张耀军中国人民大学社会与人口学院副院长
一、资源型城市在发展中存在的问题
（一）资源型城市是中国城市的重要组成部分
资源型城市是城市类别的一种。我们经常说的煤矿城市、钢铁城市、石油城市、建材城市、黄金城市、森林城市，这些都是资源型城市。归纳起来说，这些城市的共同特征就是以自然资源的开采和加工为基础发展起来的。资源型城市多数是先发现了自然资源，国家在建设的过程中对这些自然资源进行开发，大量的劳动力从外地输送进来，因此慢慢地形成了一座城市，中国的资源型城市大部分是基于这种情况发展起来的，也叫“先矿后市”，即先发现矿山资源再建立城市。此外，还有少数资源型城市是“先市后矿”，这些地方由于区位优势、水利优势等其他条件比较好，建立城市后又发现了自然资源，当然这种城市也属于资源型城市发展的轨迹。因为一旦发展成为资源型城市，它的开发利用也和“先矿后市”的资源型城市的特征相融合了，因此，无论是“先矿后市”还是“先市后矿”，都是以资源开采和加工为支撑的一类城市。
我们知道，大量的资源型城市是在计划经济时代发现的。在计划经济时代，资源型城市为祖国的建设贡献力量，贡献了光和热，资源型城市在计划经济时代曾经一度辉煌。在当今产业转型、经济转轨的发展过程中，资源型城市遇到了前所未有的挑战和问题，这些问题如果不能得到有效解决，就会影响到我国经济发展和社会建设。
21世纪初，我国提出要像重视“三农”问题那样重视“四矿”问题。“四矿”问题，就是矿业、矿山、矿工、矿城问题。这一提法掀起了对资源型城市转型的研究高潮，更多经济专家、社会专家开始研究这一问题。资源型城市转型是一个世界难题，当然，世界上也有一些国家转型得比较好，比如德国鲁尔，日本九州等地，中国河南焦作转型得也不错，但是目前中国的大部分资源型城市仍在转型的过程中，所面临的困难也是前所未有的。
（二）资源型城市发展中的问题
归纳起来，资源型城市在发展中存在以下问题：
1.产业结构极其单一
资源型城市的产业结构多半以资源采集业为主，很多资源型城市建立时的资源产业占了80%以上，即使在资源型城市转型的今天，仍有一大批资源型城市的工业占到三、四产业的60%以上，可想而知这类城市的产业结构是多么单一。资源型城市是工业支撑了城市的大半边天空。
2.经济效益低下
资源型城市是对资源的发现、开采和加工，尤其在计划经济时代，这类城市为了祖国的发展释放出了自己的光和热。在中国从计划经济慢慢转向市场经济后，经济效益也越来越被提上议事日程。
3.管理体制不顺
资源型城市建立了资源开采企业，为了方便企业职工的生活，又相继建立了学校、医院等生活基础设施。由于这个城市是由企业先来建设的，就形成了管理体制上曾经的“大企业、小政府”，这样一来在建设过程中由于利益的关系就会出现很多矛盾。这种体制也导致了城市建设的政策不通、政策冲突以及效率低下。
4.资金积累薄弱
资源型城市在计划经济时代是为祖国建设作贡献的。我在写博士论文时，曾在陕西铜川调研四个月，在20世纪90年代，他们挖一吨煤是13元钱，按照成本计算是赔钱的。实际上，由于经济效益低下，资源型城市的资金积累也很薄弱。
5.区位优势不足
资源型城市的建设是由矿产资源的挖掘和开采带动的，这种由资源导向形成的资源型城市往往区位优势不足，比如说偏僻、交通不便等。
6.失业下岗职工数量大
资源型城市最初是劳动力密集型城市，尤其突出的是煤矿城市，只要有劳动力就可以来挖煤，因此这类城市聚集了大量青壮年劳动力，但是一旦这个地方的煤挖完了，从事煤矿开采和生产的劳动力就没事可做，下岗群体比较大。再有，近几年能源市场变化非常大，而能源市场不景气时也会限产、压量，这样一来煤矿工人就会面临下岗，所以说资源型城市的失业下岗问题还是非常突出的。
7.生态破坏和环境污染严重
自然资源的挖掘和开采是和自然打交道的，煤矿、油矿、黄金等是从地面以下大量开采出来的。以不可更新资源为基础的资源型城市，生态破坏和环境污染非常严重，原因就是在开采、利用、移动的过程中，都会存在污染环境的因素。当然，这类城市由于下岗职工数量大等其他问题，也面临着社会发展不稳定的现象。
（三）资源型城市发展的出路——转型
资源型城市的出路在哪？我前面讲过，资源型城市是世界难题，纵观国内外发展得比较好的资源型城市，路径只有一个，就是转型。
资源型城市结构单一，工业支撑了此类城市的大半边天。同时，由于资源型城市产业结构单一，因此它的生态系统比较脆弱。资源型城市往往以卖原材料为主，经济效益比较低，并且由于它的产业链很短，不能形成产业网，一旦出现金融危机、能源市场变化等外界因素影响，靠着资源支撑起来的资源型城市的大厦就会不稳定，严重者甚至会面临坍塌。从国内来看，我国人口规模和人口密度都很大，没有大量的地方可以让资源枯竭的资源型城市市民搬到一个新的地方生活。资源型城市如果不适当转型，不合理转型，最后可能会导致城市矿竭城衰。
矿产资源具有不可再生性，如果以矿产资源为主的资源型城市转型主动、积极，能够抓住未雨绸缪的机会，那么资源型城市最终能够走向矿竭城荣而不是矿竭城衰。资源型城市的根本出路在转型，即产业结构、所有制结构等转变，要从单一的采矿业工业变成一二三产业融合发展、平衡发展。
二、资源型城市转型的关键在开发人力资源
（一）自然资源是资源型城市发展的必要条件而非充分条件
一个城市的发展必须吸收自然资源，但如果只有自然资源，那么这个城市也未必能发展好。简单来说，就是“有此未必可，无此必不可”，即一个城市、一个区域有丰富的自然资源未必能发展起来，但是一个城市、一个区域要想发展起来，必须要有自然资源，从这个意义上讲，自然资源是城市发展的必要条件而不是充分条件。自然资源是资源型城市初始发展的基础，但要达到可持续发展还必须具备一定的经济基础、技术、市场供需及人力资本积淀等条件，而后几项条件正是资源型城市与综合性城市相较比较薄弱的方面。
（二）“资源诅咒”预示了资源型城市必须转型
“资源诅咒”是地理学家奥蒂(Auty)最初提出来的。在城市发展的初级阶段，看似资源对城市发展起了很大作用，但是从长远来看，它却是个“诅咒”。世界上很多国家中的某些地方已经体现出了“资源诅咒”。为什么会有“资源诅咒”？原因是多方面的。其一，一些城市在发展的初级阶段发展得比较快，但随着城市的发展，科学技术在城市发展过程中起到的作用越来越大，而对自然资源发展的依赖程度在下降，这样一来，资源型城市的优势就渐渐衰微。其二，对资源的依赖导致资源型城市没有发展其他产业的积极性，从而陷入无法增长的怪圈之中。世界上也有很多地区是本来没有资源或者资源特别贫乏，但也发展起来了，如新加坡、日本、瑞士等，这些地方自然资源非常贫乏，但由于他们靠人力资源挖掘整个世界的资源，包括自然资源和人力资源，从而促进了自身发展。再比如我国的温州地区，这个地方区位较偏，自然资源也不是很丰富，它的发展就是靠人力资源的挖掘。其三，资源型地区收入不平等程度严重，而收入不平等也会给社会安定形成负面影响。
（三）资源型城市转型的关键是人力资源开发
资源型城市最终出路在转型，转型的关键是人力资源开发。
如上图，上边的线是自然资源开采生命周期。鼎盛期说明这个城市的发展处于壮年时期，也是经济最好的时候，伴随着矿产资源的衰竭，这个城市如果没有新的替代产业，城市的发展就会衰微。下边的线是人力资源和自然资源的开采，人力资源数量的积累伴随着自然资源的发现和挖掘，到鼎盛期时，该地区的人力资源也得到不断完善。到了结构转型期，就面临着转型，一是开发人力资源，通过人力资源的挖掘形成新的替代产业，从而形成产业网，实现从资源的开采到城市综合发展的蜕变；二是没有好好挖掘人力资源，当资源衰微时，新的替代产业没有发展起来，最后就会走向“矿竭城衰”，这是我们最不愿意看到的。
为什么说资源型城市转型的关键在于人力资源开发？可以从以下几个方面来看：一是科技进步与创新需要人力资源，二是培育接续产业需要人力资源，三是现有资源持续利用需要人力资源，四是实现资源的节约利用、重复利用和循环利用需要人力资源，五是生态环境保护和改善需要人力资源，六是城市和谐宜居需要人力资源
（四）人力资源的内涵与特点
1.人力资源的内涵
人力资源主要是指一个国家或城市人口总体所具有的劳动能力的总和。当然，对于没有劳动能力的婴儿和青少年来说，他们是潜在的人力资源群体。人力资源与自然资源、生产资源都需要投资，以提高其产出率。在人力资源投资中，教育投资非常重要，它直接影响着人力资源素质的高低，因此，世界上越来越多的国家开始重视教育投资。需要注意的是，并非一切人力资源都是最重要的资源，只有通过一定方式的投资，掌握一定知识和技能的人力资源才是最重要的资源。此外，对人的投资带来的收益率超过了一切其他形态的资本的投资收益率。也就是说，对人的投资回报要比投资其他产业的回报大。人力资源既是生产的手段又是生产的目的，既是生产的承担者又是生产发展目的的实现者。
2.人力资源的特点
第一，具有能动性。人力资源是由人组成的，它是有劳动能力人口的总和，人具有主观能动性，因此，人力资源这一群体也具有能动性，他们能够想办法克服困难，能够解决问题。
第二，具有时效性。这里包含两个方面的含义：一是对人的教育是有时效的，二是人的潜力挖掘是有时效性的。
第三，具有可再生性。人力资源是具有劳动能力人口的群体，人口一代一代繁衍，也就是人力资源具有可再生性。石油、煤炭等自然资源是具有不可再生性的，而人力资源是具有可再生性的。
第四，具有社会性。人不仅能生产，也要生活；人不仅有自然性，也有社会性。对人力资源的社会性，我们要重视和兼顾。
三、资源型城市发展中人力资源的优势与劣势
只有知道资源型城市在人力资源开发方面的长处和不足，才能够扬长补短。
（一）优势
1.凝聚了大批资源开采型人才
资源型城市在挖掘、开采、利用、加工等方面非常厉害，从这个方面讲，资源型城市的一个优势就是汇集了大量资源挖掘开采型人才。在资源型城市的长期发展中，该城市的领导和居民慢慢地认识到人力资源的珍贵，当然这种意识的转变是最难能可贵的，因为意识可以指导行动，这就奠定了人力资源挖掘的思想基础。
2.积累了宝贵经验
也就是说，在资源开采中，资源型城市在对人才的利用上积累了宝贵经验。通过对一些地方的调查，我发现资源型城市把人力资源挖掘提高到了重要的议事日程，这是让人感觉到很可喜的变化。
（二）劣势
资源型城市长期以来以自然资源开采为主，在其发展中也存在诸多劣势，总结起来主要有以下几点。
1.人口综合素质相对偏低
与综合性城市相比，资源型城市人口综合素质相对偏低。一是除科技人员、管理人员和部分技术人员从外部迁入以外，大多数劳动力来自周边农村，受教育程度相对较低，技能单一。二是一个城市想要发展好，除了需要资源开采、加工等方面的人才，还需要市场营销、资本运作、外贸运行、法律商务、公共关系等方面的人才，而资源型城市在这些方面与综合性城市相比劣势是很明显的，特别是缺乏外向型、复合型人才，缺乏精通外语、商务运作、精晓谈判技巧的人才。因此，在资源利用和销售过程中，尤其是在社会主义市场经济的条件下，经济效益不高与人口综合素质偏低和人才的缺乏是有关系的。
2.人才教育结构不合理
3.教育资源的浪费导致基础薄弱
由于体制原因，在资源型城市发展的过程中企业与地方政府相互分割，比如地方政府与企业都办学校，但两个系统的学校不相往来，重复建设既导致了资源浪费，也使得教育水平不能有效提高。
4.人力资源配置机制不健全
资源型城市还是强调对人才的管理，重视人才培养和人力资源配置的计划性，常常把管理者的主观意志居于主导地位强加于人力资源本身，因而忽视了人才成长的客观规律。人才自主择业，用人单位自主择人的范围仍很小，市场对人力资源的调节作用还没有充分发挥，人才流动的比率不高，人才观念长期比较落后。
5.人才流失问题严重
资源型城市大量的资源和原材料向外源源不断地输出，而对自身需要的产品又以高价从其他地区购买，这就是利益的流失。再有，资源型城市最重要的损失还是人才的流失，即流失了大量管理型、创新型人才。是什么原因导致资源型城市人才流失严重？资源型城市偏远的区位条件、交通不便、信息闭塞、工作条件严酷、待遇低下、生活条件艰苦及自然环境严重污染等因素，使得这个地方的人口流出的推力比外部人口流进的拉力要强得多。因此，这种劣势是资源型城市最应该警惕的，也是最需要人们深入思考的。
6.人才就业的结构有待完善
很多资源型城市除了有大量人才流出之外，还有很多当地辛苦培养的大学生毕业之后不回本地工作。再有，虽然每年也有少数研究生和本科生到资源型城市工作，但他们主要是在行政事业单位、学校、医院等地工作，真正从事技术创新的仍是少数。
四、国外资源型城市转型中人力资源开发的经验借鉴
国外资源型城市转型中人力资源开发的经验有哪些，我们应该如何借鉴他山之石？
（一）德国鲁尔
德国鲁尔是以煤炭和钢铁为主的非常典型的资源型地区，它在20世纪60年代初逐渐走向衰落。从1961年开始，德国政府决定进行改革创新。德国鲁尔首先加强科研界与经济界的合作，培养该地区所需要的人才，通过教育产业的发展带动人才的培养。这一过程缩短了高校培养人才与企业和社会所需人才的距离。此外，州政府还努力将鲁尔建成“欧洲高等院校区”。由此可见，德国鲁尔对人力资源开发的模式就是让高校研究所和转型企业紧密合作，通过高等教育推动转型发展，通过转型需求带动高等教育发展。
（二）法国洛林
法国洛林也是以煤炭和钢铁为主的典型资源型地区。与德国鲁尔不同的是，法国洛林主要采取的措施是对失业工人进行培训，让工人掌握实用的技术，实行再就业。这里职业教育起到了非常重要的作用，它不是高等教育，而是培养实用人才，人们通过再就业培训找到新的工作岗位。当然，培训所需要的补贴是由政府和洛林煤炭公司共同承担的。此外，政府还创办了创业园来帮助企业创业。
（三）日本九州
日本九州也是以煤炭城市为主的典型的资源型地区。在产业转型方面，地区政府多次出台转型意见，其中重要的一方面就是他们通过接续产业发展带动就业，总结起来就是就业政策与产业政策相互协调。怎样促进就业？除了转型和对再就业劳动力的职业技能培训之外，还有一点非常重要的就是培养产业，有了产业，就业岗位才能更多，就业机会才能增加。
其中值得我们借鉴的是，提供雇佣保险中的雇佣调整补助金，还设立了针对这些行业的产业雇佣安定补助金、职业转换补助金、职业训练补助金等，让失业工人没有后顾之忧。此外，九州还出台了很多政策，积极促进离职人员早期就业。总的来看，日本九州的做法是就业和产业政策的高度协调，做好社会保障。
（四）经验借鉴
1.重视人才培养
人才培养是资源型城市挖掘人力资源的重中之重，有了人，城市的转型才有最重要的资源基础。
2.重视就业扶持
人的能力有大小，学习水平有高低。一个好的社会，就是要挖掘调动每个人的潜能和积极性，该扶持的扶持，该支持创新的支持创新，将扶持和创新结合起来。
3.重视科技研发
一个项目能够带动一个产业，一个产业能够促进一大片就业，所以说科技研发至关重要。当然，科技研发也是依托于人才培养、人才教育基础之上的。
4.重视创业支持
创业支持也是在资源型城市转型过程中需要特别重视的方面。
五、资源型城市转型中人力资源开发对策
（一）人力资源开发原则
资源型城市在转型中应该树立较高的目标。
1.坚持优化创新创业环境
环境很重要。有利于人才脱颖而出的环境，有利于人才创新创造的环境，一定能够挖掘人才创新创造的积极性。当然，这个环境既包括了政策鼓励的环境和激励的环境，也包括了生态优美的环境，这就是好的创新创业的环境。有了好的环境，大家才有创新创业的激情。
2.坚持围绕重点产业集聚人力资源
创新创业不是空泛的，是要围绕重点产业进行的。虽然现在城市的发展对自然资源的依赖有所下降，但城市的发展永远离不开自然资源，自然资源的挖掘依然是资源型城市的巨大优势，因此资源型城市要围绕自然资源的挖掘创新人才，以资源的挖掘、创新、利用为基础，这是一个很重要的路子。资源型城市在转型中还是要围绕自身产业特点集聚人力资源。
3.坚持城乡人力资源协调开发
资源型城市在以往的发展中有一个最大的特点，就是对城市周边的农村带动作用不强。在资源型城市转型过程中，一定要注意城乡人力资源协调开发的重要性。乡村有大量的剩余劳动力，这些劳动力未来都是城市建设的主力军，资源型城市对这方面的认识越早，坚持城乡人力资源协调开发进行的越早，就越主动、越有利。
（二）人力资源开发途径
人力资源开发归纳起来有四种途径，这四种途径不是冲突的，我们可以根据不同的城市阶段、不同的城市发展情况进行有机地组合。
1.创业型人力资源开发途径
通过创业带动产业，通过产业带动就业，这是创业型人力资源开发途径。创业型人力资源开发的途径具体包括什么？一是对创业者激情的激发，通过政策的支持激起创业者的一腔热情；二是对创业者知识的提升，通过请进来、走出去，对创业者的知识储备进行提升，夯实创新基础；三是对创新能力的培养；四是对创业环境的改善。
2.创新型人力资源开发途径
创业和创新是有区别的。创业是通过自己的努力办企业，带动产业的发展，再带动就业的发展；创新未必就是创业，创新是面对社会的发展和环境的需要，有前瞻性地做出一些改良。创新型人力资源开发途径包括：一是科技知识的递增，创新不是空穴来风，闭门造车是不行的，必须要具备知识和技能基础；二是营造创新型人力资源团队优势；三是有效促进科技成果的转化，资源型城市更要注重缩短创新成果转化的路程，有力地调动创新型人才进行创新的积极性。
3.就业型人力资源开发途径
对于那些既不想创业又不想创新，或者没有能力创业也没有能力创新的人，应该怎么办？就要努力地促进这部分人就业。就业型人力资源开发对于大多数人来讲是非常重要的。就业能够让人们实现自身价值、支撑家庭开销等。就业型人力资源开发途径主要有三点：一是就业技能培训与更新，二是合理安置就业，当然合理安排就业不是包揽的，对于一些技术能力不强的人，政府可以给他们安排就业，但政府安排的多半是鼓励企业对劳动力的吸纳，还有一个很重要的去向就是公益性就业；三是促进产业发展，只有产业发展了，就业岗位才能够增加。
4.流动型人力资源开发途径
近些年，人口流动是我国城市化发展中的一个重要现实。每个城市都有自身的特点，资源型城市要加大吸引外部人才流入的力度。同时，资源型城市还要努力分析自身产业特点，找到自身强项，对于能够吸引到的人才要主动出击，把人才吸引进来。当然，资源型城市也可以不求所有但求所用，把眼光放得更开阔一些，吸引外地人来本地工作，为本地区发展作出贡献，知识、技能、人才是不分地域的，资源型城市在吸引人才方面没有太多优势，但可以考虑到利用人才方面的优势。此外，当资源型城市就业岗位不足时，就要鼓励剩余劳动力的输出，这也是流动型人力资源开采途径之一。
对于以上四个途径而言，不同的城市，不同的产业特点，不同的产业发展阶段，可以根据不同的情况有机着力。对于资源型城市来说，四种人力资源开发途径并不冲突，只是以哪一种或者两种为主，其他为辅。我相信，有了这样的思路，资源型城市在人力资源的挖掘上就能向前推动一大步。
（三）人力资源开发对策
1.转变观念，提高对人力资源开发和教育重要性的认识
资源型城市发展到今天，很多地方政府和当地居民已经认识到人力资源发展的重要性。在今后的发展中，资源型城市更要通过社会的各个群体、各个方面，推动领导决策层树立人力资本和人才意识，从而带动全社会形成重视人力资本投资的意识和氛围。要重视人才，爱惜人才，培养人才，合理使用人才，这样一来，整个社会氛围树立起来，资源型城市合理转型的机会就到来了。
2.加大教育投入，培养高素质人才
人力资源具有有效性和时效性。资源型城市要树立教育强市、科技强市理念，在教育投入上要毫不含糊。一是加强基础教育，提高市民素质。二是注重发展职业技术教育，培养高素质劳动者。三是重视高等教育，培养专门人才和拔尖创新人才。四是大力发展成人教育，构建终身学习的生态环境。提高市民的素质是全方位的，需要终身学习，在终身学习的环境下让每一个人都感受到学习有意义，学习能体现自身价值，学习让人生更加精彩，在这种社会风气下，人力资源也能得到更大开发。
3.建设吸引和聚集人才的良好环境
构建、吸引和聚集人才的优良环境至关重要。良好环境的构建，为人才提供能够施展才华的舞台，创造一个吸引和聚集人才的环境，争取留住高素质人才的同时，吸引全国各地的优秀人才落户，或者与外省、市高科技人才进行合作和学术交流。一旦这样的社会环境构建出来，它将成为推动资源型城市转型的无穷动力。
4.创新机制，用好人才
创新机制包括以下几个方面：一是创新用人机制，要用好人，明确什么人应该放在什么位置，什么人应该享受什么、拿到什么报酬；二是创新流动机制，让人能够在最适合的岗位上发出自己的光彩；三是创新评价机制，对人才的创新创业效果进行合理评价，并且给他们相应的待遇；四是创新科研经费分配机制，对科研型、创新型人才给予合理的经费支持；五是创新人才配置机制。总之，要通过机制的创新促进人才的挖掘。
5.关爱孕产妇及儿童健康，提升人口素质
人口是潜在的人力资源。一是要加大财政投入力度，做好优生优育计生服务；二是提高对农村妇女、高龄妇女和流动妇女的健康服务能力；三是加强出生性别比失衡综合治理，由于资源开采的特点，资源型城市中往往男劳动力较多，而女劳动力较少，这对婚姻也会产生一定影响，因此，资源型城市在出生性别比方面更应该下大力度进行综合治理。
6.积极应对人口老龄化，形成全社会尊老爱老风尚
资源型城市中由于年轻人的大量流出，老龄化速度很快，因此，资源型城市更要积极应对人口老龄化问题，形成全社会尊老爱老风尚。具体做法包括：一是加强养老服务基础设施建设，二是加快推进“医养结合”的养老模式，三是提高老年人社会参与度。要让老年人老有所养的同时也老有所用、老有所乐、老有所获，让他们幸福地度过晚年。
资源型城市如果能够率先形成注重健康儿童的出生，注重老年群体的尊重，就会吸引人才，形成好的氛围。
（四）长远保障
1.人口规模保持均衡
对于一个城市来说，人口的多少要和就业岗位、资源承载力、城市承载力有效结合起来，保持人口与城市承载力的平衡，这就叫均衡。资源型城市引进的一定要是有效人才，而不能盲目引进，如果引进的人才在这个地方不能发挥自身才能，那么对这个城市的建设就不会起到支持的作用，因此，人口规模一定要和城市发展保持均衡。
2.人口结构持续优化
人口结构持续优化包括老中青年龄的合理化、教育水平和教育结构的合理化、男女性别平衡的合理化等等，人口结构的作用有时甚至超越了人口规模的作用。
3.人口素质稳步提升
人口素质是没有天花板的，没有最好只有更好。人口素质一旦得到提升，爆发出来的推动资源型城市转型的力量是不可估量的。资源型城市要有这一理念，不断加大教育投资力度，并将其体现到行动上。
4.人口分布更加合理
每一个城市都存在这样的情况：当一个地方人口合理分布时，承载力就强；不合理分布时，承载力就弱。促进人口分布更加合理，既是有效提高区域城市承载力的一种做法，也是促进资源型城市转型的一个重要手段。
5.人民生活不断改善
只有人民生活改善了，人的精神状态饱满了，人的心情愉快了，人力资源的潜力才能得到有效挖掘。
6.人与自然的和谐共生
在美丽中国目标的激励下，资源型城市更应该注意保持生态平衡，保持自然优美，保持人与自然和谐共生，为人才的发展和人力资源的挖掘提供优良的环境。