针对行政协议无效认定问题，《行政协议司法解释》第12条并未对《行政诉讼法》第75条的公法无效规则与民事法律行为无效规则的适用逻辑作出规定。行政法学理论界普遍主张以《行政诉讼法》第75条的公法无效规则为主导统合民事法律行为无效规则，以前者为基础规范，以后者为准用规范。然而，公法无效规则成熟度显著低于民事法律行为无效规则，以低成熟度规则主导高成熟度规则，不仅存在法技术缺陷，也缺乏司法实证基础。其实，民事法律行为无效规则对公法无效规则的兼容性更强，法律行为违反法律、行政法规强制性规定无效规定也已经为前者兼容后者预留了操作通道，以前者为基础规范，以后者为特殊公法因素予以个案考量，隐而不彰，不仅可以提升行政协议无效规则的整体成熟度，还更契合现代行政法治理念。
一、问题的提出
有鉴于此，近年行政法学理论界一直在尝试通过某种方法将行政协议无效规则统合起来。既有成果有一个共同点，即均试图以公法层面的无效规则统合私法无效规则，将民事法律行为的几项无效事由通过扩张或者限缩解释的方法囊括入《行政诉讼法》第75条规定的无效事由之中，通过该条统合路径，在行政协议效力判定问题上贯彻行政法优位原则。然而，行政协议的公法无效规则成熟度要显著低于民事法律行为无效规则，以成熟度低的规则主导成熟度高的规则是否可行，令人怀疑；该种“公法主导”的规则统合模式有无司法实证基础，有待验证。更进一步说，是否存在另一种可行方案，即以民事法律行为无效规则为基础兼容融合公法无效规则。
一、行政协议无效规则“公法主导”模式及其不足
（一）行政协议无效规则的“公法主导”模式
该种统合模式有其特有成因：首先，从学理层面看，当前法学理论界对行政协议效力规则的探讨主要集中在行政法学界，民法学者介入不多，行政法学者自身的学科偏好、知识基础注定了他们会天然地偏向公法规则，突出行政协议无效规则的公法特殊性。其次，从规范层面看，由于历史原因，行政协议在《合同法》制定时并未作为一种特殊有名合同被写入其中，其后为《行政诉讼法》予以规定，纳入行政诉讼而非民事诉讼的司法审查范围。既然民事法律规范早前没有对行政协议“宣誓主权”，从行政法立场来看，公法规则当然地应当作为认定行政协议效力的主导规则，民事法律行为效力规则只能算“客串”，在行政行为无效规则出现法律漏洞时，可被准用或者类推适用于行政协议，以填补其公法无效规则漏洞。如有观点认为，“如果把行政协议仍然视为合同的一种，而不是从行政行为的角度认识、审查，裁判行政案件纠纷，就背离了将行政协议纳入行政诉讼范围、实现行政管理目标、维护公共利益的立法初衷”。
（二）“公法主导”模式的不足
“公法主导”的行政协议无效规则统合模式在当前行政法学界具有主导性地位，然而经由裁判文书梳理分析可以发现，在案件审理中法院并未遵循该模式找寻行政协议无效裁判规则，该模式基本仍旧停留在学理探讨层面。究其原委，该模式存在以下问题。
1.行政法上既有公法无效规则成熟度不高
以成熟度低的规则为主导统合成熟度更高的规则，在法技术层面不够科学。行政协议无效的公法规则与私法规则究竟应当以谁为主线进行规则统合，不仅是一个部门法本位的立场选择问题，更是一个务实的立法技术命题，很多情况下后者具有决定性作用。就像合资企业究竟使用谁的生产线路，决定性因素是技术的先进性而非企业注册在哪个国家。行政法上的公法无效规则相对于民事法律行为无效规则而言，成熟度还有一定差距，以成熟度稍低的规则统合成熟度比较高的规则，从立法技术上看不够科学，具体如下：
2.行政协议无效规则的“公法主导”统合模式缺乏实操基础
如果“公法主导”模式具备可行性、科学性，其一定会被司法审判实践所采纳，但是从既有行政协议纠纷审理情况来看，法院并未甚至可以说完全没有采纳该模式。
二、行政协议无效规则的私法主导模式为何可行
（一）可以提高行政协议无效规则的成熟度
如前文所述，行政法上的行政行为效力规则发轫起步较晚，具体规则设计上总体而言也比较粗疏，带有明显的框架性、经验性特点，理论抽象提炼工作和体系化目标都还未真正完成。在司法审理环节，行政协议的公法无效规则通常表现为“不具有行政主体资格”“没有法律依据”“不具备法定形式”“内容客观上不可能事实”等具象化的裁判规则，具体而不凝练、缺少法理高度和解释弹性。以该规则为主导统合行政协议无效规则，系把成熟度高、体系化完善的民事法律行为效力规则削足适履后融入前者，以高就低，降低了整套无效规则的设计水准。
综上，尽管民事法律行为无效规则绝非完美，但相较于行政行为无效规则，其成熟度、体系化均达到较高水准，以其作为行政决议无效规则的基础，让行政决议无效规则站在民事法律行为无效规则的“肩膀”上，可以提升其整体成熟度。以《行政诉讼法》第75条为核心的行政行为无效规则作为公法层面上的特殊考量因素融入到民事法律行为无效规则的体系框架中，在司法审理环节由法院综合考量多种因素进行个案裁量。并且，以民事法律行为无效规则为主导，仅仅是无效规则融合安放的法技术层面上的主导，并不意味着私法利益优位、行政法的法益目标不被充分考量。以合同无效规则与公司法的法益目标协调为例，根据既有《民事案件案由规定》，股权转让合同纠纷、公司担保合同纠纷、公司融资对赌合同纠纷中合同无效的认定，均是以合同法上的无效规则为基准，但公司法的法益目标通过合同履行、责任分担等层面上的规则设计被给予特殊保护。涉公司合同对合同法无效规则的直接适用，并没有冲击或者遗漏公司法的法益目标。
（二）可以增强行政行为无效规则的兼容性
首先，行政行为在概念称谓上向民事法律行为不断靠拢。早年，我国行政法上使用的是抽象行政行为与具体行政行为的概念称谓，旨在区分不同行政行为的可诉性差异。2014年《行政诉讼法》修改后才正式使用行政行为这一统一称谓，“实现了行政行为学术概念和法律概念的统一，对我国行政法制的发展具有深远的意义”。尽管这一概念称谓的变化直接原因是修改后的《行政诉讼法》对行政诉讼的受案范围作了明确规定，已无必要再通过区分抽象行政行为与具体行政行为的方法达到框定受案范围的目的。但在客观结果上，行政行为概念的使用使得其具有了与民事法律行为进行比较，乃至在规则设计上向后者靠拢的可能空间。需要申明的是，这并非是笔者作为民商法学者一厢情愿的认识，如时任最高人民法院副院长江必新就在《法律行为效力：公法与私法之异同》一文中对在法律行为的整体框架下民事法律行为与行政行为在效力认定上的区分与融通做过专门探讨。至少，行政行为概念称谓的使用，为其借鉴民事法律行为效力规则作了相当程度上的前期铺垫。
其次，行政协议从行政行为中剥离出来，使得行政协议成为与行政处理并列存在的行政行为，为民事法律行为效力规则介入行政行为提供了合法通道。在行政协议概念法定化之前，民事法律行为效力规则作为私法规则介入行政行为这类公法行为，是欠缺合法通道的，至少是没有名分的。但行政协议法定化后，尽管行政法学理论界不厌其烦地强调其公法行为属性，但均不得不承认其私法特质。非但如此，《行政协议司法解释》第12条明确规定行政协议无效认定可以使用民事法律行为无效规则，为行政协议这类行政行为的效力规则向民事法律行为效力规则靠拢提供了实定法依据。
（三）更契合现代行政法治理念
三、民事法律行为无效规则如何统合行政行为无效规则
《行政协议司法解释》第12条所确立的本质上是两套规则的并用模式，其前提假定是行政行为无效规则与民事法律行为无效规则二者间不能兼容。从前文分析可知，二者其实是可以兼容的，行政法学界开出的“药方”是以前者兼容后者。本文的观点与之相反，即以民事法律行为无效规则为基础，原则上民事法律规范中关于法律行为无效的诸项规则均可适用于行政协议，而行政行为无效规则可被吸收、囊括在民事法律行为无效规则之中，作为特殊公法因素在司法裁判中被裁判者予以特殊考量。
（一）“不具备行政主体资格”事由如何融入无效规则
第二，尽管不具备、超越行政主体资格，但是并未损害社会公共利益，且具有追认可能性的，“不具备行政主体资格”事由可被民事法律行为效力待定规则吸收，有权机关拒绝追认的，则转入无效规则，即“相对无效允许溯及追认”。如在最高人民法院审理的“黔西县绿化乡追梦养殖场与贵州省黔西县人民政府等房屋征收补偿协议案”中，绿化乡政府与追梦养殖场签订案涉《补偿协议》。最高人民法院认为，“尽管绿化乡政府并不具备签约主体资格，但是黔西县政府已经向追梦养殖场预支了部分补偿款和林木款，原审认定《补偿协议》未生效不利于维护政府的公信力，有悖于行政协议制度设立的初衷和合同法规定”。本案中，尽管最高人民法院并未直言，但其隐晦表达的意思是，黔西县政府向追梦养殖场支付款项的行为实质上可视为系对绿化乡政府缔约主体资格的追认。
第三，虽不具备、超越行政主体资格，亦未经有权机关追认，但协议已经履行，且未损害国家、社会或者第三人利益的，可基于民事法律行为理论上的信赖保护原则、禁止反言原则认定行政协议有效。该种情况下，尽管行政协议直观上违反了《行政诉讼法》第75条规定，但鉴于协议并未产生实质性法益损害，而一方当事人已经履行了协议约定的合同义务，另一方亦受领了对方的给付，产生了合理信赖，当事人的合理信赖利益与法律关系的安定性应受法律保护。如在最高人民法院审理的“牛××与陕西省商洛市国土资源局等行政协议纠纷再审案”中，法院认为：“本案中被征地协议虽存在社区负责人代替所划分的工作组代表人在协议附件上签名及补偿费用未及时支付等瑕疵。但该协议系根据商洛市政府审批同意并依法公告的《西街片区旧城改造项目土地征收补偿实施方案》签订，协议内容并未损害国家、集体、社会公共利益。且协议所约定的征地补偿费用已足额全部支付给西街片区，以上瑕疵并未造成再审申请人合法权益的实质性损害。”
（二）“没有依据”事由如何融入无效规则
行政机关没有签订行政协议的法律或者事实依据，也是《行政诉讼法》第75条明确规定的无效事由。严格说来，“没有依据”事由的规范性欠佳，一方面行政机关签约一方没有主体资格、超越主体资格订立行政协议的，逻辑上也属于“没有依据”，基于此部分法院、学者往往将二者混合使用。另一方面，欠缺法律依据、未经有权机关事前批准也算“没有依据”，但二者的规范意义大不相同。因此，与其将“没有依据”作为独立的无效事由，不如将其纳入民事法律行为无效规则中进行综合考量，其实在司法裁判中，法院通常也是这么做的。
（三）行政协议违法无效之“法”的裁判法源兼容整合
1.关于违法之“法”的范围问题
2.行政协议无效裁判法源的转介问题
尽管笔者并不赞同在民事法律行为无效裁判法源的基础上扩充行政协议无效裁判法源的做法。然而，行政协议违反部门规章、地方性法规、地方政府规章并不意味着就可以有效，而是要需要一定的“转介通道”对其作无效认定。具体可包括以下三条“转介通道”。
第三，以公序良俗原则作为“转介通道”。即当具体的行政行为违反部门规章、地方性法规、地方政府规章，但是并未直接违反法律、行政法规的强制性规定时，可审查其是否违反公序良俗原则。若违反了公序良俗原则，则可作无效认定，反之则作有效认定。该种法律适用方法在金融合同纠纷审理中已经被广泛沿用，行政协议无效认定与之异曲同工。如在“福建伟杰投资有限公司与福州天策实业有限公司以及原审第三人君康人寿保险股份有限公司股权代持协议纠纷案”中，股权代持协议违反了中国保险监督管理委员会《保险公司股权管理办法》的规定，但法院最终是以协议危害社会公共利益为由认定其无效，公共利益、公序良俗原则发挥了“转介通道”的功能。
结语
行政协议是现代法治政府转型、改进依法行政方式以及提升行政治理效能的重要抓手。其缘起于行政协议与民事合同的共性，而非行政协议的公法特殊性。因此，既然行政法选择了行政协议，就应当积极向民事法律行为规则靠拢，并借此向社会、行政相对人释放政府积极改进行政履职方式的决心与勇气。一味强调行政法优位、公法属性本位，绝非明智之举。况且，司法审理实践也表明，民事法律行为无效规则要比行政行为无效规则的成熟度更高、法律适用性更强，《行政诉讼法》第75条的公法无效规则完全可以拆分后融合入民事法律行为无效规则体系框架之中，作为特殊公法因素在个案裁判中由法院予以特殊考量。由民事法律行为无效规则兼容统合行政协议的公法无效规则，不仅在法技术层面具有更强的可操作性，还能够向社会、行政相对人释放积极的信号，更为可行。