一、养老金产品与养老金产业：定义与特征
二、老龄化中国为什么要发展养老金产业：现状与趋势
近年来，随着多支柱养老保障体系的构建、企业年金制度的发展以及金融理财业务的发展，金融机构所开发的养老金产品不断丰富。但是与发达国家比较，与我国老龄化程度所产生的相应需求对比，我国养老金产业发展仍相对滞后。
首先，我国养老金制度体系不完善，国家、集体、个人养老责任不明确。完善的养老保障制度体系应由社会保障、企业补充保障与个人自我保障三方面制度共同构成。随着城镇居民养老保险与新型农村居民养老保险制度的试点推广，我国已基本构建了覆盖人人的社会养老保障体系。2004年以来企业年金制度的发展标志着我国着力构建企业补充养老保障体系，但是我国企业年金制度的税收优惠力度有限，企业年金的积累对未来个人养老金的补贴程度有限，而且目前大多数中小企业尚未建立企业年金计划。目前我国个人养老储蓄保障制度是相对缺失的，当前除商业养老保险产品相对成熟外，个人养老储蓄产品、个人养老金信托业务、个人退休规划理财服务基本处于空白状态。
第二，分业经营、分业监管模式限制金融企业发展养老金业务。从西方实践看，养老储蓄产品最主要的供给主体应该是商业银行，要实现养老金的保值增值就要求经营养老储蓄产品的商业银行涉足资本市场，而分业经营分业监管模式限制商业银行进入资本市场的步伐，这也是我国商业银行未开发养老储蓄产品的重要原因。从资金流的角度看，养老金业务涉及资金筹集、资产管理、待遇支付等诸多环节，需要发挥金融机构的多项功能，在分业经营分业监管的模式下，上述功能需要由不同类别的金融机构来承担，即同一养老金产品需要多个机构配合开发，而在监管中又将由不同的监管委员会覆行其相应的监管职责，例如，我国企业年金业务当前的监管模式即三会（银监会、证监会、保监会）加一司（人力资源与社会保障部社会保险基金监督司）协同监管。这种模式可能造成监管过程中政出多门的弊端，还可能因此而影响金融机构开展养老金业务的积极性。
第四，养老理财产品少之又少。中国当前没有养老储蓄产品，没有专业的退休规划理财服务，部分具备一定养老储蓄功能的养老保险产品甚至难抵通账风险。退休规划的资产配置要实现长期稳健的收益目标，而要做到这一点分散化的资产组合非常重要。养老理财产品的缺乏使得个人退休规划难以开展。
三、老龄化中国怎样发展养老金产业：策略与建议
应该说，无论从宏观国家层面、中观产业层面还是微观企业与产品层面看，我国养老金产业发展环境均有待改善。笔者认为，当前我们可以从以下四个方面入手在老龄化趋势日益严峻的中国发展养老金产业。
第一，完善养老保障制度，构建个人养老保障体系。养老是国家、企业、个人共同的责任。尽管中国人民的储蓄倾向高，但大众的养老储蓄倾向却基本为零。因此，要构建个人养老保障体系需要国家首先向民众宣传养老储蓄观念，让个人明确自身的养老责任。同时，国家应该出台专项养老金政策以法律形式明确养老储蓄账户的锁定性质，并应出台税收优惠政策激励个人积极进行养老储蓄。
第二，构建养老金业务的专业监管模式。如上所述，三会加一司的协同监管模式需要各监管机构间进行密切的沟通与协调，可能加大监管成本。在这一方面，我们可以借鉴英国养老金体系的监管模式，构建专业的个人养老金业务监管委员会。在专业监管模式下，允许涉足养老金业务的金融机构混业经营，以减少金融机构的经营成本，降低养老金业务的管理成本。
第四，建立良好的信托环境，发展养老金信托业务。我国当前的养老金信托业务主要表现为企业年金基金的受托管理。事实上，为了保证养老储蓄账户资金的安全，个人养老理财产品亦应构建信托管理模式。而且，养老金信托业务可以进一步扩展至养老金支付过程中的信托服务，即当老人丧失养老金支配能力时，可以根据信托合同所规定的资金方向合理为老人配置养老金，以进一步解决老人的后顾之忧。
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论文关键词：农村非缴费型养老保障降低贫困
发展中国家农村养老保障由缴费型养老保险计划、非缴费型养老金计划以及其他非正规保障制度构成。非缴费型养老金在较多的发展中国家农村占据重要地位，非正规制度的养老保障在较多发展中国家还比较强大。这些经验对我国农村社会养老保障制度模式改革有借鉴意义。
一、发展中国家农村非缴费型养老保障的现状
农村非缴费型养老保障制度在实施中有两种，普遍保障型与测试收入型。发展中国家非缴费型养老金计划实施中，其中实行普遍保障型国家有玻利维亚、毛里求斯、纳米比亚、博茨瓦纳、尼泊尔、斯里兰卡、布基纳、巴拿马、坦桑尼亚、津巴布韦和西萨摩亚(大洋洲)等国家。实行收入测试非缴费计划国家有阿根廷、孟加拉国、巴西、智利、哥斯达黎加、印度、南非、乌拉圭等国家。
二、发展中国家非缴费型养老保障制度的作用
(一)保证无力缴费者的养老金收入
(二)降低贫困率
非缴费型养老金计划降低了发展中国家特别是低收入国家农村的贫困率。如阿根廷、巴西、哥斯达黎加、智利的赤贫率分别降低了67．1％、95．5％、21．4％、和69．％。贫困率分别降低了30．8％、29。2％、24．3％和18．7％。南非、毛里求斯贫困率的降低在较大程度上也得益于非缴费型养老金计划的实施。
(三)有利于经济和社会发展
非缴费型养老金计划在宏观经济运行、养老医疗服务和家庭和谐等方面均起到积极作用。非缴费型养老金计划年金给付的货币收入，可以保证农民购买必需的生产资料，可以作为一种担保在商业银行贷款。同时，商业银行社会保障的支付业务进而促进了商业银行其他业务的发展。非缴费型养老金计划年金给付的货币收入使得老年和残疾者能够享受更好的医疗服务。此外，由于享受年金给付，使老年人在家庭和社会的地位得以提高，增强家庭凝聚力。
三发展中国家农村非缴费型养老保障制度的启示
(一)发展中国家农村非缴费型养老保障制度具有补充意义
发展中国家农村非缴费型养老保障制度是缴费型养老保障制度的必要补充。缴费型养老保障制度是覆盖正规部门有缴费能力的雇员。在市场失效的情况下，无经济能力的老年人的养老金出现缺失。这就决定国民社会保障对此提供必要的保障。缴费型与非缴费型整合的广度和深度取决于不同发展中国家具体国情，非缴费型的建立与发展受制于该国经济实力、原有的社会保障制度安排以及该国的社会文化结构因素的影响。普遍保障型养老金在一定程度上能避免收入测试制度对工作和储蓄的负面激励，普遍保障的非缴费型保障与缴费型保障的整合，有利于提高农村整体的保障水平。毛里求斯的普遍保障非缴费计划与1978年运行的缴费型计划的良性整合是成功的典范。由此提供了发展中国家农村非缴费型养老金计划是缴费型养老金计划的必要补充的成功案例。
(二)增强政府的职责
发展中国家农村非缴费型养老金计划中政府融资职责是明显的，这是一个被动的经济支持。“授人以鱼，不如授人以渔”，通过农业经济运行机制增强农民的养老保障经济能力。
政府应在引导农村经济良性循环方面创造条件，营造宏观环境。农村金融在宏观层次上强化对农业政策性金融支持，加大农村公共项目和基础项目建设，提高农业生产技术，改善农业生产条件。在微观层次上，有效地对农村经营者提供金融服务，建立信息服务平台，提供农业项目投资分析与风险控制服务，建立有效的农民储蓄一保险一贷款一农业生产的良性循环机制。储蓄保险组合提高了低收入群体拥有保险保障的可能性。政府财政除直接增加对农业生产的财政支持外，还应在农村教育发展、农村卫生条件改善、农村反贫困计划等进行财政投入，以提高农村整体的社会福利，也是对增强农民自我保障能力的基础性投资。在低收入国家，政府财政逐步建立农民的非纳费型社会救助计划预算，使之制度化。
(三)保护农民土地保障权利
土地保障仍是一些低收入国家农村的一种传统而重要的养老保障形式。转型国家土地制度的改革、东亚部分国家土地制度成功的私有化都对农村养老保障改革与发展形成不同程度的影响。如越南1993年土地分配改革中，将以前集体经营土地的50％—80％分配给老人。有效地保护农民土地保障权利，是发展中国家农村养老保障制度安排和土地制度改革完善的重要内容。
【关键词】智利中国养老金制度
一、智利养老金制度发展概况
智利最初在1924年建立了以现收现付、公立机构管理为特征的养老保险制度。在经过50余年的发展后，该养老保险制度已经无法适应智利国内的经济和社会环境，出现了养老金管理体系混乱和公立管理机构效率低下等现象，再加之人口老龄化等因素，智利养老金体系在上个世纪70年代后期收支严重失衡，1970至1983年连续出现赤字，国家无力弥补亏空。为应对该局面，智利军政府于1980年公布了《养老金制度改革法》，开始了养老金私有化的改革，将现收现付制改为完全积累制。该变革具有两大特点：一是启用了DC型养老计划，即预先规定缴费水平，缴费及其投资收益以个人账户的方式记录和管理，个人具有投资选择权和决策权，并承担投资风险；个人账户在退休时的累计额一次性领取或者转换为退休年金领取，转化为退休年金的数额取决于个人账户的累计额及其转化为年金的价格（中国精算师协会，2011）；二是平稳地进行了新旧养老金制度的过渡交接，改革法规定，1980年前就业的人员可以选择留在旧制度中，也可以退出旧制度加入新制度，并规定一旦加入新制度便不可回到旧制度，而1983年以后就业的人员必须加入新制度。
1、智利新养老金制度
智利新制度下的养老金分为正常退休养老金、提前退休养老金和残疾遗属养老金三种，制度的具体内容有以下四个方面。
（1）养老金的筹集和领取。在募集方面，智利实施的是由政府立法强制储蓄和自愿储蓄相结合的方法。雇员强制性按月缴费并建立个人养老金账户，比例为本人工资的10%；另外再缴纳工资的2.5%～3%用于支付养老金管理公司的佣金（管理费）和向保险公司购买伤残遗属保险。该强制缴费资金在缴费、投资收益和领取三个环节都免税。但月收入在72万比索（合2000美元）以上的部分不适用此规定，保险费完全由个人负担。雇主虽不承担缴费义务，但有职责代扣代缴，若不履行这一职责，要受法律处罚。此外，雇员还可以按两种方式进行自愿储蓄，一是将额外的储蓄存入个人养老金账户，该储蓄的本金和投资的收益均免税；二是将其存入一个单独的第二账户，可随时领取，该账户只有投资收益免税。此外，为了应对养老金改革产生的历史欠账问题，智利政府还采取了一系列的措施，比如对建立新制度以前退休的人按旧制度养老，该部分资金由财政保证；对新制度以前就业，并且选择了加入新制度且无个人账户的人，则由政府发行124亿美元的“认可债券”，将之作为个人账户的储蓄记录额。
养老金的领取方式有三种：一是向保险公司购买终身年金，目前有90%的退休雇员选择此方法；二是计划支取；三是计划支取与延期终身年金相结合。如雇员在退休前死亡，其个人账户资金作为遗产处理；在退休后死亡，如选择计划支取方式，养老金剩余部分将作为抚恤金由家属领取。
（2）养老金的管理和运营。让私营养老保险基金公司（AFPs）来管理养老保险基金是智利养老保险改革的核心内容。养老保险基金管理公司将汇集参保人员的个人账户养老金资金并进行管理和市场化的投资运作，利用投资回报收益使养老基金升值。同时，政府通过要求公司自身资产和养老基金分开经营以保障这些公司所掌握的养老金资金的安全。养老保险参保人可以自主选择养老保险基金管理公司来管理自己养老保险基金账户中的资金，如果对管理不满意还可以更换基金管理公司。这种管理和运营方式最大的优点是提高了养老金管理市场的竞争性。管理越好、投资收益率越高的公司，就会获得更多的客户和养老保险金，并获得更多的管理费。管理混乱、运营不善的公司就会被市场淘汰。
（3）政府在养老金计划中的职能转变。改革之前，智利政府直接参与养老保险计划的筹集、运营和管理。改革之后，政府只须履行监管和财政职责。由于竞争压力的存在，养老保险基金管理公司为了追求更高的投资收益率而将养老保险费投资于收益较高的金融产品，这无疑增加了投资风险。为了防止参保人员的利益受到损害，智利政府设立了专门对养老保险基金管理公司进行监管的机构――养老保险基金监管局（SAFPs）。该机构的主要职责是：监管养老保险基金管理公司的投资运营和养老金的发放，检查这些公司是否符合最低准备金要求；颁布、修改和解释有关养老保险基金投资运营的法规、条例；对违规的养老保险基金管理公司进行处罚，在必要的时候解散问题严重的公司；监督和检查养老保险基金管理公司进行养老保险基金资产的全面信息披露。除了监管，政府还通过财政渠道承担了部分责任，包括为养老基本管理公司最低收益率提供最后担保；对达到法定退休年龄和法定缴费年限，但个人账户中的养老金积累未达到领取最低养老金应存金额的，由国家补足差额；为养老保险基金管理公司破产时提供最终担保。
2、智利养老金制度运行成效
经过近30年运营，智利的新养老金制度获得较好的成效。主要表现在：一是规模大，收益率高。至2004年底，智利养老基金总额积累达到608亿美元，占当年GDP的67%，养老基金平均每年的增长速度达到28.3%，扣除费用后净收益率达9.3%。二是有利促进了资本市场的发展。到2003年末，养老金是智利国内定期存款、银行债券和可抵押债券的最大投资者，是公司债券的第二大投资者；此外，养老基金还大量投资股票。在养老金的投资推动下，智利金融资产的GDP占比从1980年的65%上升到2003年的217%。三是有力促进了宏观经济的增长。已有研究表明，1981至2002年期间，养老金制度改革对智利国内平均储蓄率增长的贡献为GDP的2.3%，占储蓄增长的47%，对投资的贡献为GDP的1.2%，占投资增长的57%；劳动力方面，一方面由于降低了养老金缴费率，减少了劳动成本，提高了劳动参与率；另一方面，养老金改革使得缴费和给付之间的关联性加强，从而激励了劳动力就业。在1981至2001年间，养老金制度的改革对GDP的增长率的贡献为0.49%，占这20年期间经济增长率的10%。
二、我国养老金制度存在的主要问题
1、历史欠债严重，“空账”运行规模大
目前，我国实行的是上世纪90年代确立的统账结合的养老保险制度，基本养老保险由社会统筹和个人账户两部分组成，也就是部分积累制。社会统筹由单位负担缴费，目前为单位职工工资总额的20%，个人账户则由职工个人缴费，为个人工资的8%，个人账户实行的是长期封闭积累、产权个人所有的“完全积累”制，个人账户上的养老资金原则上不能调剂借用。虽然从过去的现收现付制到统账结合制的转变是一次根本性的体制变革，但是在实际的实施中却形成了一种在资金流程上与现收现付制没有什么本质区别的“空账”运行机制。其原因在于统账结合制度下，已经退休职工的养老金继续按照过去的标准由企业缴费，而社会统筹只解决部分，这意味企业要同时承担退休职工养老之需和为在职职工积累养老金的双重任务，造成企业负担过重，缴费困难，逃费、欠费现象严重，导致了当期的养老金缺口。而个人账户上的资金实际上被用于弥补该缺口，由此形成规模庞大的个人账户“空账”。目前这一数字据估算约有1.3万亿元。
2、人口老龄化的冲击
我国是世界上老龄人口最多，同时也是人口老龄化发展速度最快的发展中国家。截至2008年底，我国60岁以上人口达1.32亿，占总人口的10.2%。也就是说，按国际通行标准，我国已经步入老龄化阶段。人口老龄化使人们对老年保障的需求发生了变化，如果维持老年保障的待遇水平不变，则养老成本就要增加，而分担这些成本的劳动力人口正在减少，养老金制度将会不可持续。如果降低养老的标准，可能使人们在老年陷入贫困，违背养老金制度的基本目标。如何解决老龄化问题，是我国养老金制度面临的长期挑战。
3、养老基金管理和运营效率低下
目前我国养老金仍主要用来购买国债和银行储蓄，基金收益甚小，根本无法满足老龄社会对养老金的需求，没有真正建立起养老金保值、增值的有效机制。而且在基金的使用、投资、运营等方面效率低下。同时，由于基金管理监管机制的缺位导致基金的挪用、贪污、腐败现象时有发生。
三、智利养老金制度对中国的重要启示
1、筹资渠道
智利在养老金的筹资和转制成本的消化方面无疑是做得比较成功的。一是通过将养老基金管理私营化和减税来鼓励人们多储蓄养老金。二是通过国有资产的大规模私有化和发行“认可债券”来筹措资金，以弥补新旧养老体系转换时出现的资金缺口。我国养老金改革也同样面临着历史负担重和转制成本消化的问题，借鉴智利的成功经验，可以通过以下渠道来解决这些问题：一是通过国有股减持、变现或划拨国有资产来充实养老金；二是通过发行“认可债券”来补充养老金；三是通过对储蓄养老金部分免征所得税和征收特种税来补充养老金，例如可以考虑征收遗产税和利息税等。
2、管理运营模式
从智利养老金管理运营的经验来看，私营的基金管理公司模式取得了较好的效果。结合我国养老金的实际情况，管理运营的改善可从以下几方面考虑：一是要鼓励民间资本进入养老金管理领域；二是要将养老金个人账户部分与统筹账户彻底分离，将个人账户的资金分阶段地委托基金管理公司和银行、证券公司等金融机构来进行管理运营，受委托的金融机构可以通过招标的方式来确定。
3、监管模式
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养老金与证金、汇金救市最大的不同是，后者是被A股暴跌所要挟的救市行为，而养老金入市更多的是一种主动参与资本市场改革红利行为。
投资可能意味着亏损，而不投资无异于亏损。在风险与收益的天然矛盾面前，养老金最终选择了前者。8月23日，国务院印发《基本养老保险基金投资管理办法》，办法明确：投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于养老基金资产净值的30%。这意味着酝酿时日之久的养老金终于要将真金白银投向A股市场。
由于养老基金实乃群众的养命钱，它不是理财基金，更不是风投基金，而是保障基金。也就是说养老金投资的底线在于绝对安全。正是底线思维的羁绊下，按照此前政策规定，养老金只能用来购买国债和存入银行专户。然而，追求稳定收益的另一面则是养老金年均投资收益率不足2%，如果扣除通货膨胀率后，其实际收益率为负。
与此同时，由于转制成本和历史欠账等原因，我国养老金面临巨大缺口已成为不争的事实。
早在2012年，时任德意志银行大中华区首席经济学家马骏就预测，2012年到2050年期间，养老金体系资金缺口约为39万亿元，该预测后被媒体广泛引用。如何确保社保基金保值增值是社保体系建设不可回避的问题。特别是中国的人口老龄化呈“未富先老”和“快速变老”的局面，进一步加重了社会保障基金的支出压力。
然而，全国社保基金理事会在投资股市方面取得了较好的成绩，2014年，社保基金收益率达到了11.43%，超过同期通货膨胀率9.69%。事实上，反观美欧等发达国家，资本市场都成了养老金配置标的。
美国社保基金的市场化运作模式使各类社保基金成为股市上最大的投资者。虽然股票资产在联邦政府养老金计划占比仅为9%，但地方政府及企业雇主发起的养老基金大多投向股市。典型的如以最为成功的401K计划为例，长期获得了6%以上的年平均回报率。英国为了实现高收益，养老金不仅投资于构成伦敦股市《金融时报》100种股票指数的大公司，甚至还可以投资于艺术品和外国期权合同。
日本拥有世界上最大的养老基金―日本政府养老投资基金，这也让其成为日本股市最大的投资主体。该养老基金目前拥有130多万亿日元的金融资产，用于投资股市的资金最多可达约40万亿日元，持有的股票市值约为30万亿日元，占东京证券交易所主板市场总市值的5%。
日本政府养老投资基金一度因为其保守的投资策略为人所诟病，其资产的三分之二是债券，而且主要是国内债券。截至2013年3月底，日本政府养老投资基金资产配置的59.6%在日本国债，14.05%在日本股票，9.44%在外国债券，11.91%在外国股票。
如何去平衡这一目标，其关键就在于投资股市的比例权重。毫无疑问，30%的红线拿捏是正确恰当的。因为30%的股市配比不仅是家庭配置资产的公认的实践理论，国内外理财专家亦即将此标准奉为经典教材案例标准，而且有利于避免资本市场的波动风险。
之所以，我国养老金不敢杀入A股，其根源莫过于中国资本市场还不成熟，始终未走出大起大落的怪圈。目前A股随着国企改革热点消散，市场信心再度濒临崩溃。特别是伴随着全球金融危机言论再起，市场大幅下挫。
其实，养老金与证金、汇金救市最大的不同是，后者是被A股暴跌所要挟的救市行为，而养老金入市更多的是一种主动参与资本市场改革红利行为。其最大的意义就是释放对未来我国资本市场强烈看好的意愿。换句话而言，养老金这种赋予全体人民利益，并有国家主宰的资金，假如连本国的资本市场的都不看好，那么如何撬动中国高储蓄率的家庭资产呢？
前不久，人民币大幅度贬值被视为股指大幅下挫罪魁祸首。然而，近年来，日元持续贬值并未致使日本股市下移，反而日本股市屡创新高。这背后恐怕日本政府极力向外界展示的信心有莫大关系。
与其说是养老金入市是为了避免资产跑不过通货膨胀，倒不如说是给中国A股注入一剂坚定看好的稳定剂。（本文由腾讯财经观察提供）
一、各试点县实施情况及参保意愿
（一）各地具体实施政策差异较大
目前，各地均已根据省政府《关于开展新型农村养老保险试点工作的实施意见》精神，结合本县实际情况制定试点工作实施办法，但在缴费标准、养老金补贴标准、缴费财政补贴等方面存在较大差异。厦门市、区两级政府将参保个人缴费补贴由原省定的每人每年30元提高到45元。海沧区结合地方实际情况，将对60岁以上给予基础养老金补贴标准从每人每月55元提高到200元。荔城区考虑农民缴费能力，灵活设置缴费档次，在省定100-1200元12个档次基础上，增加1200元以上的缴费档次，不设上限。晋安区对选择缴费标准100-300元的，补贴标准为每人每年30元；选择缴费标准400-1200元的，每提高一个缴费档次增加补贴5元，最高补贴标准为每人每年75元，积极引导农民参保缴费。一些村财收入比较好的村集体为鼓励村民参保，对参保村民给予补助。如晋安区前屿村给予每个参保村民100元的补助。武夷山市南源岭村、仙店村、公馆村则由村集体按最低100元的个人缴费标准全部代缴，若提高缴费档次农民自行补交差额。而财力薄弱的县市，无力对农民参保缴费给予额外补助。
（二）年满60周岁老人已基本领取基础养老金
春节前后，各试点县市已陆续向年满60周岁老人发放基础养老金，老人们觉得内心很温暖和满足。不少家庭特别是有老人的家庭对此十分欢迎，觉得新农保是项惠民的好政策。基础养老金的按时发放，对新农保起到很好的宣传和促进作用，为新农保试点工作奠定了良好的基础。有的老人还积极督促子女办理新农保。目前各试点县市年满60周岁老人（除部分身份无法确认）基本上都已领到基础养老金。
（三）农民参保从众心理较普遍
多数农民对新农保理解仅停留在知晓层面，对具体参保缴费、财政补贴及计发标准等规定一知半解，因此农民参保时从众心理现象较为普遍。莆田溪白村和金山村，农民多数对政策都不是很了解，在是否参保及选择缴费档次等方面，往往随大流，并未根据自身情况做出合理的选择。其他试点地区也存在着“村民看村干部”的现象。
（四）不同年龄段农民的参保意愿差异较大
（五）外出务工人员拟参保率较低
外出务工人员因常年在外，对新农保政策不甚了解，家里父母通常对其是否已参加企业职工养老保险等情况不了解，无法做出参保决定；由于新农保试点范围较小且向异地迁移存在问题及困难，影响外出务工人员的参保缴费；还有部分是举家外出难以取得联系，因此外出务工人员拟参保率相对较低。福鼎市管阳村、敏灶村，外出务工人员拟参保率约为50%；武夷山兴田村、小浆村外出务工人员拟参保率仅为30%左右。
（六）多数农民倾向选择较低缴费档次
荔城区溪白村及金山村，拟选择100-200元缴费档次的农民占拟参保农民总数约六成；500元以上的仅占一成。大田内洋村选择100-200元缴费档次比重约占六成。晋安区采取每提高一个缴费档次增加补贴5元，但这对吸引农民多缴费的作用不大，前屿村、黄土岗村、宦溪村及过仑村，在拟参保人群中，选择缴费标准为100元的占到八成。
二、新农保试点工作存在的困难及问题
（一）农民对新农保政策知晓率高，但具体理解不到位
各地通过电视、广播、发放宣传材料等多种方式广泛宣传新农保，农民对此知晓率较高，但多数农民都只是停留在表面，对参保缴费、不同缴费档次对应的养老金计发标准等规定都不甚了解。据对海沧区东孚镇贞岱村和寨后村20名农民调查，当被问及“是否听说新农保政策”，所有农民都表示听说过；但当被问及“是否知道新农保详细政策”，有13名农民表示对新农保政策的具体规定还不清楚，占调查总数的65%。在大田内洋村、桃新村、莆田溪白村及金山村调研过程中，也发现当地农民对新农保政策一知半解，影响了农民的参保。
（二）农民对新农保政策仍存疑虑
（三）基层工作量大，部分人员身份无法确认
（四）部分地方基层网络不够健全
（五）年底前参保率达90%有难度
受新农保投资周期长收益低、农民家庭经济状况参差不齐、年轻人参保意愿不强等因素影响，部分县市反映要在年底之前参保率达90%有很大难度，但相信随着农民对政策理解程度不断加深，越来越多参保并受益农民所起的示范作用，参保率将逐步提高。目前晋江许厝村拟参保率约为55%；武夷山兴田村拟参保率约为76%，小浆村拟参保率约为70%；大田桃新村拟参保率约为80%。
三、基层对新农保政策的主要反映
（一）捆绑缴费将使部分60周岁以上老人无法享受基础养老金
新农保试点实施意见规定：新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。在政策执行过程中老人要享受到基础养老金的补贴，其适合参保条件的子女都必须参保缴费，否则不能享受。目前，农村60周岁以上老人大都有多个子女，子女们分别组成不同的家庭、生活水平存在差异，老人往往生活在某一子女家庭中，要使老人所有适合参保条件的子女都参保缴费存在很大困难。据上杭县五峰村一村民反映，目前生活较为困难，今年内难以参保，这就影响其父母享受到基础养老金的补贴。另一村民反映自己未与其父母生活在一起，且老人拿到的养老金不能补贴家用，因此自已全家没有必要参保。
（二）保障水平偏低
现行全省农村低保标准，按照农村居民家庭年人均1000元确定（即每人每月保障标准83元）。而新型农村基本养老保险的基础养老金为55元/人.月。随着农民收入不断增长及物价上涨，生活消费也呈逐年上升趋势，2005年至2009年农民人均生活消费支出年平均增长11.1%，2009年福建省农民人均生活消费支出为417.98元/月，农民人均纯收入为556.68元/月，基础养老金仅占农民人均生活消费支出13.2%，占农民人均纯收入的比重仅为9.9%。新农保同城镇城镇职工养老保险、失地农民养老保险等其他保障制度相比，保障水平明显偏低，影响到农民参保积极性。如厦门市城镇职工保险养老金一般一年1.5万元左右，失地农民养老保险养老金一般一年9000元左右，而参加新农保选择缴费档次1200元/年，缴费15年，到年满60周岁，每月养老金也仅约为496元（海沧区基础养老金为每人每月200元，缴费补贴每人每年45元），全年合计为5952元，保障水平明显低于城镇城镇职工养老保险及失地农民养老保险。
（三）政策激励不明显造成农民倾向选择低缴费档次
试点初期新农保实施意见规定，缴费档次分为100-1200元12个档次，农民可自主选择缴费档次。农民反映，不论选择那个缴费档次，缴费补贴标准均为每人每年30元，60周岁以后基础养老金也都是每人每年55元，因而多数农民认为选择较低缴费档次更加合算。针对这一情况，省政府进一步完善原有参保缴费补贴办法，规定选择缴费档次100元，政府补贴为每人每年30元；每提高一个缴费档次，政府补贴标准增加5元；选择缴费档次500-1200元的，政府补贴标准为每人每年50元。但从晋安区之前实施每提高一个缴费档次增加补贴5元的情况看，激励效果不明显。
（四）新农保同其他社会保障制度衔接政策仍未明确，影响农民参保积极性
随着市场经济的发展，越来越多农村劳动力外出务工；在不断加快的城市化进程中，很多农村人口转变为城镇人口，青壮年劳动力外出务工，对新农保制度与城镇职工、城镇居民基本养老保险等其他社会保障制度之间的转换和衔接提出了迫切要求。如莆田溪白村地处郊区，经济较为发达，多数劳动力在当地企业务工，农民对新农保能否向城镇职工养老保险转化和衔接表示忧虑，当地村干部反映随着莆田市区不断扩大，溪白村即将成为市区，那时所有村民将转变为城镇居民户口，政府应该出台相应的政策规定，确保新农保同城镇居民、职工养老保险等其他社会保障制度转换和衔接，彻底打消农民的担忧。海沧、龙海也都有农民担心新农保、失地农民养老保险、城乡保险之间转换和迁移出现问题，因此不愿参保。
四、几点建议
（一）加强政策宣传与解读，提高农民参保意愿
新农保工作能否顺利进行，关键在于群众的认识是否到位，在于政策宣传和发动工作是否到位。大田内洋村反映村干部第一次入户询问，村民拟参保率仅为20%，经各种宣传发动，二次入户村民拟参保率达70%。要进一步加大宣传力度，进行全方位、多角度、大容量、高频率的宣传。针对部分农民对新农保制度了解不够深透、存有疑虑和担忧的状况，运用多种渠道进行宣传，讲透意义，讲明政策，讲清规定。宣传时,一要注重针对性。既要全面宣传新农保政策，更要结合农民的思想实际，有针对性地重点宣传“政府补贴”等优惠政策，真正起到解疑释惑的作用。二要注重多样性。充分利用广播、宣传单、横幅、标语、板报以及村民会议等多种形式，努力提高宣传效果。三要注重实效性。深入到农户田头，包括学校，通过受益分析、典型事例介绍等办法，使农民易于理解，乐意接受。
（二）整合各类信息资源，建立新农保信息系统，提供优质服务
被调查农民反映家中有多种卡、证，不便使用管理；村干部反映，不同部门各自要求整理上报村民信息材料，工作重复、负担大。应整合现有农村社会服务信息资源，逐步建立和完善新型农保信息管理系统，实现与现有户籍管理、金融系统、新农村合作医疗、农村低保和社会福利、社会救济济、种粮直补等其他信息系统联网，提高工作效率，从而实现新型农保业务管理系统化、规范化、网络化，为农民提供优质便捷服务,将好事办好办实。:
（三）进一步完善新农保政策设计
1、对60周岁以上老人领取基础养老金政策做适当调整。政策规定老人要享受到基础养老金的补贴，其符合参保条件的子女都必须参保缴费。当前，农村60周岁以上老人大都有多个子女，且子女均组织各自不同的家庭，家庭情况、经济条件等方面都有差异，要求其所有符合参保条件的子女都参保缴费有很大困难，这势必影响到老人领取基础养老金。因此可对政策做出适当调整，从其所有符合参保条件子女都参保，调整为只须符合条件子女中有1人参保即可领取，这既保证老人能够领取养老金，又保证参保率。
2、建立与经济发展协调联动的保障机制。当前新农保保障水平偏低，应根据物价水平、居民生活水平的提高及经济的发展，相应调整基础养老金、地方财政补贴和个人缴费费用，逐步提高提高新农保的保障水平。
所谓新型农村社会养老保险（简称新农保）是以保障农村居民年老时的基本生活为目的，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式，养老待遇由社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，由政府组织实施的一项社会养老保险制度，是国家社会保险体系的重要组成部分。
1986年我国开始探索建立农村养老保险制度。1991年，经国务院批准，民政部开始选择部分县市进行农村养老保险制度试点，提出了个人、集体，国家三方共同付费，由社会统筹解决农村养老问题的新思路。1992年1月，民政部正式下发《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，明确资金筹集坚持个人缴纳为主、集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则，为我国农村社会保险制度的建立开创了先河。其中，国家给予政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支方式体现。1995年10月，国务院办公厅转发民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的通知》中强凋“在农村群众温饱问题已基本解决、基础组织比较健全的地区，逐步建立农村社会养老保险制度，是建立健全农村社会保障体系的重要措施”。但由于这一时期推行的农村保险制度是以个人缴费为主、财政没有补贴，保险待遇低，农民的参保积极性不高，自1998年以来实践中并没有实现大的突破，其参保规模和基金筹资远远不如城镇居民养老保险。
自2003年，我国开始积极推动各地开展探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴为筹资机制的新型农村社会养老保险试点。2009年9月，国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出年满16周岁、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以自愿参加新型农村社会养老保险，新型农村社会养老保险实行政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保。2010年10月20日通过的《社会保险法》在第20条中明确规定：“国家建立和完善新型农村社会养老保险制度。”第22条规定，省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。
新型农村社会养老保险与原来的农村社会养老保险最主要的区别就是筹资方式增加了政府补贴。2009年《指导意见》提出，新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的筹资方式。《社会保险法》将这一筹资方式写入法律条文，在第20条中明确规定：“新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。”新型农村社会养老保险的筹资方式，具体包括：
（1）关于个人缴费。《指导意见》规定，参加新型农村社会养老保险的农村居民应当按照规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。
（2）关于集体补助。《指导意见》规定，有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。
（3）关于政府补贴。《指导意见》规定，政府对符合领取条件的参保人全额支付新型农村社会养老保险基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基本养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。关于新型农村社会养老保险的待遇，《社会保险法》第21条规定，新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。参加新型农村社会养老保险的农村居民，符合国家规定条件的，按月领取新型农村社会养老保险待遇。
（1）关于基础养老金。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准。对于长期缴费的农村居民，可以适当增加发放基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。国家根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国新型农村社会养老保险基础养老金的最低标准。
（2）关于个人账户养老金。国家为每个新型农村社会养老保险参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费、集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人员缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记人个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币1年期存款利率计算利息。参保人死亡，个人账户的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。
（3）关于养老金待遇领取条件。根据《社会保险法》和《指导意见》的规定，年满60.周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。新型农村社会养老保险制度实施时，已经年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费；距领取年龄不足15年，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距离领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。
二、实行新型农村社会养老保险制度的法律意义
“三农问题”作为我国社会的主要问题之一，占我国人口大多数的农民养老问题的解决，无疑有利于提高农民的生活水平，缩小城乡居民收入差距，进而有利于整个社会与经济的和谐发展。为此，国务院于2009年在全国10%的农村进行新型农村养老保险的试点工作，并于2020年实现农村的全面覆盖，它成为取消农业税、实施农业补贴、新型农村合作医疗又一重大举措，使“老有所养”的目标得以进一步实现。“新农保”的积极意义是多方面的，具体而言有以下几点：
首先，有利于农民生活水平的提高。“新农保”按照基础养老金和个人账户养老金相结合的原则，实施以个人缴费、集体补助和政府补贴的缴费方法，由中央或地方政府对基础养老金给予全额补贴，并按照渐进原则，逐步提高其待遇水平，在一定程度上减小了子女的经济负担，使农民养老无后顾之忧，增加其消费能力，提高了农民的生活质量，为其老年生活提供了保障。