数字时代的市场秩序、市场监管与平台治理
关键词：市场秩序技术秩序平台治理市场监管
市场有效运转需要秩序，秩序可以内生于市场和社会，即自发秩序；也可以外生于监管和法治，即制度秩序。自发秩序内生于市场运行自身，是规范市场行为的基础，但时常不足以保护市场有效运转、消除市场产生的负外部性和保障社会公平正义。因此，制度秩序不可或缺。在市场经济中，市场监管就成为政府的核心职能之一，是维护市场秩序的重要力量。
数字时代，市场结构和运行模式发生重要变化。市场交易的密度、深度和广度前所未有，交易形态和交易内容的复杂程度前所未有，交易规则和交易关系的快速变化调整前所未有，传统市场秩序受到重大挑战，对新秩序需求强烈。特别是大型数字企业成长于宽松的监管环境，超大规模平台受到反垄断法真实约束的情况罕见，数字企业收集的个人信息量级呈几何式增长等。这些状况致使社会对数字企业特别是平台企业的广泛担忧和不满，加强监管的呼声和期待日渐高涨。
市场经济在许多国家实践多年，大多都能维持总体有效运行。为什么对数字平台监管“失效”问题上，各国表现出高度的相似性？根本原因是数字时代技术、产业组织和商业模式的重要变化对自发秩序和制度秩序有效发挥作用产生了广泛强烈的约束力量，给市场运行带来巨大挑战。本文旨在从学理角度观察和分析这些变化和挑战，提出适应数字时代的秩序结构和监管目标，并提出若干政策建议。
一、三种传统市场秩序：理论概述
所有社会都需要秩序，构成秩序的要件是规则，包括多种形态的道德规范、行为准则、行政命令和法律条文等。在市场经济中，秩序之所以重要，是因为事关“交易”和“预期”。市场经济是大量交易基础上的经济形态，而且有许多跨期交易，属于长期投资；更有许多创新投资，不仅长期而且高风险。对即时交易者而言，需要有规则来防止各种欺诈；对长期投资者而言，需要有规则来保护产权和执行远期合同；对创新投资者而言，需要有规则来分散风险和为成功者提供高回报；否则，交易中的各种避险行为会降低社会资源配置的总体效率。
（一）传统市场秩序的三种形态
市场秩序的形成、维护和再造有多种途径。在数字时代之前，最基础的有三种：自发秩序、监管秩序和法律秩序，后两种统称为制度秩序（Djankovetal.,2003）。
1.市场自发秩序：特点和效果
市场经济中，自发秩序是市场秩序的重要组成部分，可以解决许多问题。自发秩序是无数交易者在交易行为中自发形成的秩序，如交易自愿，讨价还价，遵守约定、履行合同等。不同细分市场上的交易规则并不相同，诸如先到者得（排队）、价高者得（竞价）、急需者得（急诊）、有运者得（抽签）等等。无论哪种规则为主，只要是交易者有选择自由、可预知并能够被普遍遵循的规则，就能保障市场的有序运转。
竞争是市场自发秩序最重要的塑造力量，只需要两个基本条件就能大体有效，一是供给方竞争，二是重复博弈。前者解决市场中的信息不对称问题，使供给方不能以信息优势长期获取暴利，例如消费者不清楚制造成本，如果存在垄断，生产者就可能长期索取高价，只有生产者之间的竞争可以消除这种不当后果。后者使每一次交易对声誉培养都十分重要，声誉指通过社会成员披露产品与服务质量信息、揭露和惩罚欺诈行为（不信守质量、价格等事先承诺）而产生的社会评价及影响，当存在重复博弈时，信誉不佳会有严重不利影响。因此，对声誉的珍惜可以激励和约束人们的行为，使之合乎社会规范和行为准则。纵观国内外市场经济发展史，市场竞争对于降低交易风险和长期合同风险，提升社会信任与合作程度，可以持久和普遍地发挥积极作用。
这里要强调一下市场自发秩序的基础性作用。自发秩序时常受到内部外部干扰，波动起伏很大，存在的不合意不合理问题很多，但自发秩序仍然是市场秩序的基础。自发秩序之所以普遍可行，是因为当交易对象有充足选择时（这是为什么要防止垄断的理由），交换的基础是基于个人能力差异和资源条件形成的互补和互利，各方都能从交易中获益，因而有足够意愿和动力。对政府来说，政府与市场主体之间并没有如同市场交换那样的广泛互利基础，需要依靠行政部门及其员工的公共立场来推动。但是，个体交易中的精细计算和各方剩余非当事人无法感知，因此在规定他人之间的交易规则时，容易形成认识和利益偏差。
2.行政监管秩序
市场能够形成自发秩序且颇有成效，为什么还会对政府监管有诉求？原因有如下几点：第一，防止劣币驱逐良币。多数企业愿意遵守规则形成良好声誉，但如果竞争失利的少数企业孤注一掷破环规则，就会出现劣币驱逐良币的现象，例如弄虚作假、欺行霸市、权力介入等行为时有出现。第二，市场上的强势企业会因具备市场控制力而限制交易对方的自由选择和自愿交易能力，例如垄断行为等。第三，长期投资者需要更加稳定可信的制度基础，强制力稳定性不够的业内规则、信誉约束等有时无法提供足够保障。第四，企业国际化发展时，自发秩序跨国发挥作用受到很多限制，因此，国际交易需要明文昭示的监管和法制秩序保障。第五，有些行业关系到人类健康及安全，例如汽车、航空器、食品和医药产品等。在这些产业中，企业一次性不当行为的后果严重，因此不能依靠重复博弈来形成市场信誉。由于上述原因，市场秩序需要有外部力量即制度秩序的维护，使自发秩序不会因为少数人的私利和少数事的例外而无效。
3.法治监管秩序
1.监管的定义与理解
市场监管则是指对整个市场和市场规则的监管，比较普遍地被认为是为了减少或者弥补“市场失灵”，市场失灵根源于不完全竞争、信息不对称、负外部性和公共物品等；由于政府拥有全体的社会成员和强制力，政府在纠正市场失灵时具备征税权、禁止权、处罚权和交易成本优势（斯蒂格利茨，1998）。有学者研究市场监管的范围，认为作为政府职能的市场监管涵盖产业领域、环境领域、卫生健康领域和安全领域，并且在市场经济体制下处于不断调试和加强的状态（王俊豪，2017，2021）。监管模式分为促进经效率和消费的监管、保护权利的监管、促进社会团结的监管、作为审议的监管四种类型（普罗瑟，2020）。有学者认为面对市场经济，政府执行的公共性职能突出在市场监管。市场监管就是维持市场秩序、保障公平交易、保护市场参与者的合法权益，确保市场在资源配置中的基础性作用（洪银兴，2007）。市场监管也是以解决市场失灵、维持市场秩序为目的，基于规则对市场主体经济活动，以伴随其经济活动产生的社会问题，进行干预和控制（马英娟，2007）。
综合上述讨论，本文认为市场监管是以政府为核心的公权力主体依据法律、政策、规章、规则、技术等手段，对正在损害或者潜在可能破坏市场秩序、损耗社会整体利益的行为、主体等进行的规制、引导、处罚、服务等，目的是保护产权和维护市场交易秩序，促进社会福利最大化，并尽可能公平配置资源和分配财富。
有一些观点不同程度地质疑政府的市场监管行为，或者对政府的市场监管行为提出约束条件。有观点认为，政府监管是顺应产业的发展需求而产生，最终也会被管制的产业控制，即所谓的“俘获理论”（Viscusietal.,1995），认为当一个行业积极寻求监管时，会有内在的利益需求并影响监管行为。监管作为规则是由行业获得的，其设计和运行主要是为了实现利益（Stigler,1971）。更有学者认为，规制作为一种法规，是为产业部门规则“需求”所设计操作，以谋求自己的利益（施蒂格勒，2008）。有学者通过对十大行业的监管机构设计进行对比（主要包括环境、食品、水务、通信等），将监管分为作为对私人干预的监管和作为合作事业的监管。监管机构在和其他多层次治理主体（这里的主体主要研究监管机构与政府、欧盟）之间构成的复杂网络十分重要（普罗瑟，2020）。也有学者认为监管有必要，但需要仔细区别监管的内容和手段，而且不能干预市场机制正常发挥作用，在这些问题没有研究清楚之前，市场失灵只是政府监管必要而非充分条件，如果设计不当操作不当，政府干预不但不能纠正市场失灵，还会造成“政府失灵”问题，带来的新问题更甚于老问题（江小涓，1993；史普博，2008）。
2.中国有关监管的理论讨论
过去40年，我国处于从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中，从这个过程的起点看，政府本就具有全面管理经济活动的功能。因此，在市场经济中发展中，市场监管一直在场且地位重要，并在不同阶段的监管重点、监管方式进行适时调整。根据一些学者研究，可以将我国市场监管的变迁划分为行业主管阶段（1949—1992）、独立监管阶段（1993—2008）、统筹监管阶段（2009—至今）；每个阶段的理念和做法都不相同，其背后的逻辑是政府、市场和社会之间角色和定位的转变（刘亚平和苏娇妮，2019），变化的主要特点是：
二、数字技术、平台企业及对市场秩序的挑战
数字技术广泛应用带来深刻变化。平台规模巨大，市场主体迅速增加，新的产品和服务大量涌现，商业模式创新层出不穷。这些变化迅速改变着市场结构和运行规则，并对市场秩序产生重要影响。
（一）平台规模大，承载巨量商户和消费者
大型平台是数字时代新的市场主体类型，大体上讲，平台可区分为两种类型。一类是需求匹配型平台，通过需要方搜索、供给方推送和平台智能系统，供需双方在平台上被精准匹配。另一类是技术支撑平台，这类平台上各方的交易关系原本就存在，技术平台改进提升了用户间交互体验。例如，更好的支付系统，更精准的信用提供，产业链各方更优化的交互机会等。许多平台结合了这两种功能，成为综合性的平台。无论哪种平台，规模之大、内部的多层结构和复杂嵌套，特别是巨大的市场影响力，是传统市场主体所无法比拟的。
过去6年，我国数字平台经济呈现大规模发展，截至2020年底，我国价值超过10亿美元的数字平台企业有197家，比2015年增加133家；2015-2020年间，我国超过10亿美元的数字平台企业价值由于7702亿美元增长到35043亿美元，年复合增长率达35.4%，并呈现中型平台规模不断扩张且成长为大型平台加速的趋势（图1）。
大型平台不仅是一个规模巨大的企业，还是巨量交易场所和联接广泛的基础设施提供者。平台上有数以十万计、百万计的商家和以千万计甚至亿计的消费者，提供的商品和服务内容丰富，数量庞大，交易和交互数量巨大，是一个局部市场。同时，平台联接范围极广，接入平台成为企业参与分工与协同网络的基础条件，因此平台也具有基础设施的性质。以下是几个代表性购物平台上的企业/品牌商数量（表1）。
平台上汇聚着巨量消费者，截至2021年6月，我国网上外卖用户规模达4.69亿；网约车用户规模达3.965亿；在线教育用户规模达到3.25亿（表2）。同时，几大代表性平台不仅消费者数量庞大，且呈现逐年上涨的趋势。截至2021年6月30日，阿里巴巴生态系统全球活跃消费者数量达到11.8亿，中国消费者9.12亿；其中淘宝天猫平台月活用户为9.39亿；拼多多平均月活跃用户数为7.385亿；京东平台活跃买家数为5.319亿；；近三年几大代表性平台的消费者数量均呈现逐年增长的趋势（见表2）。
（二）新商户、新品牌、新产品急速涌现且快速迭代
新产品入市管理是市场监管的一个重要功能。在传统的市场监管体制中，新产品需要依据国家标准、行业标准或者地方标准，由市场监管部门进行某种形态的准入监管。进入数字时代，平台上的新商户大量入驻，新品牌快速涌现，新产品，新服务数量爆发式增长，而且快速上新，高速迭代，对监管带来极大挑战。
首先，网络店户不仅数量巨大而且更迭频繁。相对于传统线下企业进入和退出市场的不易，平台上的企业进退很便捷，商家你进我出，更迭迅速。从国内某平台2019年各月上、下线商家的情况看，多数月份新上线和新下线的企业相加超过100万户，个别月份超过1000万户（主要是下线企业）。这是由于每年度会对线上僵尸企业实施定期的清退（图2）。
第二，品牌上新迅速。由于平台推出新品牌成本低见效快，入驻平台成为新品牌特别是新消费品牌入市的主要渠道，新品牌产生活跃，呈现高占比。以京东为例，15个行业在2019年4月至2020年3月间新晋品牌的数量占该行业全部品牌的比重均在20%以上，有些行业高达40%（图3）。
然后，产品上新迅速。由于平台上新几乎没有门槛，成本较低因而也无需对销售规模有较高预期，平台新品销售数量呈现爆发式增长，新品成为促进消费的主力军。2020年，天猫新品总量已经达到2亿多（图4）；京东年度上新数量超过千万，新品销售贡献率2019年为58%，2020年度上升为62%。
（三）内容类产品巨量闪现
文化娱乐产业是数字技术最重要的应用领域之一，各类网络视频、网络文学、网络音乐、网络游戏、网络新闻等用户量巨大。2016年12月到2020年12月间，各类文化领域的用户规模和网民使用率均呈现较高值，各领域用户规模呈现直线行长趋势。例如，网络视频用户（含段视频）从5.45亿人增长为9.27亿人，网民使用率从74.5%增长为93.7%；网络直播用户从3.4亿人增长为6.17亿，网民使用率从47.1%增长为62.4%。庞大网络用户群体为线上内容的发展提供了巨大的市场空间。[中国互联网络信息中心：历次《中国互联网络发展状况统计报告》。]
内容类网站产品创新活跃。近几年，短视频受到大众追捧。抖音、快手等平台网站月活率居高不下（见图7）。由于短视频拍摄简易，快手、B站、西瓜视频、抖音等每日不断上线视频，短视频用户规模已经超过8亿。
每个平台都是新内容迅速上线，新产品市场占比在迭代中处于高位。以视频网站哔哩哔哩（以下简称B站）为例，B站月均活跃主播（UP主）和月均投稿数量，2018年初为30万和90万，到2020年2季度，就分别增长到了190万和600万（图8）。如此数量的主播和上线内容，是任何线下娱乐形态所不可比拟的。
（四）平台特性导致市场“失序”问题
上一节分析表明，平台作为一个新类型的市场主体，以其技术、规模、商业模式和市场影响力，成为传统秩序的“麻烦制造者”，导致传统制度秩序部分“失效”，干扰着市场正常运行。
1.海量多态交易带来挑战
市场主体和新产品、新服务数量巨增，导致市场交易量巨大。同时，新交易类型不断出现，交易类型创新频繁，支撑创新的算法等技术门槛很高，加之各平台的模式各异，统一的监管原则难以实施，例如搜索平台、电子商务平台、社交平台、网约车平台等，交易类型、盈利或获益模式差异显著。另外，平台提供大量娱乐内容，由于人们对这类消费需求构成很复杂，既有减缓压力、感受快乐、提高品味、陶冶性情、提升修养等需求，也有炫富、猎奇、攀比甚至嫉妒等意愿，两者都大量存在于网络内容中，相当部分边界模糊。因此，在这种错综复杂的市场交易中，应该监管什么形成了巨大压力，如何监管更需深入观察和讨论，导致制度秩序的形成速度往往赶不上交易模式的变化速度。
2.网络外部效应带来挑战
网络外部性是指当一个网络使用者数量增加时，市场出现更多的互补产品，使用某个数字平台的用户愈多，愿意为这个平台提供应用程序的开发者就愈多。为了最大化平台用户数量，平台可能采取差异收费和交叉补贴的行为，这已经成为几乎所有平台而不仅仅是有垄断嫌疑的大型平台所共有的商业模式。由此，大平台除了传统的规模经济外，再叠加上网络外部性效应，有可能为消费者和商户双方带来更大利益。平台可能不认可因规模大而侵害消费者利益的指控，不认可由于所谓的“低价”“补贴”等行为而存在垄断或不正当竞争的指控。
3.多栖性、易模仿和快迭代带来挑战
4.市场交易各方关系改变带来挑战
（五）数据确权和交易带来挑战
1.个人信息保护
2021年8月，全国人大审议通过了《中华人民共和国个人信息保护法》，对个人信息处理规则、个人信息跨境传输、个人信息处理活动的权利、信息处理者的义务、监管部门职责以及罚则、违法处理个信息或为履行处理个人信息时的相应义务等都做出了明确规定。其中有几个重点。第一，对个人信息的处理规则进行了明确规定。“告知-同意”是法律确定的个人信息保护的核心规则，匿名化处理是个人数据使用的基本要求。第二，对社会普遍关心的问题进行了回应，诸如“大数据杀熟”“公共场所数据采集”“人脸识别”等行为都有明确规定。
不过，从实践看还有许多要解决的问题，仅靠“知情-同意”这种方式对大多数消费者来说难以做到有效保护个人信息，因为不同意就意味着无法使用某个应用，而同意的后果也是绝大多数消费者难以知晓或者推测的。从国外经验看，保护个人隐私也是长期没有解决好的难题。因此，恰当有效的个人信息保护问题将是行政监管和法治监管的长期挑战。
个人信息也有不同类型，与个人偏好被知晓并被大量推送烦扰的情况相比，不利于个人社会评价和地位的信息被非法泄露带来的损害更大。法律的一个基本原则是个体为做错事而付出的代价要适度，但被泄露的个人信息将永远留存在网络上，很可能不会再有改正和恢复正常工作生活的机会。因此针对产生这类严重后果的信息泄露事件，应该给予特别重视和严厉打击。
2.企业数据权属确定和交易规范
与个人信息保护已有法律规范不同，企业数据权属和应用监管秩序仍在探索，并且处于持续调整完善过程中。对于企业运营中产生的业务数据（非个人数据），法院通过典型案例判决，例如在“汉涛公司诉爱帮案”“大众点评诉百度”“新浪微博诉饭友”“阿里巴巴诉码注”“淘宝诉美景”等多起案件，通过法律判决探索和规范数据市场的运行秩序，明确了对企业数据权益的保护。从2011年到2019年国内典型的关于企业数据和个人数据获取的判例来看，对于数据要素的监管可以概括为以下几点（见表3）。
第一，注重保护企业数据的价值创造属性，遵循贡献度原则对数据应用实施监管。企业在加工、整理数据的过程中对整体性数据投入了相应人力、物力等，理应享有数据竞争性权益，企业在加工数据的过程中投入的成本越大，其贡献度也越大。从“汉涛公司诉爱帮案”“大众点评诉百度”“新浪微博诉饭友”“阿里巴巴诉码注”“淘宝诉美景”等多起案件来看，判决胜诉均对企业原始数据获取、加工等付出的大量劳动给予肯定，认为胜诉方拥有数据产品的权益。
可以看出，企业数据权属的法律规则，始终处于调整变化之中，今后，随着数据要素市场建设加速推进，看待数据问题的角度还会拓展，需要平衡的利益关系会更加复杂。总之，由于数据问题的新颖性和复杂性，可以预期数据市场各类秩序的形成将长期处于探索、调整和变化之中。
（六）数字时代的监管挑战：若干学术讨论
随着我国数字经济和平台企业的发展，相应监管问题也引起高度重视。有研究者提出，进入数字时代，政府的宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务各个方面，都有新的挑战和机遇，同时，合作监管日渐成为重要的监管模式，例如在“共享单车”领域，在无序和强制两种状态下，单独监管、少数主体合作监管、多数主体合作监管、超级综合监管四种模式中，超级综合监管发挥的作用最大，而超级监管模式则是将多元主体监管纳入平台监管的典型策略（张丙宣和华逸婕，2019）。有学者认为要实施“大系统支撑、大数据慧治、大监管共治”新格局和新型监管方式（吉富星，2021）。有学者从政府与市场边界和社会秩序的角度观察问题，认为进入网络与数字时代，政府与市场边界将持续处于调整之中。同时，在已有的自发秩序、监管秩序和法治秩序之外，又出现了第四种形态的“技术秩序”（江小涓，2019）。综合而言，监管本质上是构建、维持一种良好的秩序，并在一定秩序之内实现各主体之间的利益。
总之，数字时代，市场结构和运行模式发生重要变化。传统市场秩序受到多方面的挑战，对新的秩序需求强烈而紧迫。
三、技术秩序的出现及平台自治重点
大型平台构建起局部市场，大量生产者、消费者聚集产生海量交易。由于传统的自发秩序和制度秩序部分失效，平台就只能承担起了塑造和维护这个新市场空间秩序的功能。之所以如此，是因为平台具有不可替代的技术优势。平台自治是以技术为基础的治理秩序，可以称之为技术秩序。
（一）技术秩序与平台自治
网络与数字技术带来一种新的秩序：技术秩序。复杂平台的商业模式和自治能力，都是特定技术架构的产物，包括海量数据的获取，一组特定的程序、算法等，它们的存在构成平台特定的运行模式。技术架构既塑造商业模式，也塑造治理能力，这种能力是极为宏观图景和极为颗粒图像的有机统一。技术秩序主要体现在以下方面：
1.技术能力支撑平台商业模式
2.技术能力支撑平台自治
3.技术赋能其它市场秩序
技术赋能监管秩序。政府监管部门可以通过平台以及更多技术手段，得到市场活动中的大量信息，发现许多原来不易被察觉的失信行为，以及发现违法可能性较高的市场主体，有针对性地加强监管，例如，医保部门能够利用大数据技术，帮助医保系统识别和预防医疗欺诈，降低了医疗成本。
（二）平台自治的重点
平台自治秩序主要有以下几个重点：
1.保护消费者权益
消费者是平台生存发展的基础，与线下消费者主要是购买者的身份相比，平台消费者具有购买者和信息提供者双重身份，地位更加重要。同时，平台上交易双方不见面，产品品质既不能事先查验，也不能在交易中“眼见为实”，商户稳定性差，如果没有平台严格监管，交易中各种欺诈行为将呈现较高概率。因此在多个平台的协议中，关于保护消费者权益的内容处于首要地位。下面是一些著名平台的协议中关于保护消费者权益的内容（表4）。
2.内容合规审核
内容审核是文字信息和视频发布平台保障内容合规的重要自治手段，平台希望通过审核机制，能够规范平台上主体行为、创造良好平台环境和社会形象。通过对国内代表性短视频平台审核机制的分析，平台内容审核总体可以概括为审核原则、审核机制、内容评估、推荐机制等（见表5）。以抖音为例，其通过“机器检测、人工检测、用户反馈、叠加推荐”等的多重机制，努力实现对视频内容的把关，优荐劣汰。
3.知识产权保护
网络内容可以复制传播，多数内容切割组合极易操作。因此平台发展的较早时期，各种类型的知识产权侵权纷争不断，极大影响了平台的信誉和发展。防止侵权等成为平台治理面临的巨大挑战。知识产权保护具有典型的公共事务属性，是政府市场监管的重要职能。但面对如此高频、巨量、多态出现的侵权问题，政府处置的能力远远不足。因此，多数平台都采取措施进行知识产权保护。
平台之所以能够有效处理如此巨量的知识产权问题，主要依托强大技术优势，通过智能化系统实现。阿里作为一个具有几万亿交易规模、5亿消费者、近千万卖家和多种协作者的巨大市场组织，“打假”等需求强烈。阿里有专门的平台治理部门，依托智能比对程序处置疑似知识产权侵权问题。在天猫平台上，97%的知识产权疑似侵权被主动预警拦截，平台主动防控删除的商品是权利人投诉的24倍。[阿里巴巴，《数字经济呼唤数字治理，阿里用数据技术推动知产保护变得更简单》，2018年9月。]阿里以自身能力为政府赋能，2020年与29个省、166个地方公安协作，侦办制售假冒伪劣口罩等违法案件1711件。[阿里巴巴集团，2020阿里巴巴知识产权保护年度报告》，2021年3月26日。]在打假的同时，平台智能系统还能帮企业回避不知情下的侵权风险，例如阿里平台每天新品牌上线数以万计，新产品以百万甚至千万计，品牌名称“撞车”风险很高，阿里智能商标机器人“造芒”上线后，数秒就能生成符合国家商标申请的名称，从而最大限度帮助商标注册人规避重名风险和侵权风险。
4.交易纠纷处理
有交易就会有纠纷，平台交易数量巨大，因此相应纠纷和投诉数量很大。平台通过建立了纠纷解决规则和采取相应措施，为处理交易中的纠纷提供依据，进而规范交易流程（见表8）。
综合表8中典型平台的争议纠纷处理规则及其具体内容分析，平台交易纠纷处理总体流程涵盖“举证责任”“交易纠纷赔付”和“平台拥有判定权力”这三个方面。在举证责任方面，规定了不同类型纠纷中的交易各方负有举证责任和举证期限，例如平台有权要求“买家或商家提供证据证明，且有权单方判断证据的效力；买家主张未收到货的，商家应对其未收到商品的情形承担举证责任；”淘宝规定“对商品或服务产生争议的，买家应当在交易成功后的15天内提出维权主张”。京东规定“有权要求买家或商家提供证据证明，且有权单方判断证据的效力；卖家对于未收到货、签收商品不一致等买家需要承当举证责任”。在“交易纠纷赔付”方面，京东对于运费赔付实施“谁过错，谁承担”原则，对于先行赔付在双方协商未果的情况下，京东平台介入，并根据“纠纷规则”“双方提供的证据”进行处理，“交易纠纷规则没有明确规定的，由京东依其独立判断做出处理”。在平台判定权力方面，规定在双方纠纷处理中平台享有证据有效判定、结果判定等权力，例如“有权单方判定争议结果”、“有权根据卖家提供的图片证据直接判定”。总体看，各平台对于投诉给予了高度重视（见表9）。
（三）平台自治的特点
前面分析表明，在传统的自发秩序与监管秩序这种两分法的治理结构中，出现了平台这个新的治理主体和“技术秩序”这一新的市场秩序类型。技术秩序的形成，是通过自发秩序与制度秩序边界各自回缩而让渡的一个新秩序空间，其约束力量强于传统的市场自发秩序又弱于行政和法律秩序。因此，平台自治具有以下特点：
1.协商性
2.灵活性
平台的规则设置灵活多样，评罚结合，从扣分扣点到罚款，到评价体系和声誉机制；从搜索降权到搜索屏蔽，再至降低活跃度以至驱逐出平台，很灵活很实用。表10中是若干平台的主要处罚手段。
3.本地性
4.民主性
平台的规制设计中，每一个客户、每一位消费者都能通过点评、反馈等方式参与到平台秩序治理过程中，为那些表现良好的企业点赞和提升它们的声誉，同时使劣质企业和产品得到曝光并受到惩罚。这种民主化治理对普通消费者来说大有裨益。面对损害较小的违法违规行为，个体消费者寻求行政和法律保护的成本可能过高，消费者通过点评等方式给予负面反馈的能力，对商户的约束更简便有效。
5.有限性
平台通过与平台上的商户及消费者签订协议来实现自治，并无政府的强制力量，也没有法律法规赋予的更多处罚权力。因此以“关闭店铺”、“封号”等逐出平台的措施为最高处罚手段。碰到严重的违法行为，平台、商户和消费者只能向监管部门反映情况和投诉维权，向司法机关提起诉讼等。此外，平台上各方如果对平台的治理行为不满意，也可以向外部监管者提出控告甚至提起诉讼。
本部分分析表明，过去20年，基于技术能力的平台自治广泛发挥作用，虽不完善和理想，但可用且有效，与行政监管和法治监管共同发挥作用，保障了各类平台大致正常的交易秩序。
四、监管政策：以解决“大而管不了”为重点的建议
在数字时代之前，一些大企业由于地位重要，即使出了问题政府也会轻罚、放过甚至救助，即所谓的“大而不能倒”现象（Feldman&Stern,2004）。数字时代，大企业监管难题前移动，笔者称之为“大而管不了”。其根本原因就是技术秩序的加入，使得大平台上主体和交易巨大，平台结构多层、多线交织，商业模式创新迅速，从而使得监管感到“多而顾不上”“快而跟不了”“深而看不透”“新而读不懂”。大平台监管也是世界难题，虽然欧盟和美国早有监管大平台的理念、政策和法律，但并未能有效遏制大型数字平台的市场力量。最近几年，在美国和欧盟，“资本力量过于强大”“科技公司垄断市场”的质疑不断，监管部门也不断出台监管政策，但几个大平台的市值反而呈现快速上升，可见数字时代平台监管的难度（见图9）。
之所以“大而管不了”，是由于技术和商业模式复杂，规模超大，行政和法律对平台的监管不到位；平台在自治的同时，脱离监管问题突出，不当行为得不到及时发现和有效控制。因此，数字时代的平台监管，首要是解决“大而管不了”这个突出问题。据此，提出以下监管政策建议。
（一）全面推行平台合规管理，政府加强合规监管
合规管理是企业防控合规风险的内部管理体系，企业要建立一套旨在防范、识别和应对合规风险的自我监管机制，包含组建合规管理团队和建立合规风险的防范机制、识别机制、应对机制等方面。[关于合规的定义可以参考“国际标准组织（IOS）在2014年12月15日发布了国际标准IOS9600《合规管理体系指南》。]大型数字平台企业规模大，在全球范围活动，内部组织结构复杂，关联企业隐蔽性强，商业模式创新快，平台上的交易者众多，交易量巨大，交易内容和形态多元多样且变化迅速。平台的这些特点决定了外部监管者难以对平台上每次交易进行主动监管或者依举报监管。因此，要求企业内部建立合规管理体系，并由政府有效监管这个合规体系的建设、运行和效果，是一种有效的制度安排。从国际经验看，跨国企业的合规管理是企业形象和信用的重要标识，也是企业国际竞争力的重要方面。对数字平台企业来说，数据和隐私合规管理，消费者保护合规管理，算法设计合规管理，知识产权保护合规管理等都是必不可少的内容。
我国企业创新能力强，加上国内市场大成长快，促使其成为国际市场上的有力竞争者。但是，由于有些企业缺乏国际市场竞争经验，加上合规管理意识不够、能力不足，经常成为其它国家或者企业打击的对象。中兴公司自2016年4月以来，吸取过去某些方面管理不合规的教训，高度重视出口管制合规工作。在出口管制合规组织体系建设上，成立了总裁直接领导的合规管理委员会，引入和实施SAP贸易合规管制工具（GTS），组织覆盖6.5万名员工的合规培训，仅2017年中兴就投入5000万美元用于出口制合规项目。
在全面推动企业建设合规管理体系的同时，监管部门要加强合规监管，并将合规监管作为重要的常态化监管，包括确立合规管理标准、实施合规评估、检查等动态监管举措，促使企业增强合规管理的动力，不断提高防范合规风险的能力。
（二）对平台进行分类监管
维护竞争秩序，防止垄断及其它不正当竞争，是行政和法治监管的首要任务。对大型平台的竞争监管，比传统企业时代更重要也更复杂。各个平台有共性但更有个性，其行为各具特点带来监管个性化要求，以国内外几类代表性平台为例。
总之，不同类型平台的垄断和不正当竞争问题表现不同，每一项表现后面的复杂技术事实认定和法律适用性等都很专业。因此，建议政府依托专家队伍，明确不同平台的关键问题和监管重点，有针对性地设计监管对策。
（三）以公开规则为重点，加强算法监管
（四）维护平台之间公平竞争，保持多方利益平衡
（五）注重外部性问题和社会价值观导向监管
平台不仅是大型企业，而且创造了新的社会基础设施和新的公共空间，因此平台行为具有明显的外部性。同时，平台上各类主体的言行具有一定的公共性，有可能影响其他公民的正常工作和生活，影响社会稳定和安宁。特别是内容类平台，连接极为广泛，人人都可以是网络内容的生产者、观赏者和传播者。社会学、心理学和传播学等多学科的研究和多国实践都表明，在无外部约束监督的情况下，网络内容会出现内容低俗、误导未成年人、造谣陷害甚至政治诱导等，进而形成错误的舆情和价值导向，破坏整个网络生态环境。因此，需要对网络内容实施监管，建设良好的网络生态，为全社会提供良好的价值导向和社会道德规范。进而，在外部性显著的领域，强有力的行政监管甚至直接干预是必要的。
同时，关系人体健康和生命安全的产品与服务也需要加强外部监管。在传统市场上，例如食品药品和特种设备等市场，以及具有严重信息不对称并会造成群体性严重后果的市场，例如金融市场等，就不能允许通过市场上的重复博弈和竞争过程来进行规范，而是需要有政府的严格监管。这些理念和规则对平台监管依然适用。同时，数字时代有更多的智能产品出现，例如无人驾驶汽车、无人机、智能机器人等，都涉及到人体健康与安全问题，需要政府在前端（准入）时就加强监管。
（六）行政监管要迅速敏捷和及时迭代
在传统治理和监管理念中，政府政策和法规需要考虑全面，出台后长期稳定执行，不能“朝令夕改”。然而，数字时代一切都在快速变化，监管对象和监管环境日新月异，特别是平台规模大、数据交易量大，垄断问题和其它不正当行为易于产生，影响快速蔓延，监管迟滞就会产生“大而管不了”“大而不能倒”的问题。
本文的分析表明，数字时代，市场结构和运行模式发生重要变化。传统市场秩序受到多方面的挑战。平台经济作为数字经济的代表形态，以数字化技术为基础，开发支持核心交易的算法程序，提供交易规则，监管交易行为，以此来降低交易成本，为交易各方和社会创造价值。由此形成了市场经济中新的技术秩序，不仅支撑平台发展和自治，也赋能行政监管和法治监管。与此同时，平台种种不正当竞争和其他损害社会公众利益的行为更不易被发现和及时管控，有效监管挑战很大，监管也需要加强和改善。总之，时代已经改变，要全景式地理解变化，在新秩序结构中，寻求各种市场秩序、各类监管之间的最优组合，做到维护市场有序运转、多种主体利益平衡和整体社会效益的最大化。
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MarketOrder,MarketSupervisionandPlatformGovernanceintheDigitalAge
JIANGXiaojuanaandHUANGYingxuana
(a:SchoolofPublicPolicyandManagement,TsinghuaUniversity)
Summary:SizeableplatformsemergeinlargenumbersunprecedentedlyintheBigDataera,bringingupsubstantialchangestothemarketstructureandoperationalmechanism.Theplatformchallengestheoriginalmarketorder;italsofunctionsasacreatorandmaintainerofthemarketchainfromproductiontoconsumptionbyitstechniques.Inthecontextofthisnewcircumstance,thisresearchanalyzesthechangingprocedureofthemarketorder.Thecontributionsareasfollows.
First,thisresearchclassifiesthetraditionalmarketorderintoaspontaneous,administrative,andlegalsupervisionorder.Thebasicunitofthemarketorderisregulationsincemarketsupervisionlaysthefoundationforaneffectiveandefficientmarketorder.
Second,thestudyfocusesonthechallengesthatdigitaltechnologyandthelargeplatformenterprisesbringtothemarketorder.AfterscrutinizingtherepresentativeplatformenterprisesofChina,includingTmall,Taobao,Meituan,andJINGdong,wefindthecrowdedconsumers,quickiteratebusinesses,frequentlyupdatedproduction,manufacturerswithshortincubationcyclesanddigitalizedmerchandisesinvigoratetheplatformeconomysignificantly.However,problemsemergesimultaneously.Theoriginalmarketsuffersfromthedisorderduetotheplatform’scolossaltransactionamounts,characteristicsofversatility,easyimitation,substitutability,andvarioustransactionparties.Underthisnewsituation,asthehostfordigitalbusinesses,platformshavetheresponsibilitytoestablishamarketordertoensureahealthytransactionsurrounding.Therefore,platformsneedtosetupdifferentmarketownershipsandtransactionrulestocreateanautonomousmarket,makingplatformsanewadvocatorandguardianofthemarketorderinthedigitalage.
Keywords:MarketOrder;TechnologicalOrder;PlatformGovernance;MarketSupervision