摘要:长期以来，我国政府过分依赖行政审批来管理经济社会运行，导致市场资源配置失效，社会公平效益失衡，政府监管效应失范，阻碍我国市场经济体制的建立和健全，政府职能转变的成效并没有得到根本改观。当前行政审批改革已步入深水区，政府越位、监管缺位、法律规范不到位的现象依然突出。要走出审批改革的困境，实施简政放权，从根本上推动政府职能的转变、完善监管体制、健全法律保障是关键所在。
关键词:行政审批；政府职能；简政放权；制度改革
2013年是我国行政审批制度改革的第十二个年头。前后经过六轮改革，国务院各部门共取消和调整审批项目2497项，占原有审批项目总数的69.3%。①但我国行政审批改革走到今天，中央政府的审批事项仍有一千多项，地方政府的审批事项仍有两万多项，而剩下的审批项目都是难啃的“硬骨头”。随着改革的不断深入，改革所触及的政府部门利益更广，其所遭遇的阻力也越来越大。由于受到传统高度集中的计划经济体制影响，行政审批仍被过多地运用于行政管理特别是经济建设领域。这严重阻碍了我国经济发展方式的转变和生产力的发展。为此，进一步推进行政审批制度改革刻不容缓。
一、深化行政审批制度改革的现实必要性
自西方金融危机爆发以来，全球经济增长放缓，国际贸易增速回落，世界金融市场动荡剧烈，各类风险明显增多。长远看来，世界经济复苏的不确定性和不稳定性仍在增加。复杂多变的国际经济形势使中国经济增长以及中国金融市场不能“独善其身”。2012年我国全年GDP增速为7.8%，是1999年以来最低的年增长率。2013年上半年增速继续下滑，全年很可能还会触及或打破7%的“底线”。经济持续下行，将导致经济社会各方面矛盾凸显。针对当前世界经济深度调整、国内外发展环境十分复杂的状况，中共中央政治局2013年7月30日召开会议明确提出，要切实增强忧患意识，充分做好应对各种困难局面的准备，工作重点在于：“稳增长、调结构、促改革”，“努力实现三者有机统一”。这三者能够相互协调，既有利于当前经济有效增长，又有利于经济转型升级，持续增强发展后劲的关键在于政府的简政放权。②
2013年新一届政府成立以来，多次召开国务院常务会议，提出将行政审批制度改革作为简政放权、推动政府职能转变的“突破口”和“抓手”，决心“趟出一条路子”，使“稳增长”和“调结构”相辅相成、相互促进，从中国国情出发，通过简政放权、转变政府职能，走向“无衰退的经济结构升级”，开创经济发展史的先例。这充分显示出中国政府锐意改革的勇气和责任。通过简政放权加大取消行政审批力度、下放行政审批事项，并将其重点突出转向经济领域的投资、生产、经营等活动上，会进一步激发市场、社会的创造活力，增强经济社会发展的内生动力，既利于当前有效稳增长，又惠及长远增长后劲。
尽管在当前国内仍有不少学者认为，审批权力的高度垄断与集中一直都是中国政治体制的重要禀赋，而这个禀赋也是中国经济高速增长的“特色”之一，并创造了独特的中国模式，④但在中国经济持续高速增长的背后，是权力与权利在博弈过程中的极度失衡。⑤我们必须充分认识到繁苛的行政审批事项已经造成我国政府部门行政效率低下，机构设置臃肿，人员配备冗杂，严重阻碍着我国市场经济体制的发育与健全。20世纪70年代末，邓小平曾说过“不改革只有死路一条”。今天长期依靠政府主导驱动经济的发展模式带来中国三大产业结构的不合理，投资、出口、消费的比重失衡，资源要素结构效率低下以及收入分配不公等问题已经凸显，再不深化行政审批制度改革，经济、社会的健康可持续发展也只能走向“死路”。当前行政审批过多过滥的不利影响主要表现在如下方面：
正是行政审批事项在设置上的混乱与不公，给了不少政府部门干预企业按照市场公平竞争规律进行投资经营活动的权力。繁琐的行政审批项目压抑了投资者的热情和市场活力，加大了企业在市场中生存的隐性成本，同时也给政府带来了更多预算外的“福利”。近年来，社会公平效应的失衡导致市场对优秀人才的吸引力迅速减弱。政府是一个社会不得已的“成本”，政府人员越多，权力越大，则社会创造价值的成本就越高。从长远看来，审批权带来的腐败和市场优秀人才的流失，会对我国今后的经济发展造成严重的负面影响。
二、现行行政审批体制改革面临的困境
20世纪80年代，全球掀起了行政管理体制改革热潮，各国政府纷纷放弃前置审批，大幅削减审批事项，转而采取事中监管、事后追偿和惩罚；此举大大激发了市场活力，促进了西方发达国家经济的进一步发展。我国政府也于2001年9月拉开了行政审批改革的序幕。当时大力促成改革的动因有两个。一是同年11月中国加入了,WTO，为履行入世最重要的两大承诺“统一实施”和“透明度”，中国政府不得执行不公开的法律法规文件。而我国行政审批作为计划经济时期的产物，缺乏规范的程序和标准，往往是内部暗箱操作，按领导意志行事，这些都违背了我国入世的承诺。二是2002年2月时任国务院总理的朱镕基在国务院第四次廉政工作会议上指出，要想在源头上反腐就必须加快行政审批制度改革。正如经济学家吴敬琏所说：“行政审批从经济学的角度来看，就是寻租，行政审批是腐败的源头。因此反腐败就是要清理行政审批，尽量减少审批。有些减不掉的，就要改善审批的过程，让审批透明，让审批受到监督。”(13)在这两大背景下，行政审批改革走过了十多年。
当前，改革渐入深水区，当下中国要想从一个“审批大国”逐渐变成一个“审批小国”，要想将一个“大政府”转变成一个“小政府”，任重道远。面对中国经济发展步入“瓶颈”的严峻态势，不能再用速度和数字来衡量今天改革的决心与效率，必须认真反思十多年的改革之路，总结改革之中存在的问题，这将对解决当下的问题大有裨益。笔者认为，现有的行政审批体制仍存在着如下三方面的问题。