据有关资料显示，目前，我国60岁以上人口为1.3亿，占总人口的10%，预计到2015年前后，老年人口将达到2亿。在21世纪的20年代至40年代，我国老年人口将由占世界人口1/5逐步提高到1/4。人口老龄化是21世纪一个重大的社会问题，也是新世纪人类发展的主要特征。纵观我国养老保险制度的发展历史，正视市场经济中养老保险的新需求，直面新旧养老保险制度的矛盾冲突及诸多现实问题，借鉴和研究国外先进养老保险制度的经验，构筑有中国特色的养老保险制度，已是理论和实务界的当务之急。
一、我国养老保险制度的沿革及立法现状评价
我国的养老保险制度始建于1951年，当年2月政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，该条例第3章第15条明确规定了企业职工的养老保险待遇，1955年又将养老保险范围扩大到国家机关、事业单位。该条例是新中国第一部综合性的社会保险法规，也是建国后40多年我国企业职工实行养老保险制度的基本法律依据。1978年以来，为适应经济体制改革的需要，养老保险立法的步伐不断加快，从80年代中期以来，我国进行了养老保险制度的改革。在模式的选择、过渡期办法与国际惯例接轨等方面都取得了一些成绩和成功的经验。进入90年代以后，随着我国经济体制改革的发展，我国养老保险立法取得飞跃发展。国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》、《关于建立统一的企业职工基本养老保险的决定》、《社会保险费征缴暂行条例》，原劳动部也发布了《关于印发〈职工基本养老保险个人帐户管理暂行办法〉的通知》。
相对于《中华人民共和国劳动保险条例》而言，养老保险制度改革有显著进步。其一，扩大了养老保险的范围，城镇各类企事业单位和个体劳动者都必须建立基本养老保险制度；其二，拓宽了养老保险基金筹资渠道，由国家、用人单位和劳动者三方共同承担。我国的养老保险金制度将在建立基本养老保险制度的同时，鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。基本养老保险是社会养老保险制度的核心，对此，我国《劳动法》第70条专门对基本养老保险作了强制性规定：“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿”。
上述新的养老保险制度的建立，无疑是具有历史进步意义。但随着市场经济体制的发展，我国现行的养老保险制度日益显出以下不足。
1、养老保险制度尚未统一作出法律规定，且立法滞后。我国目前还没有建立起统一的、适用范围比较广的养老保险法律制度，保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理也不规范；许多工作只能靠政策规定和行政手段推行；国家立法滞后，地方立法分散，统一的养老保险制度被分割。目前，城镇养老保险立法的唯一依据是《社会保险费征缴暂行条例》，在实践中操作性不强。在养老保险方面发生争议纠纷进行仲裁或提起诉讼时，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定对争议进行仲裁或判决，处于无法可依的状态。
2、享受养老保险权利的劳动者范围仍然狭窄。我国现行养老保险制度的覆盖面主要为城镇的各种企业职工，占我国总人口80%比例的农民仍然不在养老保障之内，迄今国家仍未通过立法建立农村养老保险制度。此种状况与我国《宪法》和《劳动法》规定的全社会劳动者依法获得社会保障原则相距甚远，与世界发达国家的“社会保障实施对象均是全体公民”的标准相比，我国的养老保障范围显得过窄和不合理。
3、不能应对企业产权改革且成为沉重负担。随着我国企业产权制度改革的不断深化，不少县（市）所属的原国有、集体企业和乡镇企业大面积破产、买断企业产权或产权转让。原企业参保职工部分进入私营企业或成为个体工商户，部分失业或外出打工，在职职工投保人数大幅度减少；离退休人员伴随着老龄化到来而逐年增多，养老基金入不敷出状况已经凸现。同时，养老费征收由原社会保险机构对企业法人转变为对职工个人和私营企业主，离退休人员管理由原企业管理转变为保险机构直接管理和社区管理。由此产生破产及买断企业原欠社会保险费无法清偿，破产企业原投保职工不知如何继续投保等问题，现行养老保险制度对上述新问题已是力不从心，成为产权改革的沉重负担。
4、养老保险实施机制较弱，法律的强制作用不能很好发挥。养老保障实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动及法律监督程序等。实施机制较弱，主要原因是法律中缺乏责任规范和制裁办法，目前最为突出的是对挪用、挤占、截流保险基金的行为得不到有力的惩治。我国《刑法》第273条只规定了“挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重、导致国家和人民群众利益遭受重大损害的，对直接责任人员，处三年以上七年以下有期徒刑。”但《刑法》并未将养老保险基金列入特定款物的刑法保护之内。拖欠养老费现象十分严重，一些地方冒领养老金现象时有发生，追回冒领款困难。
5、养老保险基金的保值增值渠道单一。养老保险制度的核心问题应是基金充实问题。出于对养老保险基金的保值和安全性考虑，按1997年国务院有关规定，养老保险基金一般限于存入银行和购买国债。养老保险基金取得的利息收入微不足道。直至2002年中国证券监督管理委员会才作出规定，允许社会保险基金进入证券市场。
6、养老保险资金缺口较大，且基金管理不规范。在过去的计划经济体制下，社会保障没有资金积累。近几年来，参加社会统筹的企业离退休人员每年新增200多万人，养老金支出数额越来越大。同时，由于养老保险覆盖面窄，因企业的经营状况不好而导致养老保险费收缴率低，没有实行全国统筹，地方之间的基金不能调剂，因此部分省市的养老保险基金有了支付缺口。按照国务院规定，基本养老保险基金要实行全额征缴，但目前部分地区仍实行差额缴拨的办法，造成企业挤占、减发或拖欠基本养老金的现象仍然存在。此外，省级地区间基金调剂受到了很大限制。在企业和政府之间、中央政府和地方政府之间，对于养老保险的责任划分也不够明确。
二、近几年来国外养老保险制度改革主要趋势及对我国的启示
1、英国“福利型”养老保险制度改革的主要趋势。号称福利国家的英国自20世纪70年代以来，出现了对福利国家理论的信任危机，以及社会保障财政的危机，整个社会保障体系受到很大冲击，体现在整体保障制度（含养老保险）和给付水准都大幅度降低。近几年来，英国为完善本国的养老保险制度，采取了许多改革举措，其“福利型”养老保障模式变革的主要趋势体现在以下几个方面：（1）增收节支，提高社会保险税率，增加养老保险基金财源。（2）彻底改革养老保险制度，确保公民过上更有保障的退休生活，恢复国民对养老金制度的信心。（3）养老保险项目实行私有化，强调雇主的责任，改变国家统一付费的体制。（4）规范养老保险在内的社会保障管理体制，打击和防止福利欺诈。
4、外国养老保险制度改革经验对我国的启示。
综上所述，各国养老保险法制化都走过了一个相当长的历史时期，各种养老保险模式在当代经济发展的过程中，已经显露出各自的利弊。为适应各国经济发展的要求，各国都在进行养老保险制度的改革。改革的重点主要包括：（1）受世界性人口老龄化的影响，在养老保险上，进行着两种不同的改革：一种是延长退休年限，以增加养老金供款数量；另一种是提前退休，以减轻就业压力；（2）在养老保险资金筹集模式上，也在相互比较与吸收借鉴，完善适合自己国情的筹款和供款模式；（3）为正确处理经济发展与社会保障的关系，各国在养老保险资金的筹集上，都在开始考虑减少国家责任，增加个人自我保障责任的办法。根据我国国情，我们可以从英、美及新加坡三个国家的养老保险制度改革中吸收经验，得到如下启示：（1）我国的财政支出方面早已有危机也应减负；（2）我国职工的退休年龄应适当延长，不同性质的劳动者不应“一刀切”规定退休年龄，性别也不应是退休年龄的考虑因素；（3）养老基金的筹资模式必须拓宽渠道；（4）多层次养老保险结构中，劳动者个人的自我保障责任应适当增加等。
三、世纪初完善我国养老保险制度的新构思
进入21世纪，为适应历史潮流和我国市场经济发展的需要，笔者以为我国的养老保险制度及其立法应从以下几个方面进行完善。
1、建立和完善养老保险法规体系，维护老年人的合法权益。解决老龄问题，关键是完善养老保险立法、建立和完善养老保险法律制度。逐步建立符合中国国情的社会养老保障体系、老年照料服务体系，使老年人经济供养、医疗保健、照料慰藉、文化娱乐等基本得到保障，生活质量普遍得到提高。维护老年人的合法权益离开法律规制无疑是空谈。因此，建议即将出台的《社会保险法》应对养老保险问题作详细明确规定。
3.重新设计退休年龄这一关键技术问题,以缓解老年高峰对养老保险制度的压力。
现行养老制度中的退休年龄过早就是造成养老负担过重的重要问题之一。在新体制中,应尽可能解决这一问题。可以考虑将新制度的退休年龄规定为男65岁,女6O岁。基于中国目前就业压力较大等问题,可实施一个推迟退休年龄的计划过渡期,同时辅之以养老金调整机制,提前退休者按比例削减社会统筹体系的养老金；推迟退休者按比例增加养老金。过渡期结束后,只有达到法定年龄后才可以领取社会统筹体系的养老金。其他如养老金替代率设计、基金投资回报率确定等也需高度重视。
此外,退休年龄的规定也不宜采取“一刀切”方式,即不分职业、学历,劳动者统一按到规定年龄实行退休。劳动者的学历、职业应列于新体制制定退休年龄的考虑因素范畴,脑力劳动与体力劳动之分,学历高低是影响劳动者享受就业和退休权的关键所在。按现行做法就业的最低年龄和文化水准限定为16周岁和初中文化水平,一个公民如果接受高等教育至获取博士学位,这将导致其推迟就业年龄十余年,减少就业经历十余年(和没有接受高等教育者相比较),采取“一刀切”规定退休年龄,将造成高素质劳动力的极大浪费,同时对高学历的劳动者来说也是不公平的。因此,建议新的养老保险立法将劳动者的学历作为参考因索来规定退休年龄,应比未接受高等教育者延长若干年。4.养老基金的筹集途径可多样化。
导致养老保险金支付风险的主要原因是保险基金收支不平衡,特别是保险费不能及时足额征缴。我国的保险基金已经出现了支付风险的前兆。近两年来,国家为了保证养老金的发放,从中央财政拿出几百亿元借给地方政府,地方财政也相应拿出一定数额的资金,但这笔钱仅仅能支持当年的养老金发放。这种状况长期下去,国家和地方财政是很难支撑的。保险基金的支付风险问题,其潜在的危险并不亚于金融风险。银行对个人储蓄的支付风险,所涉及的是百姓的闲钱；而保险基金的支付风险,所涉及的却是百姓的保命钱,严重影响着社会的稳定。必须通过立法解决保险费的收缴问题,加大强制收缴保险费的力度,对欠缴、拒缴保险费的,追究相应的法律责任。这是强化保险费的收缴功能、达到保险基金收支平衡、防范保险基金支付风险的重要法律对策。