【关键词】：群体性事件公安机关困境作用
现阶段，我国群体性事件的数量居高不下，原因多样、性质复杂，处置起来相当棘手。而处置群体性事件应当是一个全社会共同参与的系统工程，但现实情况是在处置群体性事件中，大多数情况下只有公安机关一家独当一面、力不从心，很难达到最佳效果{1}。
一、公安机关处置群体性事件现状
（一）公安机关孤军奋战直接与群众对峙
（二）自媒体时代，对公安机关处置群体性事件提出更高的要求
（三）事件性质日趋复杂、多样，处置难度加大
当前群体性事件原因多样、性质复杂、定性困难。如私募、非法吸收存款事件涉及人数众多、涉案金额巨大，定性十分困难，是政府部门监管失职，还是企业违法违规，谁来定性，谁来赔偿，操作起来十分困难。某市的一个私募事件，涉及全国各地9000多人、涉案金额1.25亿人民币，但涉事企业的老板因病去世，儿子又患了癌症，无力赔偿。市政府为此事召开了几十次会议，仍无法解决，大批受害群众多次围堵市政府讨要说法。一些金融事件涉事人员超过万人，财产数额超过数亿，而追回的财产数额微乎其微，处置难度成几何级数上升。有些群体性事件涉及外省、外市人员，需要各地政府及警方的沟通协作才能妥善处置，费时耗力、苦不堪言。
（四）公安机关大兵团长期作战，成本加大
（五）处置工作缺乏延伸性
（六）现场暴力冲突加剧
当前社会上各种矛盾冲突加剧，在群体性事件现场则表现为暴力冲突升级，自焚、暴力袭警、打砸抢烧等极端事件增多。如2008年的贵州瓮安事件、2012年的什邡事件、2015年的甘肃金昌事件，群众暴力袭警，冲击政府机关打砸抢烧，甚至攻击无辜的过往车辆及行人，后果严重，影响极坏。
二、公安机关在处置群体性事件中的困境
（一）公安机关的作用被无限的放大
（二）公安机关依法处置群体性事件，却无力解决引发群体性事件的根本问题
当前，一部分的群体性事件中群众的要求是合理的，只是维权的方式不合法。当群众违法维权时，警察出面进行处置，但由于职权所限又不能为群众解决引发群体性事件的实际问题，引起群众的积怨，导致群众对公安机关的不满情绪上升。
另外，在群体性事件的初发阶段，一些政府领导马上就会考虑到公安的“威慑”力量，而要求公安机关提前介入，做好现场的秩序维护工作。但由于一些群众的诉求带有一定的合理性，现场的公安民警往往无所适从，对部分群众出现的一些违法行为不敢大胆干预。这样一来“威慑力量”非但没有起到“威慑”的作用，反而间接地起到了助长作用{2}。如2002年某市海洋渔业公司闹事，一开始有部分职工上路拦截交通，公安机关立即向上级党委政府汇报，上级为了避免事态的升级，要求公安机关到现场维护秩序。这样一来，似乎给了闹事职工一个信号：“公安不管，我们的行为不一定违法”，于是变本加厉，直至发展到围攻政府机关。
同时由于绝大多数的群体性事件是由人民内部矛盾所引发，这就要求对事件处置工作要慎之又慎，但个别部门领导不懂得做耐心细致的群众工作，一味靠警察的威严去强行压制群体事件，反而会使处置工作适得其反。此外，对事件介入时机的选择，特别是对上访等群体性事件的介入时机选择是相当重要，如果介入过早，就会把问题或矛盾引向公安机关。如果介入过迟，就会造成政府对公安机关的不满或其他严重后果，把握起来有一定难度。
（三）公安机关的强制权被频繁借用
（四）处置群体性事件的主体不明确，处置措施与法律规范相互矛盾
公安内部处置机制也不规范，各地不统一，有些地方是国保部门牵头、有些地方是治安部门牵头、有些地方是属地公安机关牵头，没有专门机构，不能形成合力且内耗严重，影响了处置的效果。
（五）群体性事件形式花样翻新，处置困难
目前一些群体性事件花样翻新，游离与合法与违法之间，游离与治安法规与其他法规之间，如几百人在公共道路上散步式堵路、几百辆汽车在交通要道上以低于2公里/小时的速度行车堵路、在公共场所集体列队等，处置起来缺乏法律依据。
（六）维权与维稳关系难以把握
一些群体性事件是政府利益与群众利益发生矛盾，如征地、拆迁、环境污染等，政府要维稳，百姓要维权。公安机关深陷其中，两头受气，不好把握。还有一些事件是政府好心做好事，但群众却不买账，如化工项目上马、建焚烧垃圾站等，政府坚持做好事，群众坚决抵制，双方剑拔弩张，公安机关不知所措，处置工作及其困难。
三、造成公安机关处置群体性事件困境的原因
（一）特殊的双重领导体制
我国实行“统一领导、分级管理，条块结合、以块为主”的公安机关双重领导管理体制。实际工作中上级公安机关强调“统一领导”，地方政府强调“以块为主”。其中，由于依靠地方的财政、人事制度，公安机关在实际工作中更多地由地方政令直接安排工作，而上级公安机关的政治和业务领导则显得相对局限，“以块为主”发挥着显著的主导作用。虽然公安部多次要求各地公安机关在处置群体性事件中要遵循“慎用警力原则”，但由于地方党委、政府对所属公安机关有绝对的人事权和财政权，属地公安机关对地方党委、政府要求介入群体性事件的命令自然是言听计从，不敢违抗，“慎用警力原则”形同虚设。
另外，一些职能部门先期调处不力，有些主管部门对待群众信访、诉求、反映情况等推诿、扯皮，甚至拒之门外，致使一些可以在初期和基层解决的问题久拖不决、激化扩大。发生群体性事件后也不及时与公安机关沟通，人为激化矛盾，逼迫公安机关介入，意图依靠公安机关的强制力解决问题。
（三）处置群体性事件的机制不够完善
（四）公安机关在处置工作中自身存在不足
一些公安机关对可能引发的群体性事件的信息缺乏政治敏锐性，思想重视程度不够，预警工作不充分、不及时，缺乏收集情报信息和研判情报信息的意识；平时缺少实战演练，反应能力不足，没有形成比较严谨规范的处置程序和机制；各项准备工作不充分、不到位，警察到达现场后指挥不畅、纪律松散、各自为战、协作不力等现象比较突出，有时因处置不当而激化矛盾，甚至引火烧身，使事态扩大。
四、公安机关的职责定位
（一）公安机关无力解决引发事件的根本问题
（二）公安机关的职责是维护社会治安秩序
从当前群体性事件的诱因分析来看，有一部分事件是群众“有理取闹”。那么，作为维护社会治安秩序的主要力量的公安机关，在处置这类事件的时候，首先应当从思想上正视，不要一遇到群体性事件就认为群众是“无理取闹”而立即采取强制措施。目前，大部分群体性事件的诱因和公安机关没有直接关系，问题也不是只靠公安机关一家就可以解决的。因此，在处置过程中，公安机关一定要明确自己的职责和定位：警察到现场处置群体性事件是出于维护社会治安秩序的需要，而不是针对群众提出的具体要求。一定要把维护现场治安秩序放在第一位，只要现场不发生违法行为，警方就不过多干预，对于在事件现场实施违法行为的人要依法适时予以处理。
（三）尽最大的可能采用“软”处理的方式。
群体性事件发生中，大多数群众认为自己的行为有正当的理由，因此，公安民警一到现场，肯定会增强群众的抵触、抗拒心理，将公安机关的介入视为对其合理性要求的阻拦，往往采取不合作的态度，拒不服从公安机关的指令，甚至对执法民警辱骂、侮辱。此时，如果公安机关贸然采取强制措施，肯定会激化矛盾，导致事态升级。所以，在事件现场没有发生暴力行为时，公安机关要尽最大的可能采用“软”处理的方式，对现场群众进行教育疏导，讲理讲法，切不可操之过急，更不可滥施武力，强行压制。
五、公安机关在处置群体性事件中的作用
公安机关具有治安管理职能，维护社会治安秩序是公安机关的职责所在。在协助党委、政府依法处置群体性事件时，公安机关必须发挥其职能作用，提高党委政府的处置效率，最大程度地节约社会资源，维护社会秩序的稳定{4}。
（一）搜集情报信息、掌握动态，向上级报告，向涉事单位及其主管部门通报
实践证明，处置群体性事件只有发现得早，才可能控制得住，继而处置得好。群体性事件虽然具有突发性，但仍然有一个孕育、酝酿、发展、发生的过程，要充分发挥公安机关的职能作用，强化情报信息的搜集工作，了解、掌握群体性事件发生的蛛丝马迹，提前预警，尽量使危害程度减少到最低限度。一是强化公安民警搜集情报信息的意识，将搜集情报信息融入日常工作中，形成一种制度，落实预警责任，充分发挥公安机关的优势和作用；二是加强情报信息网络平台建设，构建以国保、反恐、经保、治安、网安、防暴和派出所为主体，以秘密力量和信息员为骨干，以治安积极分子和治安志愿者为依托，公秘结合，专群结合，纵横交错，覆盖整个社会的情报信息工作体系{5}；三是加强和完善不安定因素的排查和化解工作，坚持定期排查与专项调查相结合，对重点行业、重点区域和重点问题组织专门力量开展深入调查，掌握一手资料并对资料进行大数据处理分析，提前部署；四是建立不安定因素的档案资料管理制度，有分析、有积累，做到心中有数。发现有引发群体性事件的蛛丝马迹，立即向上级机关报告，同时通知涉事部门提前做好化解工作，力争将事件化解在萌芽阶段。
（二）科学分析判断，正确制定处置方案
搜集情报信息，只是预防和处置群体性事件的第一步。要想掌握处置工作的主动权，必须将搜集上来的信息加以科学的分析判断，做出科学的决策，这是群体性事件处置工作取得成效的保证。因此我们必须在客观、全面、细致地搜集信息的基础上，建立一套科学高效的预警系统，对收集上来的信息进行缜密的筛选和整理，利用大数据系统进行分析，去伪存真，继而进行科学决策，达到高效、灵敏.以做出正确的决策。一是将搜集的情报信息进行“去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里”的综合处理，使之形成一个能够比较清晰地反映事态状况的完整事实材料，如事件的诱因、规模、构成、地点、形式、指向目标、激烈程度和具体要求等情况；二是依据事实材料，对反映事件各个方面的问题做出比较客观、科学的分析判断。然后根据上述分析结果，做出科学决策，制定处置方案。此时，应充分考虑到事件发展的最严重程度，制定出科学实用、行之有效，比较有把握的处置方案。但也不必草木皆兵、如临大敌，过多地浪费人力和物力资源。此外，还应该多设想几种情况，制定多个处置方案，以免实际情况发生变化而措手不及。
（三）维护现场秩序，保护党政机关等重点部位及现场人员的安全，协助有关部门做好疏导化解工作
群体性事件发生后，肯定会造成现场治安秩序和交通秩序的混乱，维护现场治安秩序和交通秩序是公安机关的职责所在。要发挥公安机关的职能作用，掌握临场处置的主动权。根据实际情况可以采取封锁现场、疏散聚集的群众、设置警戒区域等，维护现场的治安秩序。交通警察通过疏导车辆、行人，实行区域性交通管制等方式，维护现场的交通秩序。
由于绝大部分的群体性事件属于人民内部矛盾，因此，教育疏导应贯穿在整个处置过程中。通过教育疏导，让大部分事件主体回归理性、回归法治，达到“不战而屈人之兵”的目的。
（四）事中搭建平台，为双方沟通提供方便条件
（五）适时依法采取必要强制措施，控制事态，恢复正常社会秩序
教育疏导是处置群体性事件的主要手段，但不是唯一的手段，过多的强调和使用教育手段不但会错失处置良机，也会使事件主体更加有恃无恐，使事态加剧。因此，当事态向恶性化方向发展时，必须依法果断处置，避免危害后果的扩大蔓延。
公安机关要根据群体性事件的规模和发展趋势，决定处置时机和方式。具体而言，对发生在单位内部，未出现打砸抢烧事件的，不要公开介入，可派便衣民警去现场了解情况；对到党委政府和有关部门上访请愿，或未经批准游行示威静坐的，可派民警维护现场秩序，掌握情况，配合党政领导做教育疏导工作，引导事态向好的方面转化；对围堵党政机关、冲击重要部门、阻塞交通枢纽，或聚众械斗、骚乱哄抢的，要派足够警力赶赴现场进行处置，防止事态恶化；当出现挟持人质，实施打砸抢行为等紧急情况时，要果断采取强制措施驱散人群，解救被困人员，避免更大的严重后果。
当然，事件的处置措施必须在党委和上级公安机关的统一指挥下进行，重大举措、重大行动事先必须请示党委、政府，经党委政府批准后方可进行，绝对不得擅自行动{6}。
（六）掌握事件中涉嫌违法犯罪人员和非法组织及敌对分子插手的情况，及时固定证据，坚决依法打击
虽然绝大部分群体性事件属于人民内部矛盾，但仍有一些群体性事件的背后有非法组织和敌对势力插手操纵。公安机关要加强侦察控制工作，牢牢掌握处置工作的主动权。
1.加强侦察工作
处置群体性事件不只是公安机关某一个部门一家的事情，应当是各个警种协作配合，共同作战。公安机关的侦查部门要适时介入，利用侦察手段查清、掌握事件主体中涉嫌违法犯罪人员和非法组织及敌对分子背后插手的具体情况，及时固定证据。对那些从中进行打、砸、抢、烧、爆炸、杀人等严重威胁公民人身权利和财产权利及社会公共安全的刑事犯罪活动，及时予以坚决地打击，决不手软。对属于非法组织和敌对分子插手操纵的事件，要把事件的组织策划者、骨干分子与一般随从群众区分开来，要采取强有力的措施，及时控制幕后操纵者和组织者，依法打击处理。实践证明，要想把群体性事件控制在萌芽状态，及时控制和抓捕带头煽动闹事的违法犯罪分子和敌对分子，是非常必要和有效的一招，可以使事件主体因群龙无首而自动解散。
2.做好现场取证工作
对组织者和骨干的违法行为要现场取证，掌握事件真相，为事后打击处理提供确凿的证据。
（七）常抓不懈，随时做好处置事件的准备工作
当前，我们的重要任务是维护稳定。这就要求我们在处置群体性事件时应快速反应，及时出击，这是处置群体性事件的关键所在。在处置过程中做到快速反应、及时出击，必须建立在常抓不懈，时刻准备的基础上。只有平时准备充分，才能够保证一声令下，立即开赴事件现场。
1.提高思想认识
要深入搞好坚定社会主义信念的教育、形势教育和国情教育，各级公安机关必须充分认识当前国际、国内的复杂形势；充分认识到社会矛盾将长期存在有时甚至相当激烈；充分认识到我国的改革开放已经到了攻坚阶段，群体性事件的发生是不可避免的；了解现阶段哪些政治、经济、文化教育因素与社会问题可能诱发或引发群体性事件，从而在思想认识上做好随时应对群体性事件的准备。
2.健全组织机构
首先要建立健全各级指挥机构，各级公安机关要有专人负责指挥、领导群体性事件处置工作。其次，需要建立一支专业队伍，做到定人、定位、定责，一旦发生事件能够拉出一支素质强、作风硬、本领高，具有丰富实战经验的处置力量。
3.强化作战训练
通过严格的训练，提高公安机关的整体作战能力、领导者的组织指挥能力以及随机应变能力；培养过硬的优良作风，做到“召之即来、来之能战、战之能胜”；通过训练还可以强化集中统一指挥、令行禁止的观念。同时还可以搞一些实战演练，根据本地区实际多设想一些方案，以便在实践中能处惊不乱、应付自如。
（八）做好现场处置工作，充分发挥公安机关的主力军作用
（九）引导社会舆论，搞好宣传报道
对于群体性事件的发生，一般情况下不作宣传报道，以免引起负作用。如果必须报道要十分慎重，认真对待，应从引导社会正确舆论，有利于平息事件，维护国内团结、民族利益和我国的国际形象出发，搞好宣传报道。报道内容必须真实、及时、准确，有利于社会稳定。公安民警不得私自接受媒体采访，不得在事实不清或未经过有关部门核实的情况下透露事件信息。要充分考虑事件报道后在国内外可能产生的影响，并据此决定是否报道，如何报道以及报道范围。这样做有助于稳定事件主体的情绪，稳定全体社会成员的情绪，消除他们内心中的不安和彷徨，从而使事件得以平息或沿着积极的方向发展，以维护社会稳定与治安秩序。
为此，公安机关应加强与新闻出版部门和大众传媒部门的联系，严格把好舆论关。同时加强对群体性事件现场新闻记者尤其是外国新闻记者的管理，任何人未经批准严禁进入现场采访和拍照。
对群体性事件的报道，必须严格按照规定，一般由新华社、人民日报、中央人民广播电台、中央电视台报道，必要时由新华社统一发布。报道时，对事件的详细情节不宜描述，以免相互暗示、模仿，诱发新的违法行为。另外，如发现国内外有关群体性事件的报道不属实或确有明显的歪曲，公安机关应及时协助新闻单位组织报道，予以澄清，以免加剧矛盾，使事件继续恶化。
（十）稳定公众情绪，做好善后工作
群体性事件在造成社会秩序混乱和物质损害的同时，还容易引起人们思想混乱，心理恐慌和积怨。因此，消除人们由于事件造成的心理压力和积怨也是公安机关的一项重要任务。各级公安机关尤其是基层派出所要发扬公安机关的优良传统，发挥公安机关的工作优势，深入社区、深入居民家中做耐心细致的思想工作，稳定群众的情绪，力争改善干群关系，改善警民关系，从源头消除不安定因素。同时，对由于渎职、以权谋私、腐败等行为，引起群众强烈不满，从而引发事件负有直接或间接责任的责任者和单位负责人，要建议有关部门进行处理，并将结果公之于众，消除群众内心的积怨，平息矛盾，防止反复。