环境治理一直是21世纪以来全球治理的核心议题之一，联合国环境规划署、世界银行等众多国际性组织已经在治理标准、目标、方法等方面达成诸多共识。就国际而言，在错综复杂的全球环境治理结构中，任何国家都不能置身事外，中国作为世界第二大经济体更是国际环境事务不可或缺的参与者；就国内而言，我国政治、经济以及社会领域改革的持续性和有效性离不开广泛的公众参与，公众参与推动着中国环境治理模式的转变。党的十九大明确指出，中国环境治理需要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。因此，引致经济增长与环境保护走向双赢，建设生态文明和“美丽中国”，不仅需要“绿水青山就是金山银山”的理论指导，更加需要“我的环境我做主”的公众参与精神作为实践支撑。
鉴于欧美民主体制特征，公众参与环境治理的模式已十分成熟，并成为决定环境事务的关键因素。公众参与作为一支重要力量，正逐渐打破中国环境治理中“政府主动、企业被动、公众不动”的原有格局。如何立足中国，正确把握公众参与在中国环境治理中的理论与实践逻辑，成为重要的学术命题。本文的研究贡献在于：系统研究科学有效的公众参与机制，使其服务于环境综合治理，增强可持续发展能力，促进国内生态优势转换为国家长期的经济优势。
一、问题的提出
发达国家上百年的经济增长和社会变革在中国被浓缩进改革开放之后的近40年，但高速增长背后巨大的能源消耗和严重的环境污染给中国带来空前压力。中国的能源消费从1978年的5.7亿吨标准煤增长到2015年的43亿吨，二氧化碳的排放在全球份额中占比上升至23.6%。单位GDP能耗是发达国家的8－10倍，是世界平均水平的2.5倍，污染排放量是发达国家的30倍。环境污染的直接后果是损害公众健康。从长远看，环境污染还会减少工人生产力、改变房地产支付意愿、降低居民的生活质量，甚至影响全球气候变化。这些后果不仅破坏着“绿水青山”，也会打破“金山银山”的持续性，严重阻碍中国的绿色发展和生态文明建设。
中国政府意识到环境保护的迫切需要，相继出台了《环境保护法》、《大气污染防治法》等法律法规，采取了限制企业污染排放量、税收优惠、财政补贴等发展措施，实施了一系列绿色发展计划来影响地方政策制定。Zheng和Kahn将中国环境治理工具总结为一套完整系统：命令与控制、激励地方官员、减少价格扭曲以及对污染治理进行直接投资。此外，中国还在积极探索通过排放权交易、环境税等市场手段来解决污染问题，使环境政策工具多样化。然而，这些法律和政策的实施是否实现了节能减排目标？从目前的数据来看，环境治理阻力重重，效果依然不容乐观。
环境污染是垄断、委托代理关系的信息不对称、经济负外部性等“市场失灵”和“政府失灵”的衍生物。Zheng和Kahn将环境政策的失败归因于典型的委托代理问题——地方官员没有动力去治理与其仕途升迁无关的环境污染。作为第三方力量，公众参与能够补充信息、约束权力，解决政府与企业之间的信息和权力不对称问题，在环境治理体系中起到“纽带”作用。
高度的参与，是一个国家活力的体现。无疑，当今欧美发达国家环境保护与经济发展之间的高度协调正是公众广泛参与的结果。Greenstone与Hanna对印度大气污染研究发现，即使在弱环境规制条件下，强有力的公众支持也能保障环境政策实现减排目标。这给中国环境治理诸多启发，“自上而下”的环境治理制度正在改变，“自下而上”的绿色变革在中国蔓延。具备后发优势的中国能否实现广泛而有效的公众参与？公众参与中国环境治理的理论依据是什么？中国背景下的公众参与有何独特内涵？公众参与在中国未来的发展模式又是怎么样？要回答这些问题，就需要一个逻辑一致的分析框架：首先梳理公众参与中国环境治理的必要性，阐明民主、工具、公平三大理论逻辑；然后分析公众参与在中国的现实情况，讨论公众参与的内容、渠道、表现等实践逻辑；最后结合国情，从中国政府、企业、公众三个主体出发，认真考虑中国环境治理的模式选择。只有厘清这一逻辑，才能对公众参与的作用与运行机制进行系统分析，为中国环境“三方共治”提供理论基础和实践方案。
二、公众参与的理论逻辑与中国意义
20世纪50年代，Mills和Scott首次提出公众参与理论，核心观点是“政府应给予公众在更大范围和更高层次上参与决策的权利，以改变封闭落后的官僚决策方式”。现代公众参与公共决策的理论逻辑依赖于民主、政治和经济三大原则。就中国目前的环境实际来讲，公众参与的现实意义体现在以下三方面。
(一)公众参与是实现民主和“善治”的必要环节
民主，即以公众为本位，公众参与，有助于推动人民民主新境界。民主原则能够让公众有机会和权力机构对话，并提供一个学习社会责任和公民意识的机会。
由此可见，民主就是多数人参与治理的结果。无论定义公众参与的主体还是讨论定义主体的意义，都包含着政府发展民主、追求环境“善治”的意愿。
(二)公众参与是环境治理工具的重要补充
环境治理，是政治治理严肃的一环。公众参与环境治理最早实践在美国1970年《国家环境政策法案》中。广义上，公众参与环境治理被定义为政府、企业、公众之间在环境治理过程中任何形式的互动，它试图促进那些可能受环境决策影响的人的参与。
公众参与作为环境治理工具的意义，需从政府、公民和社会三方面进行阐述：政府治理说——政府需要公众支持以提升环境治理能力。公民维权说——公民需要获取环境信息来维护权利。社会工具说——参与能够促进公众社会学习、化解社会冲突。
相较于其他治理工具，公众参与环境事务为当事各方提供了一个渠道来表达诉求、交流信息、讨论环境后果，进而减轻社会误解以及误解带来的损失。在中国广袤地域背景下，公众参与还能降低环境治理成本，更具经济性。
(三)公众参与是实现环境公平的有效途径
环境公平的核心内涵是环境利益和负担的公平分配。但有别于传统正义理论对“善物”的分配，环境正义的对象是“污染”、“风险”、“灾害”等“恶物”。“污染天堂”假说已经为环境不公平提供现实证据，环境不公平的后果是“污染天堂”里公众健康的损害，甚至是生存尊严的丧失。
在社会分化、精英垄断的中国背景下，环境的代内平等、代际平等、实质性平等呼声渐长，处于核心外围的公众主动联合，要求直接参与环境决策和治理的过程，维护环境公平、正义与自由。
三、公众参与在中国的实践及其现实样态
自1970年美国首次提出公众参与环境保护后，1990年代以后，许多发达国家的“绿党”以改善环境、提升质量为施政纲领，动员公众以赢得选票支持。1998年联合国欧洲经济委员会通过了《胡奥斯公约》(TheAarhusConvention)，强调了公众从公共当局获得环境信息的权利和参与环境治理的重要性。自此，公众得以深入洞察污染危害并且参与环境治理。市场经济衍生的政治民主化和利益多元化，已经培育了中国公众参与的土壤。基于参与群体的不同特征，本文将中国环境治理的公众参与主体分为普通民众、专业环保机构和大众媒体三类。
(一)参与内容的新分类
从环境权利角度，公众参与的内容包括公众对环境信息知情权、环境决策参与权和环境诉讼监督权三种。
从参与类型角度，环境项目可分为大型公共产品的基础设施建设项目(如三峡大坝建设等国家大型公共建筑)、公益性污染处理建设项目(如垃圾焚烧厂、污水处理厂等)、盈利性私人企业建设项目(如多地的PX化工厂投资和重污染工业企业投资等)三种类型。
从参与阶段角度，公众参与内容包括环境项目的审批、施工、运营三个阶段。目前，公众参与的阶段越来越多地从施工和运营阶段转向参与到审批决策阶段，公众提前识别、防范风险能力有所提升。
(二)参与渠道：官方还是民间？
在中国，公众参与环境治理的渠道主要由政府提供“自上而下”的官方渠道和由民众、专业机构和媒体发起“自下而上”的民间渠道。
1.官方渠道
公众是解决中国环境污染问题的重要力量，但是制度化渠道的缺乏和单一阻碍了公众有效参与环境治理。对此，中央政府从国家层面采取一系列措施。
(1)法律保障。在立法领域，1996年国家颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》首次提出公众参与环境保护，2015年《环境保护公众参与办法》正式出台确立了公众参与环境保护的法律地位。在司法领域，新《环境保护法》使得越来越多的司法保障条例相继出台，从制度层面保障了公众参与的合法性，也为其他环境治理工具提供支持。
(2)沟通反馈。环境信访作为一种“接触式政治参与”，成为公众参与国家政治和公共事务的一种输入。
(3)行政征询。针对大型环境项目，中央和地方政府都会通过项目论证会、专家评估会、学术咨询会、群众座谈会等多种方式向专家和机构征求意见。
(4)市场审核。2003年环保部和证监会增加了公司IPO的环境信息披露要求，为公众监督提供机会；银行贷款、项目建设过程中严厉的环境审核，为专家监督提供了渠道；市场的激烈竞争往往会激发同行业相互进行环境监督，促进企业环境信息披露。
2.民间渠道
信息不对称，会导致官方渠道无法全面、准确、及时掌握环境污染信息。普通民众会对身边细微的环境污染极其敏感。专业环保机构更多地对大型环境类的公共基础设施建设感兴趣，这些项目涉及的公众利益广、项目周期长。而大众媒体一直充当环境传播的媒介和工具。具体来说，我国公众参与的民间渠道主要包括四类。
(1)非理性抗争。非理性抗争是面对较大环境事故和在反映投诉失效的情况下采取的一种群体性行为。
(2)司法诉讼。主要包括司法救助和公益诉讼。虽然司法救助在我国一直处于边缘化地位，但近年来法律日趋专业化和独立化使得弱势群体寻求司法救助成为可能。
(4)“用脚投票”。公众影响环境政策不仅可以通过“用手投票”，他们还可以自由迁徙和选择定居的地方——“用脚投票”来影响地方环境治理。
总之，不论是官方渠道还是民间渠道，随着信息技术和网络平台的扩展，政府作为管理者和服务者，对于官方渠道仍需不断完善和拓宽，对于民间渠道应予以方向引导和风险规避，才能提高环境治理效率、促进社会稳定和谐。
(三)公众参与的表现及分析
1.环境信访与突发环境事件的新关系
环境信访既是政府洞察生态环境、公众意见的重要窗口，又是衡量普通民众环境参与程度的重要标准。图1展示了1995－2014年中国环境信访数量变化趋势和2004－2014年中国突发环境事件数量变化趋势。近二十年，环境信访总量从1995年的58678件增加到2014年的1619394件，增长了近27倍，2004、2005两年都发生将近1400起突发环境事件，2007年之后突发环境事件降低到每年600起左右。而且2007－2014年间，环境信访数的增长远远高于突发环境事件数的增长速度。
图11995－2014年中国环境信访数量与2004－2014年中国突发环境事件数量图
图22014年各省环境信访总量与2014年各省GDP总量关系图
(按东部、中部、西部和GDP高低顺序从左至右排列)
2.专业环保机构的新动向
环保组织是公众改善环境质量诉求的产物。专业环保机构在传播环保知识、促进公众环保参与、开展环境维权与法律援助、参与环保政策的制定与实施、监督企业的环境行为、促进国际交流与合作等方面发挥重要作用。图3展示了中国1995－2014年专业环保机构数量增长的趋势。中国近二十年专业环保机构成倍增长代表了公众环境质量需求急速上升。
图31995－2014年中国环保系统机构数量趋势图
3.环境群体性事件与大众媒体报道的新态势
面对环境侵权与不公平，公众不再沉默，而是敢于发声、敢于行动。官方人士指出，近二十年来，中国的环境群体性事件以年均29%的速度递增，这一惊人速度背后隐含的一系列群体行为都围绕着环境诉求和环境抗争，兼具组织化、复杂化特点，并呈现出数量增加、规模变大、形式更加丰富的态势。
大众媒体被西方社会称作是与立法权、行政权、司法权并行的“第四种权力”，在构建公共舆论空间和环境治理方面有独特优势。首先，作为公众利益代言人，专业支持和智力优势使媒体具备环境治理的意愿和能力；其次，媒体具备信息中介、公共议程设置能力，可以传播和披露环境信息、曝光企业污染、抑制政府“偏好效应”、强化环境问责，以改善环境治理效果；最后，公众与污染之间的长期斗争早已形成一种“认知变革”，网络媒体尤其是自媒体的出现成为实现变革的手段和工具。
大众媒体在推动公众进行环境治理的重要性不容置疑。首先，媒体曝光形成市场惩罚机制，污染曝光对企业来说是一种“声誉”惩罚，在信用社会，“声誉”惩罚要比经济惩罚严重得多，它甚至能决定一个企业的生死；其次，媒体曝光形成行政干预机制，会对其他污染企业形成“惩罚预期”，促使监管机构使用行政手段来监督执法；最后，媒体曝光形成政治督促机制。新技术打破了信息的垄断权，媒体力量在环境方面的覆盖会促进政治家为公众利益行动，并最大限度地减少代理问题，激励政治家在环境规制中投入更多的精力。
(四)小结
现阶段，中国政治领域的公众参与主要体现在农村选举、信息公开、电视问政、城市公共项目听证会等领域，这些行政方式的多元化发展强化了公众在社会中的主体作用，同时也加强对由于改革引起的诉求多样化的合理引导，更加体现了“民主善治”和“公平原则”。大量事实证明公众参与至少在以下几个方面改善了环境治理效果：一是公众参与促进国家的环境立法，强化了职能部门的环境执行，促使国家行动；二是公众加强了对污染源头的监督和举报，污染曝光加大了企业的污染成本，促使企业行动；三是公众参与唤起和传播的环保意识，提高了公众社会学习和参与能力，促使公民行动。总之，公众参与协调了政府、企业、民众三者的环境利益关系，并在逐步解决中央、地方与企业之间的信息不对称。
随着公众绿色需求不断上升，参与环境治理的各方最终会达成共识，逐步建立和改善治理体系，引进和推广前沿技术，丰富和拓展公众参与的内容与渠道。在未来更广泛的公众参与下，政府在冲突中解决问题和深化民主的能力也将随之提升。但其前提条件是公众具有足够的参与意愿和能力，政府提供完善的渠道并对此足够支持。因此，公众的智慧和政府的决心将是公众参与环境治理效率的决定性因素。
四、环境“三方共治”下公众参与的模式选择
当代中国的国家治理秉承着政府负责、社会协同、公众参与的理念，是有为政府、成熟社会和现代公民共同治理的格局。得益于这样的认知变化，中国未来环境治理模式将包含：政府严格的环境规制、企业绿色的生产发展和公众广泛的环境参与。
首先，政府承担环境治理的主体责任，中央治理决心的加强将对公众参与提供更多支持。其次，可持续发展理念下企业生产管理方式的变革将是以“三方共治”环保体系作为理论指导和现实依据。最后，公众意识觉醒和自愿参与将是“三方共治”体系最根本、最核心的动力。
图4环境“三方共治”中政府、企业、公众三者关系图
这三者的关系奠定了环境“三方共治”体系的基础(如图4)，形成以“预防源头——控制过程——治理末端”的协同机制，严格按照事权划分原则，为共同构建“美丽中国”和生态中国持续发力。
(一)政府模式：从被动善后到主动引导的中央—地方政府
1.中央—地方政府在环境治理中的关系。首先，中央政府为谋求发展，必然会采取保证人口增长、发展实体产业、推动交通运输等经济增长措施，环境污染便成为经济增长的非预期副产品，而地方政府更是以环境资源为代价以求在“政治竞赛”中胜出。由此导致的委托—代理问题和信息不对称将会严重阻碍环境治理效果。
2.政府环境治理模式的选择。中央—地方政府的博弈可通过改变官员晋升标准(强化绿色GDP)和加强公众参与(监管地方政府)解决。当中央和地方政府“同心同德”追求环境目标时，便可通过“宣传—组织—监督—惩罚”这一机制解决监管和执法等系列难题。
(二)企业模式：寻求绿色技术创新变革的环保—非环保企业
目前中国工业企业已经呈现出绿色发展的新特征：(1)非环保产业绿色技术提升。在政府的全面监督下，生存竞争的压力迫使大中型工业企业科研投入持续增加，部分曾经的污染源头企业正在从资源消耗型转向绿色发展型。(2)环保产业朝阳崛起。环保产业主要是围绕着杜绝、控制、减少污染源而发展起来的周边产业。
(三)公众模式：从被动反应到主动参与的普通民众、环保机构与大众媒体
科学有效的“三方共治”体系既要让民众愿意对环境决策做出反应，更要促使民众参与到环境决策之中。对此，政府不但要激发民众、机构、媒体的环保意识，更要建立良好的回应机制与司法保障机制，鼓励和保护民众、机构、媒体的环保行为，确保公众参与的效率。
大众媒体在环境治理中的功能和价值毋庸置疑，但仍需注意科学控制自媒体的舆情走势，以防利益集团利用民众误导真相。另一方面要谨防“媒体腐败”，防止企业操纵媒体以获取额外收益。大众媒体只有为公众利益代言，才能实现传播信息和塑造价值的社会功能。
得益于受教育水平提升和信息技术变革，公众能够掌握信息，参与到社会生活的方方面面，并发挥其独特优势。公众参与机制在环境领域扮演着中央、企业与公众三者之间的利益协调工具，这让环境污染从一个强性对立问题转变成一种柔性协商机制。因此，科学有效的公众参与将是“三方共治”机制有效发挥的重要前提。
五、结论
在建设“美丽中国”的战略背景下，中国政府将不断强化绿色发展观念，科学把握当今世界和当代中国的趋势，顺应实践要求和人民愿望，借助普通民众、专业环保机构、大众媒体等公众力量进行环境治理，减少环境带来的矛盾和损失以巩固政治经济领域改革的成果。中央在考虑改善污染和深化民主的前提下，将极大促进公众参与以响应急速上升的绿色需求，而中国的国际担当和政治追求将为公众参与持续发展提供动力。