党的二十大报告指出：“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系......增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。”具体而言，“坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法，坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律法规中”。这首先要求立法不能与宪法相抵触。在具体制度上，2023年修改的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）要求宪法和法律委员会在法律草案审议结果报告和修改稿中，对涉及的合宪性问题予以说明。此外，近几年“备案审查工作情况的报告”公布了多起规范性文件违宪的案例。可以说，“规范性文件的合宪性审查”开始从政治文件的概括要求逐步成为具体的制度安排和法律实践，这意味着审查必须依照某种具体的、可操作的规范标准展开作业。
（二）宪法中的内容规范
宪法中包括直接影响下位法内容的规范，即“内容规范”。“内容规范”设定了立法机关的形成义务，即下位法的制定、解释与修改均不能脱离宪法“内容规范”的要求。如我国《宪法》第19条第5款“国家推广全国通用的普通话”的规定，从宪法内容上直接影响《国家通用语言文字法》的立法与解释。
（二）法律保留规范
从形式上看，“法律保留规范”要求某些事项必须以法律作出规定。若其他类型的规范性文件对法律保留事项作出规定，它将因超越立法权限而“同宪法相抵触”。此处仅讨论法律保留规范的形式特征，不涉及法律保留规范的具体内容，即只考虑宪法明确规定哪些事项必须由法律作出规定。至于法律保留涉及的内容是组织性法律保留，还是基本权利法律保留等类型，不在本文的讨论范围。例如，全国人大常委会在备案审查中发现：有的地方性法规规定，公安机关交通管理部门调查交通事故时可以查阅、复制当事人通讯记录。经审查认为，对公民通信自由和通信秘密保护的例外只能在特定情形下由法律作出规定，有关地方性法规所作的规定已超越立法权限。实际上，全国人大常委会在这里作出了地方性法规违反法律保留的宪法判断。
从内容上看，“受法律保护”“依照法律规定”“由法律规定”等表述，构成了“宪法委托”。由于宪法规范的抽象性和原则性，宪法往往需要赋予立法者以法律的方式就某些细节性、特定性的内容作出规定。这意味着“法律保留规范”对下位法在内容上提出了某些要求。“法律保留规范”的内容要求，在我国合宪性审查实践中展现出以下几种不同样态：
首先，下位法不得收缩或扩张“法律保留规范”的构成要件。例如，2014年《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）的修订草案删减了关于宪法预算主体的规定。《宪法》第95条规定：地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定。这意味着《预算法》不得与宪法对地方各级人民政府的设置相冲突。《预算法》修订草案规定：“不具备设立预算条件的乡镇，经省级政府确定，可以不设立预算。”全国人大法工委认为，这一规定与《宪法》第95条不符，乡镇人大的一项重要职权是审查和批准本级预算和预算执行情况的报告，监督预算的执行。据此，规定乡镇一级均设立预算。简言之，《预算法》修订草案将《宪法》第99条的预算主体进行收缩，因此其“同宪法相抵触”。再如，《宪法》第73条规定：“全国人民代表大会代表……有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案……”《宪法》的这一规定从内容上——质询对象（国务院或者国务院各部、各委员会）和质询方式（质询案）——划定立法边界。《全国人大议事规则》草案将质询对象扩张至“最高人民法院、最高人民检察院”。最终，审议机关删除了这一规定。
三、内容规范的两种类型
宪法“内容规范”设定了立法机关的形成义务，直接影响下位法内容的形成，但不同类型的“内容规范”保留给下位法立法空间的大小并不相同。根据“内容规范”的不同功能，可将其分为两类：“适用性规范”与“形成性规范”。“适用性规范”的任务是划定立法活动的规范边界，发挥“消极的边界控制”功能。“形成性规范”通过规定特定目标和形成原则指引立法活动，发挥“积极的内容形成”功能。“适用性规范”通过规范意涵的解释，防止立法权限逾越宪法的框架界限，下位法的内容形成受到严格限制。而“形成性规范”的适用本身就依赖立法机关的“创造性填补”，下位法因而具有较大的形成空间。具体而言，审查机关基于宪法“形成性规范”的审查，只能审查下位法“是否”符合“形成性规范”的原则性要求（是否逾越框架界限），不能审查下位法“如何”实现这一原则（如何填补框架内容）。“是否”符合原则属于法律规范体系的内部控制，“如何”实现原则由立法机关通过政治过程的运作加以弥补，享有充分的立法形成自由。具体而言，“适用性规范”与“形成性规范”在我国合宪性审查实践中又存在多种表现形态，以下分述之：
（一）适用性规范
1.宪法权利规范
宪法权利的防御权功能要求下位法不得过度干预公民权利的实现。在这个意义上，“宪法权利规范”发挥着“消极的边界控制”功能，立法机关的形成空间受此规范的约束。在我国合宪性审查的实践中，审查机关基于“宪法权利规范”对下位法进行的审查，直接从宪法规范的意涵出发：
首先，下位法不得收缩或扩张宪法权利的构成要件。例如，2002年修改《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）时，修订草案考虑到1988年《水法》将农村集体组织水塘、水库中的水归属于集体所有的规定，与《宪法》第9条第1款“……水流……等自然资源，都属于国家所有”的规定相冲突，从而将“属于集体所有”改为“归各该农村集体经济组织使用”，以保证与宪法及现行法律对水资源为国家所有的规定保持协调一致。
2.国家职权规范
（二）形成性规范
“形成性规范”发挥“积极的内容形成”功能。在“是否”立法的层面，下位法受到“形成性规范”的内容调控，即下位法必须在具体的法律条文中体现“形成性规范”的原则要求；但至于“如何”实现“形成性规范”的原则目标，立法机关可通过政治过程进行“创造性填补”，享有充分的内容形成空间。在全国人大常委会的合宪性审查实践中，“形成性规范”具体包括以下两种规范样态：
1.国家目标规范
2.宪法权利的价值规范
宪法中的基本权利规范具有两种不同的面向：一是基于基本权利的主观自由权面向，基本权利发挥防御权功能，下位法不得过度干预基本权利，属于前文“适用性规范”的范畴；二是基于基本权利的客观面向，其在整个法体系中发挥着“客观价值秩序”的功能，并聚焦于基本权利价值在法体系中的实现，属于“形成性规范”的范畴。这意味着下位法既要积极采取措施实现基本权利，又不得偏离基本权利所保护的利益和价值。本文将后者称为“宪法权利的价值规范”，以与“宪法权利规范”相区分。
四、“同宪法相抵触”的三种审查标准
四种类型宪法规范保留给下位法的形成空间大小各异，这意味着审查机关基于不同类型宪法规范的审查标准松紧有别。需要有所区别的是，此处的审查标准并不等同于英国式或者美国式的审查强度。从审查对象上看，基本权利的审查强度理论针对的是系争法律规范的立法事实，审查机构运用比例原则的思考框架对立法事实进行不同程度的审查。然而，本文所说的审查标准是一种从宪法规范结构的特征出发，以宪法的规范密度和保留给立法者的形成自由为标准，区分出的阶层化审查标准。此种审查标准面向的不是立法事实，而是宪法规范与系争规范之间的结构性关系，审查标准的阶层化标准也不是基本权利审查领域的比例原则，而是宪法的规范密度及结构特征。因此，下文尝试在宪法规范类型区分的框架下，结合全国人大常委会的合宪性审查实践，搭建“同宪法相抵触”的审查标准体系。
3.法律保留规范的严格审查
审查机关基于“法律保留规范”的审查可分为两个步骤：
第一步：审查机关首先审查下位法是否满足“法律保留规范”的形式要求，即某些事项只能由法律作出规定。宪法之所以规定“法律保留”，是因为宪法起草者认为某些事项如此重要只能由中央通过法律统一作出规定，地方立法机关、行政机关均不得侵犯中央立法权，以保证立法质量。行政法规、地方性法规若违背这一立法权限规范则构成“抵触”，尚无可变通之空间。
第二步：审查机关不仅要审查法律“是否”落实“法律保留规范”的价值要求，还要审查法律“如何”实现“法律保留”的具体事项。此处法律的形成空间相对较小，不能将与宪法不一致的立法视为对宪法的“发展/修改”。具体而言，此种标准的适用在实践中主要包括以下两种方式：
一是审查下位法“是否”符合宪法要求，即下位法不得收缩或扩张宪法规范的构成要件。例如，前文所举的案例，《宪法》第73条规定质询案的对象只能是“国务院或者国务院各部、各委员会”，即行政分支，那么《全国人大议事规则》就不能将质询对象扩展至其他权力分支——最高人民法院和最高人民检察院。再比如，《宪法》第40条第2句规定了通信检查的主体要件、检查条件以及程序要件。其中，有学者认为，《中华人民共和国监狱法》多处将监狱和公安机关并列规定，且其第4条规定监狱由“监狱的人民警察”依法管理，因此将“监狱”纳入检查主体是合理的。与之相对的是，若将人民法院和国务院证券监督管理机构解释为检查主体，已然超越文字射程。此外，《宪法》第40条对检查条件的规定也是明确的，即“国家安全或者追查刑事犯罪”，凡是不属于此类原因，均不能对公民通信进行检查，否则“同宪法相抵触”。
二是审查下位法“如何”实现宪法要求，这意味着审查机关可对立法机关为实现“宪法委托”选择的具体方案进行审查，此种审查主要涉及“价值权衡”问题。然而，审查机关对于“价值衡量”问题，难以通过下位法规则与宪法规范的字面比对或解释进行合宪/违宪判断，而需要根据宪法规范解读出来的宪法原则或价值进行衡量。审查机关在此通过“价值衡量”作出的合宪/违宪判断，可否定法律的具体内容，法律的形成空间受到审查机关的严密监控。如前述实例，宪法规定村委会和居委会属于“基层群众性自治组织”，法律不能将政府同居委会和村委会的关系理解为“领导关系”，否则构成“抵触”。
总之，审查机关基于“法律保留规范”对下位法进行的审查，不仅要审查下位法“是否”符合宪法规范，还要审查下位法的具体措施“如何”实现宪法规范，审查机关可依其价值判断推翻通过政治过程形成的法律内容，致使立法形成空间相对较小，本文将此总结为“严格审查”标准。
（二）抵触内容规范的审查标准
1.适用性规范的严格审查
审查机关基于“适用性规范”的审查包括两个层面：
一是审查下位法“是否”符合宪法要求，它主要处理的是法体系内部规范之间的关系问题。基于“适用性规范”的审查，主要体现为下位法不得收缩或扩张“适用性规范”的构成要件。具体而言，在基于“宪法权利规范”的审查中，《水法》规定水属于集体所有，与宪法中水属于国家所有的规定不符，二者权利主体的冲突构成“抵触”。在基于“国家职权规范”的审查中，1997年《刑法（修订草案）》、2002年《测绘法（修订草案）》因将宪法中某主体享有的职权授予其他主体而“同宪法相抵触”。
二是审查下位法“如何”实现宪法要求，它要求审查机关考察立法机关形成的具体内容是否符合宪法价值。因此，此类审查不能从规范构成要件的比对中得出结论，而需要审查机关进行“价值衡量”。例如，前文所举“行政机关强制亲子鉴定”的规定，涉及地方性法规落实《人口与计划生育法》具体措施，审查机关有权对该措施是否符合宪法价值进行审查。再如，2015年《大气污染防治法（修订草案二次审议稿）》基于宪法财产权的保护，删除了机动车“限行”的规定。再如，全国人大法工委认为最高人民法院司法解释将人身损害赔偿金区分不同标准的规定有违平等精神。在这三个案例中，审查机关运用“价值衡量”的方式，审查下位法基于政治过程形成的规范内容是否“同宪法相抵触”。审查机关基于此类审查可直接介入“政治过程”，调控立法的形成空间。然而，“价值权衡”容易招致非议。实践中全国人大法工委往往通过公开说理的方式避免争议，以加强其审查结论的正当性。但既有案例的说理仍显薄弱，对于价值权衡问题，全国人大法工委本身就需要进行大量调研和论证，未来可以考虑将这一部分的合宪性审查过程予以公开，以增强价值衡量的说服力。
“是否”及“如何”实现宪法要求的审查，既涉及宪法文本的规范理解，又涉及政治过程的“价值权衡”问题，立法机关形成自由的空间相对较小。本文将此种审查归纳为“严格审查”。
2.形成性规范的中度审查
“形成性规范”离不开下位法的“创造性填补”，这意味着立法机关拥有较大的形成自由。审查机关基于“形成性规范”的审查，只能审查下位法“是否”违背宪法目的，不能审查下位法“如何”实现宪法目的。换句话说，审查机关不得介入下位法内容形成的政治过程，立法机关可自由采取其认为合适的手段实现宪法目的。此种审查既不同于“严格审查”（审查下位法“是否”及“如何”实现宪法要求），又不同于后文提及的“宽松审查”（可适当偏离宪法目的），可归纳为“中度审查”标准。
具体而言，我国宪法中的“国家目标规范”对下位法的影响“宽而浅”：“宽”是指“国家目标规范”涉及立法的方方面面，从适用范围上讲它是宽泛的；“浅”是指“国家目标规范”的作用仅是为立法提供一个方向性指引。例如，立法机关为落实《宪法》第25条“国家推行计划生育”，于2001年通过《人口与计划生育法》。该法第18条第1款规定：“国家……提倡一对夫妻生育一个子女。”2021年通过的《中华人民共和国人口与计划生育法（修正草案）》将原法第18条第1款修改为：“一对夫妻可以生育三个子女。”无论是旧法“生育一个子女”还是新法“生育三个子女”的规定，均属于需要结合社会发展情况进行政治判断的范畴，只要这种政治判断不违反《宪法》第25条的规范目的——“使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”，审查机关就会认定合宪。
此外，“宪法权利的价值规范”同样仅具有“指引立法”的功能。审查机关只需审查下位法“是否”违背宪法权利的价值要求，无须审查宪法权利“如何实现”或“实现程度”的问题。例如前文所举实例，立法将《宪法》第35条“出版自由”理解为“投稿自由”即属于偏离基本权利的价值，构成“抵触”。而对《物权法》的审查只需符合《宪法》第12条“保障社会主义公共财产”的基本价值，至于如何保障则不属于合宪性审查的范围。审查机关仅要求《个人信息保护法》不得偏离人权（《宪法》第33条）、人格尊严（《宪法》第38条）和通信权（《宪法》第40条）的权利价值，至于法律如何实现这些基本权利在所不问。
3.地方性法规中的地方事项：宽松审查
地方立法机关就地方事项进行立法，享有更大的形成空间。审查机关基于“内容规范”对“地方性法规中的地方事项”进行审查，即使其偏离“内容规范”的宪法目的，只要这种“偏离”符合地方立法机关基于公共利益作出的判断，就不会判定“抵触”。此种审查相较于“严格审查”和“中度审查”更为宽松，本文将其归纳为“宽松审查”标准。例如，2015年《大气污染防治法（修订草案二次审议稿）》虽然在中央立法层面删除机动车“限行”的规定，但它将规定权限下放至地方性法规，由地方根据具体情况在地方性法规中规定。也就是说，全国人大常委会尽管认为机动车“限行”有违宪法财产权的规定，但其认为地方各级人大根据实际情况作出“限行”的规定，并不“抵触”宪法。由此可见，地方立法机关相较于中央立法机关，具有更大的形成自由，其审查标准也更为宽松。
然而，此种类型的审查仅适用于地方性法规中的“地方事项”，若属于“中央事项”则仍适用上述其他审查标准。例如，全国人大常委会法工委认为，“使用本民族语言文字或者本民族通用的语言文字进行教学””经本地教育行政部门同意，有条件的民族学校部分课程可以用汉语言文字授课”等地方性法规的规定，因违反《宪法》第19条第5款“国家推广全国通用的普通话”，构成“抵触”。此处审查机关将“推广普通话”视为“中央事项”，属于基于“国家目标规范”进行的审查，适用“中度审查”标准。
此类规范适用“宽松审查”标准的理由在于：这有助于充分发挥地方的主动性、积极性，有效管理地方事务。彭真指出：“只要同中央的方针政策不抵触，就要放手让地方去做。不能什么都统得死死的。”此外，地方立法承担着为中央立法积累经验的功能，实践中全国人大常委会也倾向于尊重地方立法实验。此时如果仍然坚持适用“严格审查”或“中度审查”，地方立法的形成空间将会受到过度限制，无助于地方立法的规范创新。况且，若中央立法机关不满地方立法机关的规定，完全可以另行制定明确的规则加以取代。
“同宪法相抵触”的审查标准请参见表1。三种不同程度审查标准的具体内容请参见表2。