二、开展全域土地综合整治有哪些支持政策？
（一）为落实《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》的要求，自然资源部提出组织开展全域土地综合整治试点工作，并制定《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》指导开展全域土地综合整治工作。
2019年12月，自然资源部发布《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）（以下简称通知），改变以往土地整治单一地块、单一要素、单一手段的整治方式，进行全域规划，整体设计、综合整治，工作重心从保障农业生产转移到耕地保护和土地集约节约利用、促进一二三产融合发展、改善农村生态环境、助推乡村全面振兴。为了更好地推进全域土地综合整治工作，《通知》还提出了3项支持政策：
一是允许合理调整永久基本农田，但要确保新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%。
二是允许节余的建设用地指标在省域内流转，一方面使土地指标能够自由流动向城市地区集中，另一方面使资金流向需求迫切的农村地区，为乡村产业发展、土地整治注入动力。
三是自然资源部将对试点工作予以一定的计划指标支持，各省可以指定具体办法，配套奖励，并落实到市、县（区）。
1.整治区域新增耕地面积比例＝（整治后耕地面积-整治前耕地面积）／整治前耕地面积*100%（要求>5%）
2.整治区域新增永久基本农田面积比例＝（新划定的永久基本农田面积-调整的永久基本农田面积）／调整的永久基本农田面积*100%（要求>5%）
3.节余建设用地指标＝整治区域范围内整治前建设用地面积-整治后建设用地面积（要求>0）。
（二）各省关于全域土地综合整治项目的支持政策
1.浙江省
浙江省《关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》（浙政办发〔2018〕80号）对全域土地综合整治项目给予新增建设用地计划指标奖励，在全域土地综合整治与生态修复工程验收后，按建设用地复垦面积的一定比例奖励新增建设用地计划指标。在确保县域内耕地数量和质量平衡的前提下，项目区城乡建设用地的增减挂钩指标，可在土地利用总体规划确定的扩展边界范围内等面积含规划建设用地规模使用；在满足当地村庄建设和农村发展用地需要后，城乡建设用地增减挂钩节余指标可在全省范围内调剂使用，收益用于支持乡村振兴。
2.江西省
江西自然资源厅发布的《江西省关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复实施办法》（赣自然资规〔2020〕1号）明确指出，支持各地将矿山生态修复与全域土地综合整治、山水林田湖草生态保护修复、地质灾害防治等项目有机结合，加强部门合作，统筹项目资金，发挥政策乘数效应。矿山生态修复产生的节余指标除国家和省政府已有交易规定外，优先于一般指标省域内交易。
3.湖北省
湖北省《关于推进全域国土综合整治的意见》（鄂政发〔2019〕25号）提出，充分释放城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡政策红利。在全域国土综合整治区域内叠加实施城乡建设用地增减挂钩，充分释放城乡建设用地增减挂钩“建设用地规模指标、年度新增建设用地计划、耕地占补平衡、不再单独办理农用地转用手续”等政策红利。通过整治节余的建设用地指标和补充耕地指标，可在全省范围内优先调剂使用，所得收益用于脱贫攻坚、国土综合整治、乡村振兴等。
随着指导政策的不断完善和部分省份先行实施的经验推广，全域土地综合整治正在由试点实施走向全国推广。
三、投资企业参与全域土地综合整治的常见模式
（一）投资人模式
地方政府方可通过公开采购的方式选择具备土地综合整治能力的社会投资人，双方约定由投资人负责项目投融资、建设，政府负责项目行政审批、监督等，形成的土地综合整治收入由政府方和投资人进行分成。
此模式适用于地方政府在土地综合整治方面本身就具备较强的专业能力但资金实力较为薄弱的地区，引入财务投资人能够实现政府方管理优势、专业能力和投资人资金优势的有效整合。
（三）EPC+O模式
项目实施主体为城投公司，城投公司自筹建设资金并对项目施工总承包进行公开招标，招标范围包括项目建设运营，如设计、施工、招商等与项目有关的所有建设和服务。项目土地开发收益、指标交易收益、产业税收等收入由财政拨款，一部分用于支付专业公司（即施工总承包方）的成本及收益，另一部分用于乡村人居环境的改善。
（四）PPP模式
政府通过公开引入社会资本方，可由城投公司作为政府出资方代表，与社会资本方成立项目公司，负责项目投融资、建设及运营管护，政府根据绩效考核结果按年度支付投资人政府补贴。合作期满后，项目公司向政府方无偿移交项目资产。
（五）特许经营模式
以上为土地综合整治项目的常见合作模式，实操过程中，地方政府和投资企业可以根据项目自身特点，选择合适的合作模式推进与项目的投资落地。
四、实践案例
（一）吉林省某县全域土地综合整治项目（以奖代补+投资人+EPC）
项目建成后预计形成45000亩的补充耕地指标，根据吉林省人民政府办公厅《关于引导和规范社会资本参与耕地后备资源开发利用的意见》（吉政办发〔2021〕62号），社会资本参与项目产生的补充耕地指标验收确认后，市县两级政府分别按15%和85%比例分配入库，则县级入库的补充耕地指标为38250亩。
根据国务院办公厅《关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》（国办发〔2018〕16号）规定，国家统筹补充耕地经费标准根据补充耕地类型和粮食产能确定，补充耕地水田每亩10万元，补充耕地标准粮食产能每亩每百公斤1万元。本项目补充耕地指标交易价格按照16万元/亩考虑，补充耕地指标交易收益合计约为61.20亿元，省政府计提15%后，县政府留存的补充耕地指标指标交易收益约52.02亿元，可完全覆盖项目总投资及投资收益。
通过项目实施，农村基础设施进一步完善，配套水平得到改善，产业发展得到提升，乡村振兴目标得以实现；同时通过土地利用效率的提高，增减挂钩节余指标得以实现在农村和城市建设之间的流通，既满足了城市补充耕地指标不足的问题，也为乡村建设提供了资金支持。
PPP模式是目前政企合作模式中程序最为规范和完整的合作模式。其他的合作模式均可在PPP模式的基础上进行适当优化调整，以满足实际情况的要求。
（二）浙江省某县全域土地综合整治与生态修复工程项目（EPC+O）
本项目采用EPC+O的方式运作，该模式是在政府方能够解决项目投入资金的前提下，通过引入专业机构进行建设和运营，与其他合作模式有着明显的区别。
本项目合作总面积14平方公里（约2万亩），总投资约23亿元，由某专业公司作为总包负责项目开发赚取施工利润，城投公司享有项目开发收益。整个项目主要通过“山水林田湖路房人”要素综合整治，集约化开发，建设综合性乡村大花园，实现空间重构、山河重整、乡村重生。经过整治，实现建设用地复垦1000亩、耕地垦造2400亩、旱改水1400亩、耕地质量提升5000亩、标准农田建设6000亩。同时通过产权交易平台，对2万亩土地进行一次性规范流转，将零碎地块建成了“田成方、路成网，沟相通、渠相连，旱能灌、涝能排”的高标准农田。
整治前，项目区耕地面积8500亩，整治后项目区耕地面积约15800亩，整治区内新增耕地面积7300亩，新增比例远超5%。新增的耕地指标中，增减挂钩指标约1000亩，补充耕地指标约6300亩。
（1）根据浙江省《关于进一步做好补充耕地指标标准农田指标调剂和省统筹补充耕地的通知》（浙土资发〔2018〕20号），假设每亩耕地一年三季种两季水稻2000斤、一季小麦1000斤，则补充耕地指标调剂价格为30万元/亩，6300亩补充耕地指标交易收益为18.9亿元。
（2）根据《中共浙江省委、浙江省人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（浙委发〔2018〕10号）规定的增减挂钩节余指标调剂最低保护价为每亩50万元，1000亩增减挂钩节余指标交易收益为5亿元。
投入产出方面，指标交易收入足以覆盖总投资，项目可以实现自平衡。经过整治，人均宅基地面积从183.6平方米下降到75.7平方米，实现了土地集约化利用，项目所在地在与时俱进中做到了“土地功能腾挪、农村面貌更新、群众居住环境改善”的有机结合。