中南财经政法大学原党委副书记、教授、博士生导师
中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任，湖北法治发展战略研究院院长，教授、博士生导师
现任中国法学会党组成员、学术委员会主任
徐凯
中南财经政法大学
法治发展与司法改革研究中心讲师
摘要
既有的研究进路难以全面有效解释乡村食品安全治理困境。从治理能力的视角看，乡村食品安全监管执法困境反映了基层治理能力不足，表现在日常监管与专项治理两个层面。日常监管的困境表现为：监管规模过大、监管组织体系断裂、法律法规与乡村脱节以及外部性因素介入；专项治理的困境表现为：片面的集中整治和松散的联合整治。面对日常监管困境，乡镇食品监管部门从制度与行动两个层面予以解决，然而，由于治理能力的不足，效果不佳。日常监管的乏力催生了专项治理，循环往复，对专项治理形成路径依赖，日常监管缺位。有效治理乡村食品安全，根本上在于提升基层治理能力。在资源一定的条件下，鼓励社会协同、公民参与，是有效提升基层治理能力的基本选择。
本文原载于《法律和社会科学》2017年第1期，为阅读方便，注释从略。
目录
一、食品安全治理困境及既有解释
二、理论基础与分析框架
三、日常监管的困境
（一）监管规模过大
（二）监管组织体系断裂
（三）法律法规与乡村脱节
（四）外部性因素介入
四、专项治理的困境
（一）“片面”的集中整治
（二）“松散”的联合整治
五、结语与启示
乡村食品安全监管执法困境及其解释
——治理能力的视角
一、食品安全治理困境及既有解
以上几种研究路径从不同的研究视角出发，从不同侧面、运用不同的理论解释当前的食品安全治理困境，对于我们理解食品安全治理困境都有一定意义，但是，每种视角又都具有一定局限性,难以有效解释我国的食品安全治理困境。
专项治理困境的描述与分析建立在专项治理的实施方式基础上。专项治理的实施方式包括集中整治和联合整治,其是专项治理的重要机制。从专项治理的实施机制看,专项治理的困境表现为如下两个方面:第一，集中整治的“片面性”。由于集中整治只能就某一个区域、某一方面的食品安全问题展开整治，再加上日常监管对集中整治的依赖性，导致集中整治具有片面性，无法面面俱到。第二，联合整治的“松散性”。联合整治通过整合条块力量，试图发挥各自职能，然而，现实执法过程中，联合执法动员起来困难，执法过程中也是各司其职，难以实现执法的整体效果。这两个层面亦折射了基层政府治理能力，基层政府治理能力的提高会在专项治理中体现出来。
食品安全风险的日常监管，即特定的组织或执法人员在特定的社会空间展开市场巡査，并依据一定的法律法规对违反食品安全法律法规的行为进行处罚的过程。然而,食品安全风险的日常监管是实践性很强的行政活动，而不是仅仅依据法律文本执法的过程。执法实践的复杂性决定了食品安全日常监管执法困难重重,可以概括为如下四个方面:监管规模过大、监管组织体系断裂、法律规范与乡村脱节以及外部性因素介入。
食品药品监督管理实行属地管理，不同层级的食品药品监督管理部门负责其所在行政区划的食品药品监管。因而，乡镇一级的食品药品监督管理所具体负责乡镇的食品药品监管。上文已经阐述过，基层食品药品监督管理所的人员编制少。但是，其管辖范围大、监管事务多。因而，基层食品药品监督管理部门需要面对的一个核心问题是监管人员少与监管范围大、监管人员少与监管事务多之间的双重矛盾。监管范围、监管事务决定了监管规模，“治理规模指国家在统领、管理、整合其管辖领土及其生活于其上民众的空间规模和实际的内容”，而监管规模过大与人力资源不足之间的矛盾会限制治理能力。
网格制与片区制的制度设计意在明确分工、明确责任，实现定格定岗，定岗定责，进而避免出现监管空白的现象。应当肯定的是，网格制与片区制是在执法人员少的现实条件下的最优管理方式，是提升治理能力的一种方式。然而，网格制与片区制并不能够实现“处处监管、事事监管”。虽然网格制实现了定格定岗，但是，由于以下几点原因，导致网格制与片区制难以有效落实：（1）具体网格的责任人无法有效监督，一个人负责一个网格其自由裁量权太大，并不能保证严格执法，正所谓“一人为私，两人为公”。（2）乡镇食品药品监督管理所办公条件有限,一个所只有一辆公车，所以也只能轮换使用。选择性监管，客观上讲在于人力资源不足、执法保障不够，难以有效应对监管范围大、监管事务多的情况,所以只能有多少人干多少事、有怎样的条件办怎样的事。（3）欠缺运行机制。食品药品监督管理虽然实现了定岗定格，但是,缺乏保障网格化治理运行的机制，“没有运行机制，网格化治理就难以发挥系统特定的功能和作用”。
乡村食品安全风险监管的主要部门是食品药品监督管理所,但是,乡村食品药品监督管理所人员有限，例如,X镇食品药品监督管理所人员编制有7个人,L镇食品药品监督管理所人员编制只有3个人。与执法人员不足相对的是管辖范围广大、管辖事务繁杂，因而，仅仅依靠食品药品监督管理所的人员去监管食品安全问题，基本上是力所不及。“在科层制底端，为回应治理需求,在专业化体制之外形成多种非专业体制，弥补非正式制度治理能力的不足”，因此,乡村食品风险监管实践过程中，非正式人员被吸纳进食品安全监管队伍，辅助正式人员监管食品安全。非正式人员通常是村委会（居委会）的村干部，由他们协助食品药品监督管理所监管其所在行政村（社区）的食品安全问题，充当食品药品监督管理所的信息员。
“在作为单一治理的主体的政府无法回应多元化需求的情况下，扩大治理主体的范围，实现政府与其他主体的合作,就成为治理工作回应多元利益诉求的有效选择”，非正式人员辅助正式人员监管食品安全，能有效弥补正式人员的局限性与短板。正式人员的人力不足、信息闭塞等问题，通过非正式人员可以实现一定程度的弥补。由于村干部（信息员）的加入，充实了食品安全监管队伍，进而一定程度上解决了正式人员的人力不足的问题，行政村（社区）内的食品安全风险隐患都可以由村干部（信息员）去排除，也解决了正式队伍由于人力不足所导致的信息获取能力不足的问题。因为村干部（信息员）生活在其所在村庄内，对其所管辖的范围更熟悉，所有情况一目了然，可以及时有效地报告信息。
根据以上描述与分析，尽管食品安全监管组织体系看似很完整，从乡镇一级到行政村（社区）都有人员参与进来。运用非正式人员参与治理是我国政府治理的一大特色，在各个治理领域中都有所体现，其是政府从人事制度层面解决治理规模过大、治理内容过多而带来的治理负荷难题的一个举措，也是政府提升其治理能力的重要方式。但是，这套组织体系并没有充分地运作起来，该制度的功用并没有充分发挥出来，因而从组织人事制度层面提升政府治理能力的制度建设效果并不好，在食品安全治理领域主要表现为监管组织体系断裂。监管组织体系断裂即乡镇的正式人员与非正式人员并没有建立起有效的衔接沟通、信息传导机制，以至于出现信息无法传导、沟通无法进行。
监管组织体系的断裂反映了食品安全执法人员并不能有效动员非正式人员参与食品安全治理，动员能力匮乏，在乡村食品安全监管治理领域内并没有建立起有效的动员机制。可见,健全的、运行畅通的组织体系建立在乡镇食品药品监督管理所有一定动员能力的基础上。乡镇食品药品监督管理所的动员能力可以从组织间关系层面解释，在食品药品监督管理组织系统内部，食品药品监督管理所位于食品药品监督管理组织体系的最低端,这决定了其资源有限、权力有限，以至于自主性不高，完全是贯彻上面文件的执行机构，限制了其动员非正式人员的能力。从条块关系上看，食品药品监督管理所有效发挥职能需要获得乡政府的支持，从制度文本看，食品安全工作被纳入乡政府年度考核计划内，以此来动员乡政府支持食品药品监督管理所的工作，提高食品药品监督管理所的工作效能。然而，在乡镇工作实践中，食品安全问题更多是“喊得多,做得少”，乡政府并不是特别重视食品安全工作，在实际工作中，也没有将其作为中心工作推动下去，村（居）委会也就不会上心，食品药品监督管理所动员起来就困难。
从执法层面讲，《食品安全法》与乡村食品经营业态的矛盾又导致执法困难。执法困难突出表现为：（1）日常监管中，难以严格贯彻落实《食品安全法》规定的要求和标准。《食品安全法》规定的食品生产经营的基础设施、卫生要求、食品安全标准等，不符合乡村食品生产经营业态的现状。在广大乡村地区，以小作坊、小餐饮、小超市居多，其根本达不到《食品安全法》的标准和要求。例如,L镇食药监副所长讲，“街上做凉菜的，按照法律法规,有各种各样的食品卫生要求和标准，如果完全按照这个要求做凉菜，花生米的价格比牛肉还贵”。（2）执法弹性不好把握。执法弹性不好把握，即对当事人食品生产经营违法行为到底处罚多少不好把握。这是由多方面的原因决定的,X镇的食品药品监督管理所所长讲,“《食品安全法》处罚标准最高达到货值金额的30倍，处罚弹性很大。在农村，一个小店，整个店的货品才值3000元。按照法律标准，全部没收，处30倍。一个农村店子没那么大的承受能力。但是，我们处罚3000元就是渎职。所以，弹性不好把握”。执法弹性不好把握，并不是执法人员对法律标准难以拿捏，其难在处罚标准与现实状况的矛盾，即罚多了，拿不出来;罚少了，又是渎职。
虽然执法困难，但是又不能不执法，这个时候只能变通执法，变通执法的形式多种多样，但是，不管执法如何变通，其都遵循两个基本原则：（1）底线执法。底线执法，即在食品安全监管过程中，保证不出现食物中毒。L镇食品药品监督管理所副所长讲，“我们只能保证不出现食物中毒，这是我们的执法底线。不可能按照国家标准来，食品安全不仅靠监管，也靠经营者的良心”。（2）适度执法。适度执法，即执法主要把握好一个度，在处罚与生存中寻求平衡，法律法规是处罚的基本依据，但是，又要适当考虑食品生产经营者的实际情况。L镇食品药品监督管理所副所长讲,“农村杂货店按照食品标准，统统关门，但是,我们不能这么搞。整个店子的东西不值2000元，处罚5万元，合适不？”
食品安全治理是特定主体在特定区域范围内，依据一定的法律法规就食品生产经营活动实施监管的活动。食品安全治理的过程也是执法者与食品生产经营者互动的过程。因此，在阐明监管规模、组织体系以及监管依据对食品安全日常监管的影响之外,还须进一步探讨食品安全执法与社会互动的过程，“执法发生在法律系统与生活世界的过渡地带，受到法律世界与生活世界的双重影响”，因此,须分析生活世界对执法的影响。
食品药品监督管理所的工作人员是“街头官僚”，其监管执法具有社会性，需要与监管对象面对面互动，多重外部性因素“介入”干扰执法，影响一线执法人员的执法效果。执法者除了依据法律之外,还必须应对这些外部性因素。具体来说，这些外部性因素包括多个层面：
第二，执法人员层面。执法人员的身份具有多重性，首先是一名执法者，其次是一名干部，还是一位普通人。执法人员的身份多重性会不自觉地介入到执法过程中，进而影响执法。作为执法者,更多是从法律角度思考问题，考虑的是食品经营者的行为是否符合法律规范，如果不符合法律规范，应该按什么标准处罚、处罚多重等，进而运用强制措施保障法律落实；作为干部，执法行为代表的是党和政府的形象，其根本目的在于维护人民利益，而不能激化矛盾。因此，“执法人员在具体执法场景中的一切言论和行为，都会成为执法对象评价执政党和政府的认识基础。这使得执法人员在与执法对象的互动中非常注重自身的言行举动，主动抑制执法工作的强制性”；作为普通人，既会有趋利性一面，也会站在对方的立场想问题，思考对方的生活处境及其承受能力。
第三，社会空间层面。“社会空间塑造社会互动，也为社会互动所生产。个体行为都是在具体场景中组织起来，行动和场景之间存在复杂的因果关系”，因此，执法的过程会受到社会空间的影响。韩志明依据街头官僚工作界面的性质，将街头官僚的工作界面分为窗口空间、街头空间和社区空间，乡镇食品药品监督管理所主要在乡村空间开展工作,其工作界面性质类似于社区空间，社区空间具有熟悉性，是一个半熟人社会，人与人之间即使谈不上十分熟悉，也多少有几分脸熟。社区空间的这一特性，成为执法人员与执法对象沟通的媒介，为他们之间进一步走动关系提供了条件。因此，社区空间的执法过程更容易受到社会关系干扰,使执法人员考量法律之外的因素。
“法律在执行过程中会经历与社会的磨合过程,它发生在执法机构与社会的接触面上。执法机构与社会是相互作用的，执法机构试图将法律变成社会现实，社会力量也会试图改变执法机构，法律系统与社会系统之间不断发生碰撞与交换、压制与反制。”基层食品安全监管执法过程中外部性因素的介入，使得基层执法者不得不考虑更多法律外因素，进而让外部因素渗透进执法过程，削弱了执法效果。多重外部性因素介入说明了执法工作不仅具有法律性，而且具有社会性、政治性（治理性）等，由于基层治理资源、治理方式有限,执法有时就被作为治理工具而使用，发挥着治理的功能，而偏离了执法的性质，试图实现法律效果与社会效果的统一，然而，这是一对很难调和的矛盾，实现了社会效果，有时就无法有效发挥法律效果。
由于食品安全风险日常监管效果一般，故而只能依赖专项整治，以弥补日常监管的短板，从而实现食品安全风险的有效治理。专项整治的最大特点是通过集中整治和联合整治的方式实施，集中整治通过集中所有人力物力资源有利于解决日常监管的碎片化以及日常监管没法管的难题，联合行动通过联合其他部门的形式，以解决部门执法资源有限的问题,也是整合资源的一种方式。集中整治是由食品药品监督管理部门内部主动安排实施，意指接下来的重心工作是重点整顿某项具体的食品安全问题，例如这个月定为整治桶装水月。联合行动是食品药品监督管理部门联合其他单位共同开展行动，食品药品安全委员会各成员单位分工配合，针对某个突出的食品安全问题共同治理。
集中整治的初衷是为了弥补日常监管的难题，对日常监管进行査漏补缺。然而，基层的集中整治行动常常代替日常监管，治理具有路径依赖，集中整治具有“常规化”倾向，“‘专项治理’已经不再是一种临时的执法运作模式，而是一项日常性的执法工作制度”，以至于食品药品监督管理过分依赖集中整治行动。食品安全风险监管的此种逻辑导致日常监管与专项整治失衡，其后果就是基层食品安全风险治理主体疏于日常监管，导致日常监管不力，进而依赖集中整治。客观地分析,以集中整治的方式治理食品安全风险，可以就某项具体的食品安全风险问题实现有效治理。然而,在日常监管不到位的情况下，过度依赖集中整治，又会产生新的问题，即对其他问题监管不力。实际上，集中整治效果的最大化须以日常监管的有效实施为前提，日常监管缺位就会导致集中整治作为“协助性”治理机制的功能异化，即集中整治在食品监管中发挥“主导性”的功能,容易形成片面治理的局面。
(1)执法进度难以有效推进。联合整治并不能快速有效地根治违法行为，执法的整体进度慢。联合整治都是动真格，没有一定决心，不可能搞联合整治，因而力度相对较大，威胁经营者的营生。对于食品经营者来讲，这些买卖是其营生的主要手段。此外,食品安全标准不断提高，当地的小作坊无法跟上国家标准发展的步伐。例如，以整治桶装水为例。当时他们搞这些小作坊时，国家标准还没那么高,现在国家标准提高了，他们就变成违法了，国家要取缔。基于以上两点理由，当事人既不理解，也不服气，用各种理由抗法。所以，双方处于僵持的状态。联合队伍虽然成员单位众多，但是，面对执法对象的情绪、态度、行为的不可控性，谁都不愿意撑头。虽然派出所主要职能是维护治安,但是，不可能天天派人跟着食品药品监督管理所的人，只能在有事的时候才出现。所以，这个大难题，只能食药监所慢慢化解，天天做工作，下个整改通知书，请求自来水厂停电，等等。执法难以推进，这是执法的最大难点。
(2)执法资源难以充分整合。食品药品监督管理所执法无保障，既没有执法装备，也没有足够的强制力。平时那些处罚手段，到了联合整治行动中，根本无用武之地。这个时候，只能整合其他资源,通过其他成员单位的职能协助执法，共同发挥执法效果。但是，由于集中整治事务的艰巨性,决定了执法过程具有断裂性，以至于在协调其他部门参与进执法时，不是“蜂拥而上”，而是断断续续地，于是，联合行动被分解为一个个的单一行动，削弱了整体效果。此外，食药监所权力有限，协调各个部门有一定难度，协调成本高，也使得执法资源难以充分整合。
联合整治意在联合多个部门，综合调动多种资源、运用多种手段，弥补食品药品监督管理所职能的有限性。通过综合施策，而不是“就事论事”，会同其他部门联合整治，切断违法的根源，这是联合整治的最大优势。联合整治是职能部门提升其治理某个具体领域问题能力的重要方式，然而，联合整治效用的发挥依赖于真正的联合，而不是虚假联合。联合整治的松散性说明联合整治有其脆弱性一面，充分发挥执法效果，须优化联合整治，提高基层政府的协调动员能力，通过有效整合条块力量协同治理。
基层食品安全监管执法困境，在现象上表现为基层食品安全违法行为普遍而监管执法困难。对食品安全治理困境的解释很多，但是，都有一定局限性，难以有效解释基层食品安全治理困境。基层食品安全治理陷入“日常监管——专项治理”的循环结构，因而，基层食品安全治理困境可以从两个层面分析，即日常监管的困境与专项整治的困境。法律是国家意志的表达，执法是实施法律的重要方式，而有效实施法律，依赖于治理能力。本文主要的分析对象是乡村食品安全监管执法问题，故而，乡村食品安全监管执法的效果，依赖于基层治理能力。本文从治理能力的视角，解释了基层食品安全监管执法困境，该解释建立在“日常监管——专项治理”的循环治理模式的分析框架之上。
“日常监管——专项治理”的循环结构是基层治理能力不足的典型表现形式,正是由于治理能力的不足,才导致日常监管乏力，进而依赖专项整治。专项整治是治理能力不足的情况下，基层政府集中组织资源、人力资源和政策资源应对食品安全问题的现实选择。与此同时，基层治理能力不足不仅体现在其对食品安全治理模式的塑造上，更表现在日常监管与专项治理的各个细微环节，即反映在治理的各个要素之中。基层食品安全监管执法困境之所以呈现出全面困境、处处受阻，已经不是整合执法资源、规范执法行为本身所能改变的。有效治理食品安全领域的问题，既需要提高基层治理能力，也需要改革政府治理模式，引进市场、社会的力量,实现政社共治，这才是有效应对食品安全的根本之道。