原标题：IIGF观点|我国养老金体系发展现状、困境与政策建议
一、我国养老金三支柱体系框架及发展现状
（一）我国养老金体系框架
为了应对老龄化危机带来的挑战，我国积极探索和发展符合我国国情的三支柱养老金模式。1991年6月，国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》已经明确提出：“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”，这是我国构建公共基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险三支柱养老金制度的开端。此后，我国在发展养老金融的过程中，一直在积极探索建立养老金三支柱体系。我国现行养老金体系包括：第一支柱的基本养老保险制度和第二、三支柱的补充性养老金制度，其中，第一支柱是政府主导的基本养老保险制度，包括城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度两大类别；第二支柱是单位主导的职业养老金制度，包括适用于企业单位的企业年金和适用于事业单位的职业年金；第三支柱为个人主导的个人养老金制度。
（二）中国养老金体系发展现状
第一支柱基本养老金制度基本实现应保尽保。2009年以前，我国的养老保险制度只覆盖城镇职工群体；2009年起新型农村社会养老保险（以下简称新农保）开展试点并全面推开；2011年城镇居民社会养老保险（以下简称城居保）开始试点；2014年新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。包含城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险两大类别的第一支柱基本实现了制度上的全覆盖，基本养老保险参与人数不断增加，人均保障水平不断提高，基本养老保险的资金积累也更多。
对比过去五年，截止2019年末，全国参加基本养老保险人数为9.68亿人，比2015年末增加1.09亿人，其中城镇职工基本养老保险人数增加23%，城乡居民基本养老保险参保人数增加5.5%。从这组数据看，养老保险制度的覆盖面在五年之内迅速扩大了1亿人，根据人社部预测，2020年10亿人将会被纳入到制度覆盖里面来，实现应保尽保。资金积累方面，根据人力资源和社会保障事业发展统计公报数据，截至2019年底，全年基本养老保险基金总收入57026亿元，基金总支出52342亿元，年末基本养老保险基金累计结存62873亿元。
图12005-2019年我国基本养老保险覆盖人数情况
养老金待遇连续上调。调整基本养老金待遇是提高保障和改善民生水平的重要措施。2005年国家确定城镇职工退休人员养老保险制度。目前，退休人员基本养老金待遇已经十多年连续上调，其中2006年涨幅最大，达到23.7%，2008年到2015年，养老金每年的涨幅都在10%左右，2016年养老金涨幅回落到6.5%，2017年涨幅为5.5%，2018年为5%。2020年4月10日，经国务院批准，人社部、财政部印发《关于2020年调整退休人员基本养老金的通知》，明确从2020年1月1日起，退休人员基本养老金总体上调幅度为2019年的5%，养老金实现16连涨。城乡居民养老保险在制度全面普及的基础上也提高了基本养老金的待遇。2018年全国城乡居民基本养老保险最低标准提高至每人每月88元，中央财政对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助，除了中央政府，30个省市和自治区以及2835个县级财政都进一步给予补贴，城乡居民基础养老金水平进一步得到提升。
第二支柱职业养老金发展成效明显。自2004年以来，在国家出台一系列政策文件的鼓励规范下，企业年金和职业年金取得明显成效。从2006年到2019年以来，全国建立企业年金的企业数从2.4万户增加到9.6万户，参加企业年金的缴费职工人数从964万人增加到2548万人，企业年金基金累计结存从910亿元增加到17985亿元，如表1所示。不同于企业年金，职业年金是在机关事业单位及其工作人员在基本养老保险的基础上建立的补充养老保险制度，参保具有强制性。职业年金于2014年10月开始实施，覆盖人数在4000万人左右，目前已归集的职业年金基金结余或超过7000亿元，据估算，未来职业年金每年的新增规模约1870亿元[1]。
表12006-2019年企业年金参保基本情况
第三支柱个人养老金开始推进。包括个人商业养老保险在内的第三支柱是完善我国养老保险制度体系的关键。2018年4月，财政部等五部委联合发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税[2018]22号），决定自5月1日起在上海、福建省（含厦门市）和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点，试点期限暂定一年。试点的实施标志着我国第三支柱个人养老金制度正式落地，这是个人养老金制度的重要尝试，为国民养老提供了新途径。2018年5月底，首批共12家保险公司获批经营个人税收递延型商业养老保险业务，第一只个人税收递延型商业养老保险产品在上海由太平洋人寿保险卖出[2]。第三支柱个人养老金将为完善养老金体系发挥重要作用，为资本市场带来长期稳定资金，并可能重塑国民养老理财行为。
二、我国养老金体系面临的问题与挑战
从制度建设来讲，经过多年的改革与发展，我国已初步建立起养老金三支柱体系的制度框架，并取得明显成效。但面对老年人口占比将长期保持较高水平的发展趋势，现行的三支柱养老金制度仍然面临诸多挑战，整体来看，目前我国养老金体系明显呈现出第一支柱“一支独大”、第二、三支柱养老金积累有限的结构性失衡问题。
一是对基本养老保险依赖过高，第一支柱“一支独大”。目前来看，我国养老金体系结构中，基本养老保险制度担负着养老体系的主要责任。一方面，从养老金规模和结构来看，在大约6万亿的养老金中，基本养老保险基金规模约5.09万亿，占比77%；企业年金规模约1.48万亿，占比22%；而制度化的个人养老金仍处于摸索阶段，只推出了个人税延型养老保险。而在美国的养老资产中，第二支柱雇主养老金计划和第三支柱个人养老储蓄计划在养老金总资产中占比近90%。对比美国，中国的养老金制度体系呈现明显的不平衡。另一方面，在待遇给付上，美国公共养老金制度目标替代率平均水平为30-40%左右，职业养老金和个人养老金合计提供的替代率为40-50%，连续缴费的养老金替代率超过退休前工资水平，使得退休后生活水平能够得到较好的保障，同时减轻了政府养老负担。与此相反，在我国的养老金体系中，第一支柱基本养老保险制度替代率水平接近60%，明显高于美国及OECD国家公共养老金的平均水平。过高的替代率使得个人高度依赖基本养老保险制度，一支独大的基本养老金制度带来巨大的可持续性风险，导致政府财政压力过大，影响基本养老金对养老保障作用的发挥。
图22003-2019年我国基本养老保险基金收入与支出情况
三、加快建设我国现行养老金体系的建议
我国人口老龄化的发展趋势将长期保持较高水平，这就决定了人口老龄化对养老金体系的影响是长期性的。建设和完善养老金三支柱制度体系是我国发展养老金融的客观需要。养老金体系的构建和发展是一项系统工程，鉴于我国现行养老金体系存在的结构性问题，难以应对长期人口老龄化带来的挑战。因此，必须对我国现行养老金体系进行重构，形成综合均衡的三支柱发展体系，这是积极应对人口老龄化的必要前提，也是未来保障老年人养老金待遇的关键举措。
（一）适当调整养老金制度体系结构
我国现行的养老金体系结构不合理，第一支柱基本养老金制度“一支独大”，现有基本养老保险缴费比例过高，造成国家财政负担过重，挤压了第二、第三支柱的发展空间。借鉴发达国家经验，第一支柱的基本养老金主要是给老年人提供基本养老保障，因此应合理控制基本养老金的规模，改革基本养老金的筹集和管理，为第二和第三支柱发展提供空间。一是根据政府财政的实际支付能力，优化调整基本养老保险目标替代率，缩小基本养老金的支付缺口。二是加强基本养老保险的缴费管理，适当降低第一支柱的缴费率，加大政府财政补贴力度，保障基本养老金缴费真实足额。三是加快税收优惠的个人养老金制度，鼓励人们通过多元化的养老保障，提高退休后的养老金水平。四是不断提高基本养老金的统筹层次，在推进基本养老金省级统筹的同时，采取措施推进基本养老金的全国统筹，条件成熟时，将基本养老金统筹账户作为第一支柱，个人账户划归第二或第三支柱。
（二）扩大第二支柱职业养老金的覆盖面
（三）强化政策支持，加快第三支柱个人养老金制度建设
（四）完善养老金投资体制，保障养老金保值增值
重构养老金三支柱体系的重要前提是完善我国的养老金投资体制，第二、三支柱采取的是完全积累的方式，必须保证养老金能够在安全的前提下实现保值增值。这样才能提高养老金的替代率，减轻缴费的压力，实现养老金体系自身的健康运行的同时，实现与资本市场的良性互动。同时，加强养老金投资的风险控制，完善投资体制，明确投资范围、投资比例以及投资决策、管理与执行机制，并加强资金的审计和监督，为养老金投资营造一个良好的环境。养老金投资体制的完善，不仅可以促进基本养老保险基金保值增值，也是发展二、三支柱的养老金体系的重要前提。
参考文献
作者：
徐晓娜中央财经大学绿色金融国际研究院养老金融实验室助理，南开大学人口经济学博士
指导：
任国征中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，健康金融实验室（数据库）主任