中国社会科学院金融研究所保险与社会保障研究室副研究员
摘要
在老龄化加剧的全球性大背景下，退休保障形势严峻正成为各国面对的共同挑战。从个人账户空账到部分养老金统筹单位出现实质性资金缺口，虽然都能从不同角度揭示我国养老金制度存在的某些问题，但从2022年1月1日起开始实施养老金全国统筹后，从全国加总的视角审视社保欠账问题就变得尤为重要，此时我国社保面临的问题与美国具有相似性。立足我国国情，借鉴美国经验，解决我国基本养老保险基金潜在缺口问题需从3个方面入手：一是鼓励多缴多得以充分挖掘制度性缴费潜力，同时创造条件提高投资回报率；二是将养老金待遇增长率与老年人消费物价或生活成本的变化挂钩，并通过改革和完善制度设计降低养老金的管理成本；三是建立起弹性退休制度，逐渐提高法定退休年龄。但是，从根本上解决我国基本养老保险基金的潜在缺口问题非一日之功，长远来看，还必须提高养老金总额占GDP的比重。
关键词：社保欠账；制度性缴费潜力；待遇指数化；养老金管理成本；弹性退休制度；第三支柱
01
问题的提出：社保警报
最近，不少国家的养老保障体系相继发出警报。在美国，作为养老体系重要支柱的联邦政府老年、遗属和失能保险计划（TheOld-Age，Survivors，andDisabilityInsurance，OASDI）——为退休职工及其家属与遗属、失能人员及其家属建立的基本养老保险，其社会保障信托基金（简称“美国社保信托基金”或“OASDI基金”）于2021年出现年度收支缺口并开始消耗基金累计结余，预估到2034年基金累计结余将因弥补持续出现的年度收支缺口而枯竭，之后每年新增的工薪税收入只能满足应付退休金的78%，从而出现持续性欠账。这也就意味着，如果不及时采取措施，美国的退休保障系统届时将因给付不足而面临投保人的起诉。无独有偶，据中国社科院世界社保研究中心于2019年4月发布的《中国养老金精算报告2019-2050》预测，到2028年我国城镇企业职工基本养老保险基金将出现当期收支缺口，如不采取措施，到2035年基金累计结余可能耗尽。
在美国，参保人每年获得属于自己的养老金是法定权利，同时因相当部分的美国人储蓄不足，其退休后主要依靠养老金，所以养老金潜在缺口问题如不及时解决，假以时日不排除暴发严重支付危机的可能。而对于我国来说，可根据自身特点进行创新，提出适合国情的解决方案。鉴于中、美两国在社保体制上有较多相似之处，因此美国应对和解决其OASDI信托基金潜在缺口问题的方案对中国也会有一定的启示与借鉴意义。
02
美国社保潜在欠账问题评估及解决思路
作为美国的联邦基本养老保险计划，OASDI的参保人需要缴纳工薪税（也称社保税），雇员和雇主均按雇员月收入的6.2%缴纳，合计12.4%；如果是自雇的话，则个人要交满12.4%。工薪税缴纳基数有上限，2022年上限为14.70万美元，收入超过该上限的部分不必缴纳。2021年，符合条件者每月可领取退休金1543美元（人均），预计2022年可达1657美元。参保人所领取的退休金金额以其职业生涯中收入最高的35年里收入的平均值为基础测算，并根据生活成本自动调整。若参保人选择在达到67岁这一正常退休年龄时退休，则其应领取的退休金将在至少10年内全额支付。
根据美国社保基金受托管理委员会发布的《2021年美国OASDI基金受托管理委员会年报》，截至2020年底，全部社保信托基金余额为2.91万亿美元。2020年度，美国共有1.75亿人参保并缴纳工薪税，占美国雇员总数的94%，而该基金共为6500万人提供相应保障，包括4900万退休雇员及其家属、600万已故雇员的遗属和1000万残疾雇员及其家属。当年，基金收入1.118万亿美元，基金支出1.107万亿美元，当年收支相抵后盈余110亿美元。该报告预测，在其中间假设下，2021年及之后的所有年份，基金的年度总支出将持续高于年度总收入（P2-3）。换言之，2021年美国社保基金将首现年度入不敷出。
但是，就算是2021年美国社保年度基金总收入低于总支出，也并不意味着待遇领取人就不能足额拿到应得收入，因为社保基金还有历年积累结余，2020年底余额为2.91万亿美元，可动用该部分结余来补足差额。
上述年报更进一步预测，到2030年，社保信托基金余额将从2020年底的2.91万亿美元降至1.34万亿美元，而到了2034年，基金将枯竭。也就是说，2034年及之后各年，社保基金将无法足额支付养老金，2034年预计只能满足所需的78%而留下22%的欠账；到2095年，基金收入仅可满足所需金额的74%，缺口会进一步上升至26%。若算总账，则自2021年至2095年，美国合计养老金缺口按现值计算将高达19.8万亿美元（P3-6）。
按照美国《社会保障条例》的规定，保险受益人有权拿到足额养老金，但是根据美国《反超支法案》（AntideficiencyAct），美国社保局仅可动用社保基金收入而不允许超支（P2-3）。所以一旦基金出现缺口，在未及时采取对策的前提下，只能选择减少养老金支付或延期支付，而对于参保受益人来说，欠债不还属于违约，他们必将诉诸法律手段来保护自身权益。
（一）收入渠道
总体看，可增加美国社保信托基金收入的主要途径有4个：一是上调工薪税；二是提高应缴纳工薪税的最高收入基数；三是提高投资收益；四是从财政部一般基金中进行转移支付。
上调工薪税是提高收入的最主要办法，因为工薪税是美国社保信托基金总收入的核心部分。比如，2020年1.118万亿美元的基金总收入中，工薪税为1.001万亿美元，占当年基金总收入的比重高达89.6%。表1列出了2021年美国社保工薪税率的水平和结构。据美国国会测算，若单靠上调工薪税的办法来解决社保信托基金缺口问题，则在基金枯竭的2034年，需将工薪税率从现有的12.4%上调至15.8%，到2095年逐渐上调至16.7%（P15-16）。
此外，还可以考虑提高应缴纳工薪税的最高收入基数。该基数每年随实际工资的变化而调整，2022年为14.70万美元。
也有从财政部一般基金中进行转移支付的提议。但这一方案需要将退休金支出纳入政府财政预算，而这意味着要突破现有的立法限制。若追溯美国联邦社会保险的创立过程，罗斯福总统最初就坚持以缴纳工薪税而非收入税的方式筹集资金，本意就是想表明劳动者获得退休金靠的是其劳动所得，退休金并非无偿福利。若通过财政部转移支付的资金来弥补基金缺口，则无疑会严重违背这一初衷，因此笔者判断这一方案的实施难度很大。
（二）支出渠道
支出渠道的目的在于减少社保基金支出，主要就是下调替代率，即通过调整项目的某些特定参数，来下调部分或全部受益人的养老金给付水平。美国社保信托基金受托管理委员会曾在其2019年年报中提出，若想解决社保潜在欠账问题，可以将养老金给付在当前水平上下调17%，且适用于所有当前和未来的受益人；而如果仅下调2019年（含）以后的受益人的给付水平，则需要调降20%。
（三）延长正常退休年龄
（四）综合方案
综合方案就是对以上增加收入和下调支出的可选措施进行综合评估后，采取某种组合办法，即增加一部分基金收入，再下调一定比例的养老金支出，以达到某种程度上的平衡。若能在此基础上进一步提高退休年龄，则很多问题或都能迎刃而解。
（五）经典案例：美国应对1983年养老金危机的一揽子措施
上文讨论的解决养老金潜在缺口方面的多项措施，历史上都曾被美国实际采用过，其中为应对1983年的养老金偿付危机所采取的一揽子措施便是一个经典案例。
美国社保基金受托管理委员会于1982年发布的年报预测，到1983年7月份，其管理的OASI基金（为OASDI基金的两大组成部分之一）将出现偿付危机。为避免危机发生，美国国会通过了《1983年社会保障条例修正案》，当年4月20日由时任总统里根签署生效（P6）。该法案所采取的措施中最重要的有两项：一是通过上调工薪税率和对高收入者的部分养老金给付加征收入税的方式来提高收入；二是通过提高法定退休年龄以减少支出。
首先来看增加收入的两项措施：第一，上调工薪税率。美国曾3次上调社保工薪税率（雇主和雇员合计），1984年，社保工薪税率由之前的10.8%上调至11.4%，增加了0.6个百分点；1989年再增加0.72个百分点至12.12%；1990年第三次上调，在原有基础上增加0.28个百分点至12.4%，并延续至今。第二，规定高收入者所获给付的一半需要缴纳收入税，此部分被计入OASDI基金收入。其次是减少支出的措施，即逐渐提高法定退休年龄。为了避免养老金危机，美国分两个阶段提高可全额领取养老金的退休年龄，到2027年将提高至67岁。参保人若62岁退休仍可享受福利，但无法全额享受，且较之前拿到的金额更少。
上述一揽子举措效果显著，使得美国在1987至2009年间OASDI基金的年均收支盈余在年均养老金支出中的占比高达25%。
03
我国社保欠账问题的独特性
经过多年努力，我国已构建了一个覆盖率超过90%、覆盖人数达10.3亿的基本养老保险制度。2021年11月发布的美世CFAInstitute（特许金融分析师协会）全球养老金指数报告显示，通过对充足性、可持续性和完整性3个加权分类指数进行综合评估，中国在全球43个退休收入体系中的排名从2020年的33位大幅提升到2021年的28位，进步迅速。但在成绩背后，养老保险碎片化严重、便携性差、区域不平衡和财政负担沉重，也是摆在我们面前亟待解决的重大问题。
我国养老保险统筹层次低而美国统筹程度极高，这是两国基本养老保险制度的重大区别之一。正因如此，与美国相比，我国的社保欠账问题也呈现出一些鲜明特点。在笔者看来，我国的社保欠账问题共包括3个层次：一是个人账户普遍空账运行；二是部分统筹单位养老金出现无钱发放的实质性缺口，需靠财政补贴填补；三是从全国整体看基本养老基金存在潜在欠账。前两个层次的欠账是中国独有的，而只有第三个层次的问题才是与美国共同的。下文将在对我国3个层次的社保欠账问题略做剖析的基础上，重点讨论第三个层次欠账问题的解决方案。
（一）个人账户空账运行
在我国现行的统账结合制度下，统筹基金与个人账户合并运行，并未分开。正因如此，当统筹基金不足以满足养老金支出时，向个人账户透支便成为可能——这一现象已普遍发生，从而导致很多个人账户资金名有实无，出现空账。比如数据显示，在全国范围内，2015年的社保个人账户累计记账额为4.7万亿元，而账户内实有资金不足3300亿元，二者中间4.37万亿元的差额便是因透支所产生的个人账户空账。个人账户内本应有的金额如今为空，此为社保欠账的第一层含义。而在美国，只有统筹账户而没有个人账户，所以个人账户空账问题并不存在。
（二）部分社保统筹单位出现实质性养老金缺口
我国某些社保统筹单位将其个人账户全部透支后仍出现养老金缺口，需要财政补贴填补，否则便难以为继。这种需要财政补贴来弥补的某些社保统筹单位的养老金实质性缺口问题，便是社保欠账的第二层含义。
当然，我国曾有数千个社保统筹单位，并非每个统筹单位都存在养老金实质性缺口。但因区域发展不平衡，总有一些省、市养老金收支当期入不敷出，就算是动用了全部累计基金结存和个人账户资金后也无法将缺口完全弥补。比如，人社部于2017年11月发布的《中国社会保险发展年度报告2016》显示，2016年有7个省份养老金当期收不抵支，更有黑龙江省基金累计结余出现赤字，数额高达232亿元。然而作为对照，同时也有广东、北京、江苏、上海、浙江、安徽、四川等10个省份养老金结余超千亿，其中广东省结余排名第一，总量可支付高达55.7个月的养老金。
为确保养老金按时足额发放，中央和地方财政均对存在资金缺口的省份进行了转移支付，总额从1998年的24亿元增至2020年的14855亿元（见表2）。而在2021年，仅中央财政的转移支付就达6000亿元。
（三）全国整体层面的养老金潜在缺口
从全国整体来看，我国养老金当前虽无忧，但未来同样面临潜在资金缺口。
04
我国社保潜在欠账问题的解决方案
据中国社科院世界社保研究中心预测，2028年我国城镇企业职工基本养老保险基金当期结余可能出现负数，到2035年累计结余可能耗尽。而从2035年城镇企业职工基本养老保险基金枯竭开始到2050年，各年当期收支缺口简单加总后可能高达87万亿元；有其他研究也得出了大体类似的结论。在老龄化日益加剧的时代，为有效应对严峻的退休保障形势，我国一方面可从美国获得借鉴，另一方面也需根据自身特点创新解决方案。
（一）增强社保可持续性的收入策略
首先来看我国是否有空间提升养老保险缴费率。我国目前已是全世界养老保险缴费水平最高的国家之一，城镇职工基本养老保险缴费率是工资的24%，而美国的工薪税率只有12.4%。相比之下，我国的缴费率提升空间有限。
此外，是否有可能上调缴费基数和缴费年限？因为缴费基数的高低和缴费年限的长短对基金收入的影响也很大。按现行社保政策，目前我国城镇职工基本养老保险缴费基数为上年度该地区月平均工资的60%至300%，缴费的最低期限是15年。我国的基本养老保险缴费并未能完全发挥出制度性缴费潜力，即未充分获得按真实的参保人员、工资收入基数和缴费率计算应该征缴的收入。之所以如此，主要原因有二：一是政策规定的缴费基数为一个从60%至300%的区间，但大部分地区实际执行时都走在60%的下限；二是断保率高，有相当比例的在职职工缴费满15年后，便不再缴费。
要改变基本养老保险缴费不充分的局面，唯有通过正向激励来实现，即明确政策，鼓励多缴多得。若如此，缴费主体便有动力接受较高的缴费率和上移实际执行的缴费基数，并降低断保率。笔者认为，没有必要延长强制缴费年限，因为15年的缴费年限并不算短，对比之下，美国和日本的缴费年限也只有10年。如果有了正向激励，参保人便自然会选择延长缴费年限，从而得以在不延长强制缴费年限的条件下，达到降低断保率的目的。
最后，有无可能通过提高投资收益的方式增加基金收入？美国的社保信托基金的投资策略是极保守的，购买的是美国财政部对其发行的专项国债，利率随行就市，回报有限。我国的养老金投资最初也很保守，长期以来只是存在银行获取利息；后来，有一些省份将养老金委托给社保基金理事会投资于资本市场，回报率确有明显改观。种种迹象显示，中国的资本市场将对养老金投资更加开放。当然，从另一方面看，养老金参与资本市场也有制约因素：一是资本市场波动大，投资风险高；二是养老金必须要考虑动态的支出和流动性需求，所以很难做到真正的长期投资，这进一步加大了投资难度。综合分析各方面现实条件，笔者认为，可以在控制风险的前提下，让养老金适度参加资本市场投资。
（二）增强社保可持续性的支出策略
社保支出的最主要部分是支付退休金。因我国的养老金待遇与工资挂钩，所以节支通常就意味着要下调替代率。虽然截至2022年我国养老金发放金额已连续上涨了18年，但就算如此也未能抑制替代率的被动下降势头，因为工资的增速可能更快。
基于此，可考虑将我国养老金待遇增长率与工资挂钩转变为与物价挂钩，实行待遇指数化，在保证养老金购买力的同时，节约养老金支出。这其实已成为各国通行的做法，随着老龄化的加剧，多个国家选择把每年养老金待遇的增长率由与工资挂钩变为与物价挂钩；而在美国，甚至把养老金待遇与老年人消费物价或生活成本的变化挂钩，因为老年人消费物价的增长率低于综合物价增长率。
此外，通过降低管理费的途径来节支或许也是一条可行路径。中国的养老金管理透明度不高，在养老金支出结构中管理费金额多少、占比多大，并未见有公开数据披露。对比之下，美国的管理费占比很低，且披露十分详细。我国可借社保正实行全国统筹之机，提高养老金管理透明度，并对养老保险制度设计进行改革和完善，以降低管理成本。
（三）增强社保可持续性的混合策略
混合策略包括两方面内容，一是采用上述诸种增加收入和降低支出措施的某种组合。笔者认为当前阶段最可行的政策组合是：在增加收入方面，通过鼓励多缴多得的激励措施，将制度性缴费潜力充分发挥出来，同时，创造条件提高养老金投资回报率；在节省支出方面，通过改革和完善制度设计降低管理成本。二是建立弹性退休制度，逐渐提高退休年龄。提高退休年龄其实既是收入策略，也是支出策略，因为退休年龄延迟能够促进高水平的就业和经济增长，并在有效降低赡养率的同时，避免替代率过快下滑，在增加养老保险缴费和减少养老金支出两个方向均能起到立竿见影之效。
随着老龄化的加剧、人均寿命的提高和健康状况的改善，各国都试图通过提高退休年龄的方式来应对养老难题。日本、韩国、法国和加拿大的正常退休年龄是65岁，澳大利亚、比利时和德国是67岁，意大利71岁，丹麦74岁；美国实行弹性退休制，正常退休年龄为67岁，但选择在62至70岁之间退休均可（P133-135）。对比之下，我国的退休年龄偏低：企业员工的退休年龄为男性60岁、女性50岁（女干部55岁），而机关事业单位男性为60岁、女性55岁。
令人欣慰的是，我国的“十四五”规划已明确提出将渐进延迟法定退休年龄。在方案设计上，笔者以为可立足国情，择美国和澳大利亚做法之优而取之，在逐渐延迟法定退休年龄的同时，建立起弹性退休制度。具体方案是：每过两年将法定退休年龄延迟半岁，直至男性65岁，女性60岁为止；同时规定以新法定退休年龄为基准，参保人可选择提前若干年份退休，也可延后若干年份退休，按法定年龄退休领取正常养老金，提前则少领，延后则多领；提前退休的年份越多（不超过5年）领取越少，延后年份越多（不超过3年）领取越多。增加可提前退休这一选项，能减弱提高法定退休年龄改革的阻力；将退休时点与领取养老金的多少挂钩，则为晚退休建立了正向激励机制。这一制度设计允许但不鼓励提前退休，提前退休越早领取的养老金越少。
（四）增厚养老战略储备：大力充实社保基金
为有效增强养老保险制度可持续性，党的十八届三中全会要求划转部分国有资本充实社保基金，但实际操作中，划转充实到社保基金的国有资产规模十分有限。截至2020年底，在完成了对93家中央企业和中央金融机构的1.68万亿元国有资本划转后，中央层面的划转工作即已结束，而地方国资的划转虽仍在进行，但规模较小因而难以指望。2020年底我国社保基金资产总额为2.92万亿元，占当年5.5万亿元城镇职工和城乡居民养老金支出的比例为53%，或者说仅够支付6个月左右的养老金，其规模远未达到预期，需进一步充实。
（五）大力发展第二和第三支柱，提高社保制度弹性
我国社保体系有三大支柱：第一支柱是城镇职工和城乡居民的基本养老保险；第二支柱是城镇企业的企业年金和机关事业单位的职业年金；第三支柱是个人储蓄性和商业性养老保险。目前最发达的是第一支柱，2021年基金收入6.52万亿元，支出6.02万亿元，累计结余6.31万亿元，覆盖人口超过10亿。第二支柱虽有一定规模，但覆盖人群十分有限：2021年企业年金和职业年金规模分别为2.64万亿元和约1万亿元，但前者参与率仅6%左右，后者则仅覆盖4000万机关事业单位职工。第三支柱更是刚刚起步，规模几乎可以忽略不计。
因此，在我国的养老保险体系中，作为第一支柱的基本养老保险虽仍有提升空间，但目前看在三大支柱中已是最为发达和重要的了。我国基本养老保险基金占GDP的比重为5.52%（2021年），虽低于美国的13.93%（2020年），但差别并不是特别悬殊。然而若比较养老金资产总额（不包括基本养老保险基金），差距就非常明显了：2020年，我国各类养老金总额为6.56万亿元，占GDP的比重仅为6.48%[25][26][27]；而同年OECD（经济合作与发展组织）的38个成员国平均养老金总资产占GDP的比重为99.9%[23](P210-211)（见图1）。
所以，我国需要在继续壮大第一支柱的同时，巩固和完善第二支柱，并大力发展第三支柱。为推进多层次、多支柱养老保险体系建设，促进养老保险制度的可持续发展，满足人民群众日益增长的多样化养老保险需要，2022年4月21日，国务院办公厅发布了《关于推动个人养老金发展的意见》，提出推动发展适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金，这是一个重大的政策突破。
05
结语
在老龄化加剧的全球性大背景下，全球大多数国家都面临着养老金出现缺口或不可持续的问题，如何为退休人员提供充足的、可持续的财务保障是全球各国都必须应对的严峻挑战。
借鉴美国做法并结合本国国情及社保欠账问题的独特性，笔者认为当前阶段解决我国基本养老保险基金潜在缺口最可行的政策组合如下：第一，通过鼓励多缴多得的激励措施，将制度性缴费潜力充分发挥出来，同时，控制风险、创造条件，提高养老金投资回报率。第二，将我国养老金待遇的增长率与老年人消费物价或生活成本的变化挂钩，实行待遇指数化，并通过改革和完善制度设计以降低养老金的管理成本。第三，建立起弹性退休制度，逐渐提高法定退休年龄。
基本养老保险的重要性在于广覆盖、保基本。更进一步看，在一国的养老保险体系中，基本养老保险只是其中一个支柱，而衡量整体养老保障能力高低的综合指标是养老金总额占GDP的比重。从根本上解决我国基本养老保险基金的潜在缺口问题非一日之功，而与其他主要经济体相比，我国的养老金总额占GDP的比重偏低，这就要求在做大做强第一支柱、进一步充实社保基金、更好地发挥其“压舱石”作用的同时，要巩固和完善第二支柱，大力发展以个人储蓄性和商业性养老保险为代表的第三支柱，实现三大支柱协同发力，不断优化养老保险体系。