合多种资源，网络化、系统化的管理社会事务的社区型社会保障功能应运而生。
一、社区社会保障的意义
随着工业化和城镇化进程的不断发展，自治型社区模式与市场经济体制和普惠式的社会保障制度更加匹配，也更加符合“小政府，大社会”、“社会保障社会化”、“社区建设社会化”的发展原则。以社区作为载体和平台，整合政府的财政资源、社区内企业和个人的人力资源和财力，积极发挥社区在社会保障中的能动性，从而加强社区社会保障建设，对我国社会保障制度发展具有重大的现实意义。
1．有利于降低社会保障管理成本
2．有利于社会保障政策的贯彻落实和工作的开展
社会保障是关系每一个居民切身利益和国家和谐社会构建的大事。由于社会保障部门资源和能力有限，不能充分保证每个社会成员都能完全的理解社会保障的政策和最新信息政策，社区作为一个基本服务均等化的平台，可以通过各种方式使得社会保障政策和实际得以更加紧密联系，减少社会保障资源不必要的损失。另一方面，社会保障部门通常由于其机构职能不能充分发挥，总会围绕社会保障项目产生各种政策制定之初始料未及的矛盾和挫折，需要社区管理组织调和矛盾，并将各种信息顺畅的传达，社会保障部门由此调整政策及标准，公民参保意识同时的得到了提高，社会保障政策的落实和工作的顺利展开提供可行性。
3．有利于整合各种资源运用于社会保障领域
二、社区社会保障存在的问题
1．社区与社会保障部门的关系不明晰
3．社区内社会保障意识不足
无论是社区居民、社区基层管理者，还是社会保障管理部门，行政管理部门都没有充分的认识到社区作为网络化、系统化管理社会保障事务的巨大效益，在意识上认识不足导致在实践中社区社会保障职能的发挥不足。目前，社区社会保障制度仅仅停留在最低生活保障制度和社区医院的层面，以及一些社区公共福利设施的建设，但是在其他层面和领域，社区都没有很好的发挥其管理和协助职能。
三、完善社区社会保障的对策
1．明确社区社会保障主体的权利义务
社会保障部门将一部分社会保障事务委托社区为其进行管理，并且对社区内的社会保障事务具有监督管理的权利，社区贯彻和执行社会保障政策和工作，成为社会保障部门和社区居民社会保障的沟通桥梁。社区居民自身应该对社区社会保障事务积极参与，无论是社区内低保的监督、社区志愿者服务，建立志愿者服务银行，搞活社区居民参与社区社会保障服务的机制。社区内的企业也应该承担一部分社会保障的职责，我国的社区是由“单位人”转向的“社区人”，社区内企业运用了社区资源，就应该鼓励其承担起相应的社区社会保障责任和社会福利建设，但这种鼓励不应该是强制的，也不以损害企业利益为代价。
资金保障是社会保障水平的决定性因素，在社区建设之初政府主导，投入财政资金对其进行建设是合理的，但是一旦自主型社区建立，政府就不应该再对其大包大揽，应该由社区协调和组织社区社会保障的各种资源，为社区居民服务，减轻国家和政府的负担，通过整合社会资源来办社会保障事务和进行社会福利建设。民政部门提供最低生活保障和社会救助；社会保障部门提供社会保险项目的个人账户和社会统筹资金；社区内企业建设社区居民福利设施。社会保障功能的有效发挥必须以社区为主体，充分发挥社区资金的保障功能。
3．强化社区的社会保障功能
社区社会保障在具体环节是一个十分细致的工作，社会保障部门无法满足这种需求，社区由于得天独厚的条件，势必承担社会保障具体的细节性工作，如：老人的照料、福利设施的建设、无偿或低偿的社区医疗服务等等。加强社区的管理职能就能提高社区的社会保障水平，使社区居民享受更多的社会福利。
4．增强社区社会保障意识
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关键词:汉代社会保障制度措施
两汉之初,因为连年战乱,社会生产遭受严重破坏,经济凋敝,而保障百姓生活实际上是国家安定强盛的根本,所以汉代的统治者基本实行重农政策,对防灾救灾也都采取了一定措施,以维护封建统治秩序。与现代社会保障制度相比较,汉代的社会保障制度并不发达,还处于雏形阶段,但它所采取的一系列措施对后世几千年封建社会保障体系的完善起了重大作用。
一、重视农业生产,备荒防灾
中国古代经济水平低下,粮食是最重要的备荒物资,发展农业生产就是最根本的备荒措施,汉代统治者之所以非常重视农业生产,其中也有备荒的考虑。
汉高祖在建国之初,把恢复农业生产作为稳定天下的根本大计。颁发了一系列诏令:军队官兵复员为民,根据他们的功绩大小,按照军功爵位的高低,赐给数量不等的土地。愿意留在关中者,免除十二年的徭役;回归原籍的,免除六年(《汉书高帝纪》)。这对安定人民生活,恢复和发展生产,具有一定的积极作用。
文帝二年(公元前178年)曾下诏:“农,天下之大本也,民所恃以生也,而民或不务本而事末,故生不遂。朕忧其然,故今亲率臣农以劝之。”“……其开籍田,朕亲率耕……”(《汉书文帝纪》)景帝也曾下诏:“朕亲耕,后亲桑,以奉宗庙粢盛祭服,为天下先。不受献,减太官,省徭赋,欲天下务农桑,素有蓄积,以备灾害。”(《汉书景帝纪》)由此可见,为鼓励耕种,帝王往往以身示范,亲事农桑,并实行轻徭薄赋,来达到倡导天下、备荒防饥的目的。
同时,许多地方官都非常重视农耕技术的推广。汉武帝末,搜粟都尉赵过总结了西北地区抗旱斗争的经验,推广了“代田法”。配合便巧的农具,每亩产量增加一斛到三斛(汉代一斛等于一百二十斤,一斤约合二百五十克)。和帝时,“汤有旱灾,伊尹作为区田(区田指的是在丘陵山坡开垦的小块荒地),教民粪种,负水浇稼”(《锸ぶ书辑释》)。
虽然政府和地方都很重视农业,但是由于缺少足够的抵抗自然灾害的能力,粮食减产或绝收的现象时有发生。针对这种情况,政府采用了平籴仓储调剂粮食的救荒措施,以稳定民心。
元封元年(公元前110年),汉武帝采纳大农令桑弘羊的建议,在全国实行均输平准政策。由大农令统一在郡国设均输官,负责管理、调度、征发从郡国征收来的租赋财物,并向京师输运。又置平准官于京师,总管运到京师的物资财货。虽然初衷是为了增加财政收入,平抑物价,但是此举让国家掌握了大量物资,从而在救灾方面发挥了很大作用。
汉宣帝时,更“令边郡皆筑仓,以贱时增其贾而籴,以里利农,谷贵时减贾而粜,名曰常平仓”(《汉书食货志》)。东汉“永平五年作常满仓,立粟市于城东”。通过这种做法,政府控制了粮食以备不时之需,在中国救灾史上开了先河,也成为后代统治者常用的救荒方法之一。
二、兴修水利,治理水患
两汉时期,水旱灾害频仍,百姓负担极重。如果没有某种国家、社会的支持,陷入困境的普通百姓的生存就会受到危胁,引发严重的社会问题。所以,历朝统治者都采用国家干涉的手段进行水利工程建设。
黄河的治理,是汉代一项巨大的水利工程。汉初,黄河屡次决堤,造成了严重的水灾。公元前109年,汉武下决心治理河患,派汲仁、郭昌率数万人前去修治,经过这次治理,此后八十年黄河没有发生大的水灾。到了东汉,公元一世纪初,黄河在魏郡(今河南、河北交界)决堤,淹没了几十个县。汉明帝派水利工程家王景、王吴治河,几十万劳动人民先用“堰流法”修作了浚仪渠,并从荥阳至千乘海口千余里间修渠筑堤,从而使河、汴分流,汴渠得以安流漕运。黄河受南北两堤的约束,通流入海。此后八百年间,黄河没有改道,水灾也减少了。
三、采用各种手段,临灾赈济
1.蠲免。即遇灾免租税。如汉宣帝本始三年(公元前71年),大旱,诏郡国受旱灾特别严重者,民勿出租税。
2.赈济。(1)赈谷赈银。如“文帝后六年,夏,大旱,蝗……发仓庾,以赈民”(《汉书文帝纪》)。《史记汲郑列传》记载,武帝时“河南贫民伤水旱万余家”,汲黯“发河南仓粟,以赈贫民”。赈谷之外还赈银救济。建武二十二年(公元46年)南阳一带发生地震,光武帝下诏:“……赐郡中居人压死者棺钱,人三千。……吏人死亡,或在坏垣毁屋之下,而家羸弱不能收拾者,其以见钱谷取佣,为寻求之。”这成为后世封建政府最常用的措施。(2)养恤,即收容抚恤。《汉书平帝纪》载:“元始二年,旱蝗。民疾疫者,舍空邸第,为置医药……置安定呼池苑,以为安民县。起官寺市里,募徙贫民,县次给食至徙所,赐田宅什田,假于犁、牛、种、食,又起五里于长安城中宅二百区,以居贫民。”对流民给予及时的收容和安置。
3.移民就粟。这是汉代常用的方法之一。汉高祖二年(公元前205年),“关中大饥,米斛万钱,人相食,令民就食蜀汉”(《汉书高帝纪》)。《后汉书章帝纪》载:章帝元和元年(公元84年),“令郡国募人无田欲徙它界就肥饶者……赐给公田,为雇耕佣”。这种方法既可以节省一些赈灾经费,又可以借机调剂农业生产和人口分布,为后代统治者所沿用。
四、开始注重社会养老
《汉书文帝纪》载:“有司请令县道,年八十以上,赐米人月一石,肉二十斤,酒五斗。其九十已上,又赐帛人二匹,絮三斤。赐物及当禀鬻米者,长吏阅视,丞若尉致。不满九十,啬夫、令史致。二千石遣都吏巡行,不称者督之。刑者及有罪耐以上,不用此令。”明确规定八十岁以上老人,除“刑者及有罪耐以上”之外,都是养老的对象;养老标准上,除发放米之外,还加赐肉、酒、帛等物品。同时还对实施措施作了严格的规定,以保证养老诏令的贯彻执行。
《后汉书光武帝纪》载:建武三十年(公元49年)五月“大水,赐天下男子爵,人二级,鳏、寡、孤、独、笃、贫者不能自存者粟,人五斛”。《后汉书明帝纪》中有记载:明帝永平二年(公元60年)诏曰:“有司其存耆耋,恤幼孤,惠鳏寡,称朕意焉……”还连续六次下诏赐:“贫不能自存者粟,人五斛。”这些政策深受民众欢迎。
综上所述,我们可以看出:虽然汉代的社会保障体系还不够完善,制度还比较粗疏,但在当时的历史时期起到了很好的治世作用;其倡立的不少模式和方法也为后代封建统治者所沿用,如重农、修水利、治河、行各种社会救济、完善社会养老等,这些都被继承下来并发扬光大。
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关键词：农民工/社会保障/研究述评
一、农民工社会保障的现状及其滞后的隐患和原因
通过整理分析发现农民工社会保障现状表现出以下两个基本特征，这集中显现了农民工社会保障的紧迫性。
第一，农民工社会保障程度低，相应的社会保障机制和体系发育滞后，农民工群体近乎游离于现有社会保障体系之外。有人研究发现，只有很小部分农民工有一至两项非均衡的、水平极低的社会保障，而且不是完全意义上的社会保障，其中社会保险各险种的参保率都在10%以下，其余75.2%的人没有任何形式的社会保障[1].还有人分析指出，农民工完全处在城市社会保障之外，尤其在失业救助、医疗看病等方面农民工根本谈不上有什么社会保障待遇和保障机制[2].另有人认为农民工虽然进城创造了财富，但大量农民工都没有社会保障[3].
农民工社会保障的这种滞后现状，会导致一系列的隐患和问题，主要表现在：
有些学者对造成农民工社会保障滞后现状的原因进行了分析，比如有人从农民工的身份认同与流动性、雇主的不自觉以及农民工自身权益保护意识等几个方面进行了分析[9]，还有人认为造成农民工社会保障缺失有社会地位方面、认识方面、资金方面和操作方面的原因[10]，另有人提出农民工社会保障迟迟没有大的进展主要是因为研究视角和工作方式还没有从制度和用人单位转移到需求和个体上[11].鉴于农民工社会保障滞后原因与本文将要在第三部分中仔细予以介绍的农民工社会保障建设的障碍因素有着互相交融的特征，故在此对其只是点到为止。
二、农民工社会保障建设的必要性与紧迫性
界对农民工社会保障的必要性与紧迫性的认识已有广泛共识，虽然有人存在异议，但认为有必要注重并加紧农民工社会保障的研究和探索居于绝对主导地位。农民工群体社会保障制度建设的必要性和现实意义主要体现于以下方面。
第一，农民工社会保障建设具有其意义：（1）建立农民工社会保障是全面建设小康社会的需要。全面小康社会要求社会保障体系在覆盖城市居民同时要为人口特别是农民工提供应有的保障[12].（2）建立农民工社会保障是政府着眼长远的要求。如果因农民工的流动性与劳动关系不稳定而不考虑其保险问题，那么今后再解决比现在就应对成本要大得多[13].（3）社会保障是国家赋予每个劳动者的一种权利，建立农民工社会保障是保障农民工基本公民权的需要[14].
第二，农民工社会保障建设有着重要的社会意义，表现在：（1）发展农民工社会保障事业有利于增进社会的整合与稳定，是社会顺利转型的客观需要[15].（2）是城市化战略推进的需要。合理解决我国城市化的难题，必须做的一项工作就是城乡社会保障制度的有机衔接，要给农民工相应的社会保障[16].（3）农民工得失悬殊、进退两难的处境使社会主义的公平机制没有得到应有体现，亟待为其建立相应社会保障机制，兼顾经济效率与社会公平[17].（4）是新时期社会反贫困的重要举措。农民工作为农村“精英分子”的身份和责任使得他们一旦发生意外事故对其家庭将是毁灭性的打击，极有可能导致因伤、因病而致贫甚至于返贫[18].
第三，农民工社会保障建设可以产生一定的经济意义。（1）建立农民工社会保障有利于引导农民工放弃兼业型转移、实现土地的集约化经营，从而可以改善农业经营方式、提高农业劳动生产率；（2）为形成统一的劳动力市场，就必须建立一个不分所有制、不分用工形式、涵盖所有劳动者在内的社会保障体系，从而要求建立农民工的社会保障[19].（3）可以引导农民工对劳动力流动的投资。建立农民工的社会保障减少了他们流动的心理成本，增加了流动的间接收益和净收益现值，从而有利于农民工的流动投资[20].（4）农民工社会保障的建立可以提高农民工抗风险能力，降低预防性储蓄、促进消费，对于拉动内需和经济发展有着积极意义[21].（5）建立农民工社会保障有利于维护雇佣农民工劳动关系的和谐以及企业的发展与长期利益最大化[22].
第四，农民工社会保障建设对发展社会保障事业具有积极意义。（1）把农民工纳入社会保障体系可以在一定时期弥补国有企业职工可能出现的保险金支付不足，有利于城市社会保障体系的改革[23].（2）农民工虽然持农村户口，但他们已与城镇职工一样从事非农产业劳动，建立农民工社会保障能更好地体现社会保障制度的本质，体现其公平性[24].（3）农民工作为社会边缘人，他们应有社会保障制度来维护自身权利，建立农民工社会保障制度可以进一步完善我国社会保障制度[25].（4）从长远来看把农民工纳入社会保障既能减少改革的阻力与成本，又不会扭曲社会保障一元化目标，是社会保障制度改革长期目标的必然要求[26].
第五，农民工社会保障建设对农民工自身有着重大的现实意义：（1）数量众多的农民工享受不到应有的基本社会保障与他们为城市经济建设和社会发展所作出的贡献完全不对称，这是绝对不合理的；（2）农民工从事的大多是苦、累、脏、险的工种，受工伤、疾病困扰可能性非常大，社会保障是农民工实现基本生存与发展的客观需求；（3）建立农民工社会保障是关爱和保护农民工中妇女、儿童这种生理与社会双重弱势人群的需要，他们对社会保障的需求更为迫切；（4）有利于对农民工消费行为的引导，使他们在满足目前基本生活需求的同时能兼顾其长远利益[27].
三、建立农民工保障的可行性与障碍因素
有效推进农民工社会保障事业和制度建设，需要对农民工社会保障的基本状况和有一个全面系统的理解。这就要求在对农民工社会保障的作用与意义有充分认识的同时深刻剖析该制度安排可能产生的负面，不仅要探讨农民工社会保障建设的阻碍因素，也需要对其有利条件进行必要把握，在辨证中探索有效的解决之道。
（一）建立农民工社会保障的弊端
有人认为在我国真正建立城乡一体社会保障体系需要相当长的路要走，如果盲目推行城乡接轨，很可能会增加和农民工的负担，国家也将付出太大的监督成本[28].
另外有人表示反对把农民工纳入社会保障体系，一是因为对农民工来说现在首要任务是增加即期收入而非养老等社会保障问题；二是近年来城镇职工的社会保障都没搞好，而且农民工流动性很大；三是让农民工加入社会保障体系会增加企业成本[29].还有人认为建立农民工社会保障具有负效应表现在：建立农民工社会保障对我国城市化会产生负面影响，对社会保障建设有不利影响，也不利于农民工的就业[30].
（二）建立农民工社会保障的有利条件
有学者指出，我国持续高速增长了二十年，国家财力和政府承受能力已逐步增强。而且农民工社会保障建设中政府的主要责任在于制度设计和政策引导，过分强调国家财力不足和过高估计农民工社会保障建设的代价是一种思想上的误区，应分类分层对农民工进行保障[31].
有学者认为，我国已经基本具备建立农民工社会保障的条件，具体表现在：一是具备相应的条件，二是具备相应的社会条件，三是经济条件也已基本具备[32].
还有学者认为，建立初步的农民工社会保障机制的时机已经逐渐成熟，政府应该着手建立农民工的社会保障机制，尤其是一些最基本的生存保障机制，更好地体现我国社会主义制度的优越性和人道主义精神[33].
（三）建立农民工社会保障的障碍因素
首先存在主观方面的因素：（1）农民工没有得到基本的身份认同，一部分人单纯站在城市社会经济的角度看问题，忽视农民工自身的基本权益；（2）大部分的农民工雇主缺乏自觉保护农民工的意识，政府为促进经济发展也在一定程度上忽视对农民工的保护；（3）农民工自身由于主客观原因不敢或还没有意识到需要维护自己应有的基本权益，维权意识缺乏[34].（4）城市居民对对于建立农民工的社会保障制度有较强的抵触心理，担心会引来更多的农民进入城市[35].（5）一些地方搞农民工的社会保障，往往是按照上级政府规定的扩面指标层层向企业进行安排，也不管农民工是不是真正需要，这种行政强制的工作开展方式让农民工心生反感[36].
其次是体制方面的因素：（1）现有制度安排的障碍。主要是国家为保证城市的发展和社会稳定而制定的严格的户籍制度、劳动用工制度和土地使用制度[37].（2）社会保障立法不健全。关于农民工的社会保障问题没有相应的立法，使相应的的社会保障工作难以实现强制性原则；（3）农村社会保障制度建设的滞后甚至是缺失。目前我国广大农村的社会保障制度远未形成，与城市社会保障存在严重脱节，这严重影响了农民工社会保障工作的有效开展[38].（4）农民工虽然人数众多却由于其弱势地位和较低的组织程度使得其争取社会保障等合法权益的能力不足，他们的诉求和意愿难以引起决策层的应有重视[39].
再次有客观方面的因素：（1）农民工表现出的极大的流动性。这种流动性不仅反映在城市之间、城乡之间，也表现在职业及单位之间[40].（2）作为保障对象的农民工规模巨大且构成复杂。我国农民工数量非常庞大且还不断增长，而且层次不一、构成复杂，他们对社会保障的需求也存在较大差别[41].（3）农民工经济收入上的障碍。农民工主要分布在劳动密集型企业，工作和收入很不稳定，这种状况使其难以取得进入现有社会保障体系的资格[42].（4）社保资金的障碍。近年来社会保障资金短缺状况使得维持原社会保障体系尚力不从心，如果再把农民工纳入其中将会不堪重负[43].
四、农民工社会保障建设的框架体系与基本思路
前文中对农民工社会保障的现状、必要性以及可行性等问题的论述，最终还需归于农民工社会保障建设的框架体系与基本思路上，这也是化解农民工社会保障问题的根本落脚点。
在农民工社会保障的框架体系构成上，可以从横向和纵向两个维度分析。从横向构成看，主要存在两种看法。一种观点认为农民工社会保障应包括农民工的工伤保险、医疗保险和养老保险三个基本组成部分[44]，另一种观点是将农民工社会保障基本等价于当前的城镇社会保险，即包含工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险以及生育保险等五大部分[45]，较第一种观点增加了失业保险和生育保险。
从纵向构成看，大多观点认为当前由于主客观方面条件的制约，农民工社会保障建设不宜也不可能求大求全、齐头并进，而应坚持分类分层分阶段逐步推进的策略和基本原则，依次建立农民工的工伤保险制度、医疗保险制度尤其是大病医疗保障制度、养老保险制度、失业和生育保险制度，积极而有效地逐步维护和实现农民工的基本社会保障权益[46].尤其绝大多数观点都指出工伤保险问题的解决尤显必要和迫切，应该首先建立针对农民工的以普遍性为原则的工伤保险制度，解决好关联农民工身心健康和生命安全及其全家幸福的工伤问题。
另外有人认为农民工社会保障还应包括其他保障项目。有人提出农民工的无保障状况是引发犯罪的重要因素之一，应在大城市建立“公共劳动”形式的社会救助体制[47].还有人认为应该建立以最低生活保障为核心的农民工社会救助制度，并通过职业福利和社区服务等方式建立农民工的社会福利制度[48].
在建立农民工社会保障的基本思路上，当前界还存在着较大分歧和争论，没能形成相对一致的意见，更没有能为大家基本接受的成熟方案，主要有以下几种观点。
一种观点认为，应将农民工纳入到现有的城镇社会保障体系。有人提出城镇社会保险体系应将农民工纳入其中以解决农民工的社会保险问题，但鉴于我国社会保障制度发展的多元化要求只能适时地分层分类将农民工纳入[49].还有人认为应将农民工纳入城镇社会保障体系，目前可供选择的两条途径是通过户籍改革将其变成城镇居民进而纳入镇社会保障体系或者通过城镇社会保障制度的扩面将农民工直接纳入[50].
第二种观点认为，应对农民工实行相对独立的社会保障制度。有人认为仍将农民工纳入农村社会保障体系既不现实也不可靠，但对农民工一开始即推出比较完善的社会保障制度也缺乏财源及其他资源，因此现阶段应推出相对独立的农民工社会保障制度，建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”[51].另有人指出农民工身份的过渡性要求必须建立有利于城乡衔接的农民工社会保障制度，其勾勒了一种农民工社会保障的基本架构和中长期发展目标，并从该制度的保障对象、保障项目、基金筹集与管理等方面进行了较为系统的论述[52].
第三种观点认为可将农民工纳入到一种“低门槛、开放式与可持续的社会保障新计划”中，搭建社会保障新平台。其认为近年部分城市把农民工纳入社会保险体系的做法可能剥夺农民工的社会保障权益，是一种短视甚至是歧视，但如果把农民工纳入到这种社会保障新计划实行全国统筹则不会发生这种问题，而且这种做法具有其合理性与可行性[53].
第四种观点认为应将农民工纳入到农村社会保障体系。其认为把农民工纳入城镇统一的社会保障体制和参照城镇社会保障体系建立新的农民工社会保障制度的两种模式在理论上还是实践上都不具备可行性，要从根本上解决农民工的社会保障问题，应把农民工纳入到应加快改革和完善的农村社会保障制度，并最终向城乡一体的社会保障体制过渡[54].
五、结语
现有对农民工保障的除了本文论及的几个方面外，还有一些从其他视角进行了探讨，鉴于其研究比较稀薄以及本文构思和篇幅的考虑，在此不再赘述。
第四，研究设定的解决方案还比较粗糙，系统性和实践性不足。究其缘由，固然有研究历时不长的客观原因，但上面提到的问题尤其是对农民工社会保障现状及其必要性和可行性等基本问题的分析认识不够全面深入而产生的一种脱离制度安排的基础性工作即直奔具体方案设计的不合理取向难免使设定方案的有效性打了折扣。
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关键词：农村教师；农村社会保障；教师保障
我国社会保障体制逐步从“国家保障”向“社会保障”，从“福利型保障”向“风险型保障”转变的大背景下，如何建立与社会主义市场经济体制相适应的教师社会保障体制成为一个值得社会各界认真研究的课题。俗话说，他山之石，可以攻玉。如今，世界发达国家的社会保障体制经过长期的孕育和发展，已趋于成熟和完备，其教师社会保障体制也较发达。因此，我们有必要考察和比较英、美、日等发达国家的教师社会保障体制，以求启发和借鉴。
一、农村教师社会养老保险
（一）传统的家庭养老保险功能削弱
农村同样是4-2-1的家庭结构，子女的负担很重。赡养老人只有传统道德这一个约束力，而这个约束力也在日益递减。随着农村经济改革的深入，农村教师的养老观念发生了重大的转变，养儿防老的观念则在逐渐减弱。
（二）土地生产资料的功能削弱
大部分农村教师家庭已经摆脱土地的束缚，参与到现实的社会保障中。近年来农民的承包地被大量征用，补偿却是极少的土地补偿费。所以完全依靠土地来养老的选择是不可行的。
二、农村教师医疗保险
从2006年起，中央和地方财政不断增加投入，加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系。但农村的医疗卫生状况并没有多大改善，主要原因表现在：
（一）经验不足
由于这一制度的长期中止，现在重新实施，无论是地方政府还是教师群众自己，都缺乏实施新型农村合作医疗制度的经验。
（二）资金筹集十分艰难
其中的问题是，中央财政的资金到位是没有问题的，地方财政的资金能否到位或是到位后能否持久还是一个问号，同时个人缴纳的分是以乡镇人均纯收入为基数计算的，这里就存在一个报表数与实际数的差距，如果报表数水分少，与实际接近，人民群众还能接受，否则将引起人民群众的抵制和反对。
（三）观念难转变
对于大多数教师群众来说，一年拿10元钱并不困难，但一旦你去向他收取这10元的合作医疗基金时，就变得十分困难。原因在于过去的农村合作医疗实行过程中有太多的反复，导致了许多教师对此持怀疑态度。
（四）合作医疗管理操作难
合作医疗额外（非必要）成本过高。享受合作医疗的都是定点限额报销，村中心卫生室、镇卫生院、县医院都规定有不同的报销比例，年门诊费、住院费也规定有不同的报销额度，年累计报销也有最高限额，不得突破。
三、关于国外教师社会保障问题的研究
1、英国。英国教师的社会保障体制表现出这样一些特点：国家以社会保险和社会福利为载体，在社会保障体制中扮演主体性的角色；教师作为国家公务雇员和其他社会公民一样平等地纳入全社会的保障体制；其特殊的制度设计在于，教师社会保障义务由国家、雇主和个人共同承担，但教师承担的义务比例相对较小；教师在完善的社会保障体制下可以享受到充分全面的社会保障而无后顾之忧。
2、美国。美国教师的社会保障体制表现出这样的特点：全社会的保障体系完整，内容广泛；大部分州也是将教师作为国家公务雇员纳入现代社会保障体制；其制度设计特殊性表现为，国家、地方和教师三方承担强制性社会保障义务，教师在其中的责任和压力较小；尽管其保障程度不高、标准不一，但美国教师在工作生活中获得相对完整的社会保障。
3、日本。日本教师的社会保障体制表现出这样的特点：社会保障体系已形成良性循环的运行机制，社会保障机构统一、保障业务按险种采取不同层次的举办形式；教师身为国家（地方）公务员，享受国家公务员的社会保障待遇；其制度设计特殊性也表现为国家、地方政府和个人共同承担。
（二）英、美、日三国教师社会保障体制的借鉴意义
1、坚持“准公务员”取向。人民教师严格按照国家教育计划和培养目标开展教育教学工作，担负着为国家培养下一代的职责。教师的资格认定、聘用与管理的主体都是政府，因此，教师不可避免地带有“准公务员”或“公务雇员”的色彩。
2、坚持“基本保障”取向。经济发展水平决定社会保障水平，这是前提。因此，我国教师社会保障体制改革应从社会主义初级阶段的生产力和经济发展水平出发，从提供最基本的保障开始，循序渐进。
3、坚持“全面全体”取向。这是社会保障必须遵循的普遍性原则。在我国，教师社会保障的“广覆盖”原则由三个因素决定：社会保障的基本原理要求；社会的公平性要求；构筑统一的教师人才市场的客观要求。
4、坚持“多种层次”取向。在开展社会保险即基本保险的同时，还要举办好教师补充保险、商业保险、个人储蓄性保险以及社会救助等保障项目。
5、坚持“公效结合”取向。公平与效率既互相制约又互相促进。教师社会保障体制改革也应体现出公平与效率的统一。教师社会保险的主要项目，则应坚持“效率优先、兼顾公平”的原则，实行社会统筹与个人账户相结合，责任由政府、学校和教师共同负担。既保障教师的基本生活与医疗需求以体现社会公平，业务交叉与个人缴费和贡献多少挂钩以提高效率。
6、坚持“政事分开”取向。将政府对社会保障的行政管理和保险事务经办分开，执行单位和监督机构分设，即“政事分开”。社会保险管理机构主要是行使行政管理职能，管规划、管政策、管制度、管标准，不直接管理基金的收缴和营运：社会保障基金的营运由社会保险基金管理机构依法经办，受政府和社会监督，从而有效解决机构重叠、政出多门、业务交叉、资金分散、成本上升、管理不善等问题。
四、关于我国农村中小学教师社会保障的现状综合分析
下面通过对农村教师基本待遇、农村教育基本经费等方面的分析来揭示农村教师社会保障基本缺失的现实。
（一）农村教师基本待遇低，社会保障资金缺位
1998～2002年间农村教师收入有了明显改善，绝对数增长了6039.04元，但增长速度明显慢于城市教师收入的增长。到2002年，农村教师和城市教师收入的差距甚至拉大了，前者仅相当于后者收入水平的35.26%，农村教师的收入也低于全国收入平均水平。社会保障费是基本待遇的重要组成部分，基本待遇低意味着社会保障费很低或者没有。
（二）农村教师社会保障形式和筹资渠道单一，社会化程度低
长期以来，我国教师社会保障主要采取政府或学校统包形式，尤其是在农村，教师管理体制基本上是封闭式的，农村教师的社会保障95%依赖于所在学校和地方政府。一些地区的农村教师即使享受了基本的养老保险，但却享受不到课时津贴、公费医疗和住房补贴，甚至政策性调资也不到位或者没有。这种由学校统包的、社会化程度低的保障形式一方面加重了学校的财政负担，另一方面严重阻碍了教师队伍的流动和优化。
（三）农村学生生源萎缩，农村教师面临失业压力
当前农村中、学生生源急剧萎缩，使越来越多的农村教师面临失业的压力。一旦农村教师失去教师岗位，现有的教师社会保障制度根本起不到真正的“保障”作用，同时，这也给尚未完善的农村教师社会保障制度施加了更多的压力。农村教师面临更多的失业不确定性，心理压力很大，严重影响了他们的工作积极性。
（四）农村教育基本经费得不到保障，危及教师社会保障的基础
长期以来，我国农村教育经费因各种原因得不到保障，加之农村中、学生生源的急剧萎缩，对完善农村教师社会保障体系极为不利。高等教育资比例不降反升，而用于农村学校的教育经费所占比农村教育基本经费得不到保障，不利于我国农村教育事业的发展，也不利于农村教师福利待遇的提高，使农村地区的学校和地方政府根本
五、促进农村教师社会保障体系完善的对策
（一）加快推进农村教师社会保障的社会化进程
所谓社会保障的社会化，涉及到两个方面的含义：一是覆盖全体社会成员；二是社会保障制度必须是法定的、完善的，管理机构必须是统一思想且具有权威的独立机构。
（二）建立和完善农村教师工资保障机制
待遇低、工资拖欠不仅影响了农村教师的工作责任心和进取意识，而且使农村教师的社会保障资金严重缺位。因此，建立和完善农村教师工资保障机制是完善农村教师社会保障体系的基本前提。如果教师的工资无法得到保证，社会保障也就真正地形同虚设。
（三）完善基本养老保险与失业保险制度
当前，随着教育体制的改革和聘用制的广泛推行，教师职业不再是“铁饭碗”，教师由单位人向社会人转变，时刻面临失业的危险或工作单位的变动，教师养老保险和失业保险就显得更为重要。对于农村教师而言，完善基本养老保险制度是促进农村教师社会保障体系完善的重要环节。
（四）明确各级政府在农村义务教育投入中的责任
确保农村教育经费落实只有农村教育上了层次上了水平，农村教师的社会保障才有真正的保障。而农村教育的发展，需要政府财政的大力支持。
（五）规范管理方法和程序，理顺管理体制
我国社会保障的管理体制混乱，已严重影响了社会保障事业的顺利发展。现在我国的社会保障系统划分成几块，分属许多部门实行封闭式的条条管理。由于教育事业的公益性和教师职业的特殊性，因此，可以考虑先建立一个协调机构，在此基础上再建立统一的教师社会保障管理机构，将农村教师与城镇教师的社会保障纳入统一规划。
六、国内对农村教师社会保障研究的评价
教师社会保障问题不仅是教育问题，而且也是社会问题。因此，这个问题不可能在教育自身的范围内得到解决，新修订的教育法应当规定中央政府在制定国家经济和社会发展计划时，明确而具体地陈述义务教育投入及分担比例等实质性问题，从而为解决教师工资问题提供法制层面上的根本保障，让农村教师的生活拥有真正意义上的社会保障。